財政政策設計存
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[摘要]我國的財政政策設計中存在的問題主要是，未將滿足經濟發展和經濟穩定的政府支出分開而造成財政政策力度難以衡量；政策目標定為經濟增長造成政策未能有效地通過經濟目標的實現而推動社會總目標的實現；政策目標設定不合理造成政策效應持續性差，經濟增長對政策產生強烈的依賴性。
財政政策在支撐我國經濟增長方面起了很大的作用，但是如果我們對其進行一番全面審視的話，還是會發現一些問題，而對這些問題卻鮮有人研究。我國是一個人口眾多的發展中國家，這種國情決定了我們在設計財政政策時，政策的力度、目標、效應這三個問題特別值得注意。令人遺憾的是，自改革開放以來，我國財政政策設計一直未能與國情很好結合，致使財政政策存在一些先天不足。
一、財政政策力度難衡量
財政政策是通過調整稅收和支出兩個手段來實現經濟穩定的，由于這兩個手段都可量化，財政政策的實施也就存在一個力度大小的問題。政策力度衡量是一個非常重要的問題，因為政策力度大小只有同經濟不穩定程度相適應，才能取得較好的政策效應。目前我國的經濟發展水平與西方國家不同，財政政策力度的衡量也與發達國家不同。在發達國家，政策力度衡量很簡單，政府支出越多一般就可理解為政策力度越大，然而在一個發展中國家情況則不然。實行積極財政政策當然要增加支出，但不能說政府增加支出就是實行積極財政政策。按羅斯托的觀點，一個國家在其經濟發展過程中社會對公共品的需求非常大。由此決定了政府出于經濟發展考慮，需要提供大量公共品，如道路、教育、環境衛生、法律秩序等。社會對公共品的巨大需求會導致政府支出逐年增加，而這些與經濟穩定無關的財政支出的增加，不能視為財政政策的實施。
我國目前經濟發展很快，社會對公共品的需要非常大，由此決定了政府的投資支出也非常大。可以這樣說，即使政府未實行積極財政政策，由于經濟發展引起的對社會公共品需求的增加，也會導致政府支出逐年增加，但我們不能簡單地將政府支出的增加全部視作穩定經濟的需要，理解為財政政策的實施，否則就會影響對財政政策力度的衡量。為了準確衡量政策力度，一定要將政府為了經濟發展而計劃增加的支出和為了經濟穩定而相機抉擇增加的支出區分開來，不能單純根據政府支出的多少來衡量政策力度的大小。同樣，也不能單純根據國債發行規模的大小來衡量政策力度大小。
經濟不穩定或出現衰退時政府收入就會下降，運用財政政策穩定經濟就只能采用債務融資，所以自1997以來我國國債發行數量年年增加，但是我們也不能簡單地根據發債規模來判斷政策力度的大小。實行穩定經濟的財政政策當然要增加國債發行，但發債增加并非完全為了穩定經濟，政府為了滿足社會對公共品的需要也會增加國債發行。另外，為了滿足央行公開市場業務的需要以及非金融企業和居民對無風險資產的需要，也要大量發行國債。在滿足經濟發展的國債和經濟穩定的國債未分開的情況下，我們不能單純根據發債規模大小來衡量財政政策力度的大小。
那么如何準確衡量我國財政政策的力度呢？一個簡單可行的方法就是在財政政策設計時，對政府預算賬戶采取分類核算，以便將穩定經濟的支出、發債與其他的支出、發債區別開來。具體做法就是將政府賬戶分為三類———經常賬戶、投資賬戶和穩定賬戶。經常賬戶包括經常性支出（包括國債利息支出）和除政府借債之外的經常性收入，它表明了政府在日常業務方面的責任，遵循個人和企業的理財原則即收支相等。投資賬戶顯示政府的非經常性支出，主要是為滿足經濟發展的公共品投資支出，這種支出可通過發債來滿足，其債務償還和公共品運營及維護成本歸屬于經常性成本。穩定賬戶是政府純粹為履行穩定經濟職能而設立的，在穩定賬戶中政府根據經濟的不穩定狀態，分別機動地選擇預算平衡、盈余或赤字。當經濟不穩定時，人們很容易根據穩定賬戶中支出的變化，清楚地看出財政政策力度的大小，因為這些支出完全是為了對抗經濟不穩定，支出的多少自然也就反映了政策力度的大小。政府預算分為三大賬戶還可明確政府的三種不同責任，更為重要的是，還可看出穩定賬戶中任何預算狀態，無論是平衡還是不平衡都無所謂好壞，不必因采取財政政策出現赤字而擔心，實際上經濟穩定和預算平衡兩者不可能同時實現。
二、財政政策目標欠合理
財政政策的直接目的是穩定經濟，即充分就業、物價穩定、持續增長、國際收支平衡。然而財政政策的最終目的還是促進社會進步和發展，這可用社會總目標———自由、公正、安定和富裕的實現來說明。由于社會目標的實現相當程度上要依賴于經濟目標的實現，在一種政策工具只能實現一個目標的情況下，經濟目標的選擇就非常重要。政府在設計政策目標時，需要認識到經濟目標的從屬性和工具性，需要考慮政策的不同經濟目標對社會目標的不同影響。例如財政政策目標設計為充分就業，則有利于社會安定、公正和經濟持續增長，而政策目標如果設計為經濟增長，則僅在短期可較快促進經濟增長。
在我國，政府的積極財政政策目標設計為經濟增長，據此單純從經濟增長這個目標考慮，可以說財政政策的直接目的是達到了。自1997年以來，政府通過實施積極財政政策，在1998—2004年有效地將GDP增長保持在7%以上。然而我們也應該看到，隨著經濟增長、社會財富的增加，社會并未向安定、公正的目標前進，社會治安形勢嚴峻、收入分配懸殊。如此看來就社會總目標來說，財政政策的最終目的并未達到。為了更好地實現社會總目標，財政政策穩定經濟的目標應作出調整。
政府在設計經濟目標時，一定要選擇一個更能促進社會總目標實現的經濟目標。就目前我國情況而言，政府在設計財政政策目標時一定要考慮人口眾多、社會失業率高和收入分配懸殊的現實狀況，選擇一個最能實現社會總目標的經濟目標。根據當前我國實際情況，經濟目標中最重要的且對社會總目標影響最大的應是充分就業。
從經濟穩定目標來說，雖說經濟穩定是用四個目標來描述的，但真正決定經濟穩定的只有充分就業和物價穩定兩個目標，也就是說只有這兩個目標才是經濟穩定的可調整目標。在一個政策工具只能實現一個目標的條件下，具體是用財政政策刺激就業，用貨幣政策保持物價穩定。而經濟增長和國際收支平衡并非穩定經濟的可調整目標，前者是一個獨立的目標，后者是一個中間目標，政策不能通過調整獨立目標和中間目標來實現經濟穩定。即使就增長和就業這兩個目標而言，就業也比經濟增長重要，就業率提高會使經濟向潛在產出（也就是充分就業產出）靠攏，相反，產出增加不一定帶來就業相應增加，在產出增加所引起的就業增加這個過程中存在著嚴重的損耗，效果并非“奧肯定理”所言，這也可從我國產出和就業的關系變化的實例中得到證明。20世紀80年代，我國的就業彈性為0.308，而到2000年該指標卻下降到0.139，產出增加所引起的就業增加越來越少。不僅如此，僅就目前失業和增長兩者反映的問題看，前者也遠大于后者。在1998—2004年的七年中，我國失業率從6.0%上升到11.5%，這是一個非常嚴重的經濟不穩定狀態。
從社會總目標來看，就業率提高更有利于社會的安定和公平目標的實現，而依賴政策支撐的經濟增長僅在短期內有利于代表財富的GDP的增加。另外，社會成員對就業率的關注也遠大于對經濟增長的關注。廣州市統計局2003年8月公布的一項調查結果顯示，在對該市萬戶居民的調查中，問到政府的最大政績工程和最重要工作是什么時，多數廣州市民回答是增加就業、改善就業環境。發達地區尚且如此，落后地區更不待言。可見，社會對增加就業的要求非常強烈，這一點不應在設計財政政策時被忽視。
因此，在我國目前人口眾多、失業率高和收入分配懸殊的情況下，政府在設計經濟穩定目標時，無論是從社會總目標還是從經濟穩定目標自身考慮，都要特別重視就業率這個經濟穩定目標，唯如此，經濟才能穩定，社會才能安定。
三、財政政策效應不穩定
經濟政策的直接目的是否達到要依政策效應而定，而我們在評價政策效應時要從兩方面入手。如果從靜態的角度看，政策實施達到目標值，說明政策產生了效應。但更為重要的是從動態角度看，如果政策停止實施后目標值能保持連續，即政策效應具有了持續性，這時政策的直接目的才算真正達到。財政政策的難點也在于此。
那么，自1997年起實施的財政政策效應究竟如何呢？從靜態看，政策是產生了效應的，表現在每年政策的實施都帶來了7%以上的增長。但從動態看，政策效應還缺乏持續性，典型表現為，隨著旨在保持經濟增長的財政政策的實施，總需求的增加相當部分是政府投資，而維持穩定增長的關鍵因素消費需求和生產性投資需求長期啟而不動。消費需求不足可從大量商品供過于求得到證明。據統計，1997—2003年，商品供過于求的比重分別從31.8%上升到85.3%.生產性投資需求可從同期反映貸款不能轉化為投資的銀行存貸比的變動中得到證明。據統計，1997—2003年，銀行存貸比從90.9%下降到76.2%.顯然這些數據清楚地說明了政府投資在總需求中的重要性，政策若停止實施，總需求減少將難以避免，增長將難以持續。這說明政策效應還缺乏持續性。政策效應缺乏持續性又使政策實施處于進退兩難的境地。一方面經濟的長期穩定主要依賴于經濟的內在機制，政策不可能長期實施，另一方面在政府支出占了總需求相當部分的情況下，經濟增長又對財政政策產生了強烈的依賴性。
那么為何我國財政政策效應缺乏持續性呢？一個重要原因就在于，政府在設計財政政策時對經濟目標的選擇不合理。經濟目標的不同選擇，可帶來政策的不同效應，如果財政政策穩定經濟的目標定為經濟增長，那么政府通過增加公共品的投資支出，就可直接增加總需求以增加GDP，用這種方式增加GDP雖然簡單直接，但效應的持續性差，因為增加的產出中相當部分來自政府的非生產性投資增加，由此引起的未來產出增加有限。如果財政政策穩定經濟的目標定為充分就業，那么政策手段就應通過減稅和增支來增加勞動需求和勞動的有效供給，通過這種方式增加GDP雖然復雜間接，但政策效應的持續性好。
實際上經濟的穩定源于要素市場的穩定，也就是廠商投資和就業的穩定。政府通過積極財政政策減少稅收和增加支出，在要素市場上刺激廠商投資，如此從靜態分析，投資增加帶動就業增加，進而在商品市場上產生兩方面作用，一方面從供給看，生產函數中勞動投入增加、產出增加；另一方面從需求看，勞動者收入增加，消費需求增加，產出增加。這兩方面作用的結果是，可極大地減少周期性失業，使經濟向充分就業產出靠攏。特別是提高就業率能增加低收入者收入，從而不僅有利于消費需求穩定增長，保證政策效應的持續性，而且也有利于邊際消費傾向的提高，極大地增強政策效應。從動態看，投資增加不僅有利于短期總需求增加，而且還有利于長期總供給增加，從而保證經濟長期穩定增長。同時政府也應通過增加支出保證勞動的有效供給，這主要是提供免費的培訓和就業信息，使技能和崗位相適應，以減少結構性失業。
由此可見，只有在刺激廠商投資、提高就業率的情況下，經濟才能穩定，政策效應才會持續，政策也才可鳴金收兵。也只有在充分就業基礎上的經濟增長，才是適度的增長，才能持續增長。
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