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摘要]西部大開發一靠市場，二靠政策。而現行財稅政策迫切需要我們重新構造有利于西部經濟發展的財稅政策。一是深化稅制改革，創造良好的制度環境；二是完善分稅制體制，營造寬松的體制環境；三是規范稅收優惠政策，為實現經濟發展西移提供導向；四是實現轉移支付制度的科學化、規范化。

[關鍵詞]西部大開發；財稅政策；稅收制度；分稅制；稅收優惠政策；轉移支付制度

實施西部大開發戰略是我國經濟發展戰略由梯度開發向均衡發展的重大舉措，其核心是要實現共同富裕。而西部地區一方面地大物博，資源豐富，另一方面由于基礎產業落后、資金嚴重短缺、人才極為匱乏，長期處于“富饒的貧困”狀態。這決定了實施西部大開發戰略除依靠西部自身力量，進一步解放思想，抓住機遇，積極開發外，更離不開國家財政稅收政策的支持，特別是要盡快扭轉財稅政策過分向東部發達地區傾斜的趨勢，實現財稅政策的戰略性轉變。這既是西部大開發戰略的客觀要求，也是實現區域經濟協調發展的必然選擇。

一、現行財稅政策已成為實施西部大開發戰略的“瓶頸”

西部經濟發展緩慢，固然有許多原因，但長期以來我國所實行的傾斜性財稅政策是不可忽視的因素。而且隨著市場經濟的發展，這種傾斜性財稅政策已越來越不適應西部經濟發展的需要，已經成為我國實施西部大開發戰略的“瓶頸”。主要表現在：

（一）稅收制度設計的不合理制約了西部經濟的發展

首先，在資源稅方面，為了穩定資源類產品價格，簡化征收手續，采取了從量定額征收的辦法。但資源稅稅額與價格不掛鉤，導致一方面國家難以利用稅收杠桿調節資源類產品價格，無法有效調節資源級差收入；另一方面隨著市場供求狀況的變化，資源類產品價格在不斷上升，而擁有豐富資源的西部地區不能從中得到利益，資源優勢不能轉化為經濟和財政優勢。同進，資源稅率偏低，且征收范圍只限于礦產品，西部地區輸出資源這種上游產品的價值，大量地被無償轉移到生產下游產品的東部地區，東部地區又以高價向西部地區銷售產品，形成一種利益倒流機制。其次，在增值稅方面，從國家財政狀況出發，我國始終未能擺脫生產型增值稅的模式。而西部地區歷來是我國的重要原材料基地，以資本有機構成高的大中型企業，實行生產型增值稅嚴重制約了西部企業的資本積累和技術改造，導致粗放經營，生產效率低下，經濟增長乏力。另外，對外購免稅農產品采取10％、運費采取7％的扣除率抵扣進項稅額，而銷售產品按17％的稅率征收增值稅，不可避免地出現“高征低扣”的現象，使主要以農產品初級加工和資源開發為主的西部地區增值稅稅負明顯高于東部地區。第三，在企業所得稅方面，內外資企業所得稅制不統一，外資企業享有比內資企業更多的稅收優惠，而東部地區外資企業比重遠遠高于西部，這無疑又在一定程度上鼓勵了東部地區的發展；同時，企業所得稅率實行33％的基本稅率和18％、27％兩檔照顧稅率，且主要以企業全年的應稅所得額為標準來確定適用稅率，而西部地區以國有大中型企業為主，東部地區大多為中小企業和鄉鎮企業，這在客觀上又起到了推動東部地區發展的作用。

（二）分稅制體制改革不到位制約了西部經濟的發展

我國自1994年起實行了分稅制體制，但在具體操作上又保留了原財政包干體制的因素。隨著市場化改革的深入，這種過渡性的分稅制體制已經不適應地區經濟均衡發展的要求，特別是對西部經濟發展形成嚴重制約。一是稅種配置不到位。企業所得稅仍按隸屬關系劃分，不符合分稅制體制要求，而且西部地區以中央級國有大中型企業為主，隨著經濟發展，企業實現利潤在不斷增長，西部地區不能從中得到好處，而地方企業盡管效益不佳，但出于地方經濟利益的考慮，地方政府不得不提供保護，產生“諸侯經濟”，這對本來不發達的西部市場經濟更是“雪上加霜”。二是稅權劃分不到位。這次分稅制改革為了確保國家的宏觀調控能力，將地方稅權完全集中于中央政府，地方政府只擁有個別稅種有限的稅權。這樣一來，作為西部資源重地，地方政府無法通過調節資源稅率、稅收減免等手段，對本地資源開采及銷售實施有效調節，也無法通過調高稅率，防止利益外流，嚴重影響了西部資源開發的積極性。三是地方稅體系不完善。分稅制體制客觀上要求建立起中央與地方兩級獨立運行的理財機制，這必然要求建立起兩套完善的稅收體系（中央稅體系和地方稅體系）。從目前來看，中央稅體系相對比較完善，而地方稅體系則很不健全，突出表現在地方主體稅地位不突出，稅源零星分散，征管成本高，地方稅收入遠遠滿足不了地方政府支出的需要，財政自給率不斷下降，西部地區尤為突出。與此同時，西部地區為了完成中央“兩稅”任務和緩解財政入不敷出的狀況，年年加大稅收任務指標，不斷加重企業稅負，導致稅基萎縮，反過來又進一步加劇了西部財政緊張局勢。

（三）稅收優惠政策不合理制約了西部經濟發展

為了實施對外開放政策，貫徹使一部分地區先富起來，然后帶動其他地區共同富裕的方針，長期以來，稅收優惠主要以區域性優惠為主，而且主要分布在東部沿海一帶，對設在經濟特區、經濟技術開發區、經濟開放區、保稅區的內外資企業，可以享受所得稅優惠稅率和定期減免稅、關稅減免的待遇，而且外資企業比內資企業有更多的優惠。這種傾斜性的區域性稅收優惠，不僅吸引外資流向東部發達地區，而且也吸引內地資金向沿海流動，使本來已經資金短缺的西部地區更加貧困，其結果是東部經濟的快速發展，也擴大了同西部地區的發展差距，“馬太效應”愈演愈烈。從理論上來看，有限的可動用資源如何配置，只能根據其投入產出比例測算其擴大再生產能力，要求稅收政策要引導資源流向最容易見效，最能帶動整個國民經濟發展的地區，使之在短期內快速發展，形成具輻射性的中心區，從而決定了地區傾斜的重點是人才資源豐富，交通便利，易于利用國際國內資源的地區，東南沿海自然成為首選地區。從改革實踐看，我國的改革開放政策首先是從東南沿海地區開始的，逐步向內地滲透，這是由其所處的特殊地理位置和當時國家財力的有限性決定的。實踐證明，這一選擇對推動中國的改革開放步伐，實現經濟的快速起飛起到了不可忽視的作用。但同時還應看到，地區性傾斜并不是一成不變的，隨著國家經濟發展戰略的轉變，地區經濟條件的改善，地區傾斜的重點也應隨之變化，特別是在國家發展重點西移，東西部差距急劇擴大的今天，實現地區傾斜的轉變更具有現實意義。

（四）轉移支付制度的不規范制約了西部經濟的發展

中央對地方政府的轉移支付制度本是調節區域經濟發展，縮小地區差距的有力工具，但由于近年來財政收入占GDP比重不斷下降以及轉移支付方式的不合理、不規范，使得這一制度無法在調節區域經濟發展方面有所作為，反而由于轉移方式的不規范卻成為擴大經濟發展差距的體制性因素。改革開放以來，隨著分權化改革的深入，我國財政收入占GDP的比重以及中央財政收入占全國財政收入的比重不斷下降，據統計，財政收入占GDP的比重1978年為31.2％，1997年下降為10.7％，這20年間下降了20個百分點，平均每年下降1個百分點；中央財政收入占全國財政收入的比重1978年為15.52％，1984年提高到40.5％，以后又下降到1993年的22.02％，1994年、1995年又有了跳躍式提高，分別達到了55.7％、52.17％，這是分稅制改革的必然結果。盡管如此，中央財政仍然非常困難，主要表現在債務依存度過高，長期徘徊在55％左右。由于國家可支配財力不足，中央政府已很難運用轉移支付手段在全國范圍內對不同收入水平的地區實施再分配，難以抽出更多的資金加大對西部地區的投資。與此同時，在轉移支付方式上，實行以稅收返還為主，定額補助為輔的方式。就稅收返還來看，以1993年財政收入為基數，按照1：0.3的系數采取無地區差別的增量返還，這樣一來西部地區財政收入基數低，增長慢，獲得的稅收返還量小，而東部地區相對較多，無形中加劇了東西部財力分配的不均。主要針對西部地區實施的定額補助一定幾年不變，而且不與物價指數掛鉤，因而實際補助逐年遞減，無法緩解西部財力的困難，進一步弱化轉移支付制度在協調地區經濟發展方面的作用。

二、實施西部大開發戰略的財稅政策選擇

（一）深化稅制改革，為西部大開發創造良好的制度環境

一是深化資源稅改革。首先擴大資源稅征收范圍，由目前主要限于煤炭、石油、天然氣等礦產資源，擴大到森林、水力、草場等自然資源，一則西部地區擁有全國94％的草場資源、51％的森林資源、83％的水能儲量和73％可開發的水能裝機容量，擴大征收范圍，可以廣開財源，增加西部地區財政收入；二則可以提高資源利用率，緩解資源短缺的狀況；三則可以通過稅價關系的調整，抑制資源利益外流。其次實行從價定率征收，并適當提高稅率水平。從價定率征收，可以使地方政府更好地運用稅收杠桿調節資源級差收入，同時配合稅率提高，促進資源產品價格上升，可有效緩解西部資源外流導致的利益外流，建立起較為合理的利益補償機制。二是不斷深化增值稅改革。增值稅改革的關鍵是實現生產型增值稅向消費型增值稅的轉變，考慮到目前我國財政的承受能力與西部大開發戰略的要求，可允許西部地區優先轉型，逐步向東部地區滲透。但在優先轉型過程中，要注意處理好中央財政與地方財政間的關系，要輔之以建立有利于西部經濟發展的財政轉移支付制度，否則，會加劇東西部地區財力橫向分配的不均，反而又會抑制西部地區的經濟增長。三是積極推進企業所得稅改革。企業所得稅改革的方向是按國民待遇原則統一內外資企業所得稅，建立統一的法人所得稅。這既是市場經濟公平競爭的客觀要求，也是實施西部大開發戰略的必然要求。只有統一內外資企業所得稅，才能從總體上消除東西部地區稅收負擔的不公，引導外資合理地向西部地區轉移。取消兩檔低稅率，同時對西部地區的中小企業給予一定的照顧。

（二）完善分稅制體制，為西部大開發營造寬松的體制環境

一是合理配置稅種。稅種配置應以基本滿足地方政府事權為依據，相應形成地方固定收入為突破口，合理、科學地界定稅源。從有利于西部經濟發展的要求來看，資源稅應劃歸地方，充分調動地方政府利用資源稅調節本地區經濟發展的積極性，及時調整資源稅率水平，引導資源合理流動，逐步使西部由單純的資源輸出轉向資源深加工及增加附加值的發展思路上來。企業所得稅應由按隸屬關系劃分改為中央與地方稅源共享、分率計征的共享稅。二是合理界定稅權，真正實現中央與地方在分稅基礎上的管理分權和征收分管。稅權劃分是完善分稅制的一個至關重要的問題，只講分稅，不講分權、分管，不成其為分稅制。從確保中央宏觀調控能力與實施西部大開發戰略的客觀需要出發，應考慮進一步下放稅權，特別是對西部地區一些富有特色的稅種如資源稅、土地使用稅等，其權限應全部下放到地方政府，以便地方政府能因地制宜地涵養稅源，發展經濟。三是建立健全地方稅體系。地方稅建設的核心是主體稅種的設置，各地應根據本地區的稅源狀況和區域經濟的特點選擇具有本地區特色的稅種作為主體稅。從西部經濟發展情況來看，一方面資源開采及深加工是未來西部經濟新的增長點；另一方面西部地區政府也需要充分利用資源稅杠桿調節利益分配關系。因此資源稅應當成為西部地區的主體稅種。與此同時，隨著西部大開發戰略的逐步到位，必將帶動第三產業的大力發展，為營業稅的穩定增長奠定了可靠的基礎，確保營業稅的主體地位不動搖對改善西部地區的財源結構，增加西部地區財力均具有重要的意義。

（三）規范稅收優惠政策，為實現經濟發展西移提供導向

稅收優惠政策對引導資源合理流動，促進投資地區轉移，培植新的經濟增長點均具有明顯的政策導向性，實施西部大開發戰略要求國家必須從宏觀整體出發，制定有利于西部經濟發展的導向性強的稅收優惠政策。首先，要正確處理好稅收區域優惠與產業優惠的關系。從本質上說，地區政策與產業政策都是調節生產要素配置的政策，二者具有同一性。但地區政策還調節生產要素在空間上的地區分布，主要解決在哪里生產的問題；產業政策調節生產要素在產業上的部門分布，主要解決生產什么的問題。兩者調節的內容不在一個層面上，調節的具體內容不同，不能互相替代。因此，必須摒棄理論界長期存在的用產業政策代替地區政策的錯誤觀點。那么如何協調二者的關系，熟輕熟重，至少要考慮兩點：一是一定時期內政府的宏觀經濟發展戰略；二是地區經濟和產業結構的發展狀況。從前者來看，西部大開發戰略的啟動，迫切要求稅收區域性政策向中西部地區傾斜，要在促進西部經濟發展方面有所作為；從后者來看，我國區域經濟不平衡的程度遠遠大于產業結構不平衡的程度，因此，稅收政策的運用更應側重于解決區域經濟不平衡的問題，要在協調地區經濟發展方面有所作為。兩個有所作為的核心是稅收區域優惠政策地位的強化、重點的轉移。其次，要正確界定稅收區域優惠與產業優惠的重點。稅收區域優惠的重點應由東部地區向西部地區轉移，在對西部地區實施區域優惠的過程中，要充分考慮地區差別，不搞“一刀切”。如可以考慮設立內地的經濟特區、經濟技術開發區、出口加工區等，對有些地區給予所得稅優惠，有些地區給予零地價、零稅率照顧，甚至對有些地區給予特事特辦或超常規的政策等，以便西部在盡可能短的時間內吸引大量的資金、技術、人才，實現快速起飛，充分發揮這些地區的輻射帶動功能。稅收產業優惠的重點是調節基礎性、非競爭性產業的發展和升級。為避免導致地區產業結構趨同化和國家支柱產業盲目發展、重復建設、過度競爭等可能出現的逆向調節，對具有明顯競爭性的產業項目，如汽車、機械、電子、建材等應充分發揮市場機制的調節作用。稅收優惠的重點是基礎產業的發展，重要能源、交通、原材料工業，國民經濟發展中的弱質產業，科技開發、技術進步、環境保護、資源綜合利用等產業。最后，稅收區域優惠政策要盡可能地體現國家產業政策的基本要求。為避免五條件限制的區域性優惠給國民經濟發展帶來的負面影響，從中西部地區經濟發展的長遠利益和國家的整體利益出發，應當根據國家產業政策的有關要求，對促進中西部地區經濟發展的稅收優惠政策加以一定條件的限制，實現稅收區域優惠與產業優惠的有效結合。最后值得一提的是，西部地區要設法用足用好中央給予的優惠政策，尤其在引進外資和東部資金時，要適當放寬政策，增加吸引力，降低進入市場的成本。

（四）實現轉移支付制度的科學化、規范化，為西部經濟發展注入新的活力

轉移支付制度是各國協調地區經濟發展的主要手段，今后應強化轉移支付制度在促進西部經濟發展方面的作用，通過轉移支付制度，給西部經濟發展注入新的活力。首先，要進一步提高“兩個比重”，這是實施轉移支付制度的基礎。提高兩個比重關鍵是要建立起稅收收入快于經濟增長的理財機制，通過實施積極的財政政策，刺激經濟發展，尋求新的經濟增長點，不斷培植和優化財源；同時要強化稅收征管，建立起稅務機關——稅務機構——納稅人三位一體的新型征管模式，確保稅收收入的及時入庫。只有財政收入充裕了，才有更多的資金用于轉移支付，從而為強化轉移支付制度在協調地區經濟發展方面的作用奠定堅實的物質基礎。其次，要明確轉移支付的目標。轉移支付的基本目標一是確保地方政府最低服務水準的實現；二是調劑地區間財政收入水平的差異。前者是轉移支付的最終目標，后者強調中央財政的再分配功能，旨在通過地區間財政收入的轉移，體現國家的產業政策，履行政府的資源配置和經濟穩定職能。從實施西部大開發戰略要求來看，兩個目標歸根到底是要求中央財政將轉移支付的重點移向西部地區，旨在增強西部地區財政供給能力，確保財政資金的到位。第三，選擇科學的補助方式。無條件補助限于增加地方財政綜合實力時使用，以解決中央與地方財力分配縱向不平衡問題。這里的關鍵問題是各地方稅收能力與支出需求指標的測定，應當改現行“基數法”為“因素計分法”。有條件補助應限于平衡地區間公共產品供給不均時采用，以解決財力分配橫向不平衡問題。這里的關鍵問題是要積極創造條件，實現稅收返還向多種專項補助形式的過渡，初步設想是取消稅收返還，將增值稅、消費稅統一納入中央財政收入，對地方實行專項補助，可設立中央委托支出金、中央特定補助金及項目撥款三種補助金。其中，中央委托支出金主要用于關系國家整體利益需中央負擔，但具體委托地方政府承辦的事務所需經費；中央特定補助金主要用于在地方政府興辦的事務中，中央認為有必要加以鼓勵、支持的，可給予一定補助；項目撥款主要是對一些基礎性建設項目采取的專案撥款。這樣既便于考核資金的使用效果，使有限的資金用在刀刃上，又有利于確定對各地方的補助額，避免地區沖突。第四，轉移支付應盡量做到規范化。一是應盡快設計出確定各地方稅收能力與支出需求數的計算公式，使轉移支付額的確定有統一的客觀標準，進一步提高轉移支付的透明度，排除轉移支付過程中的隨意性。二是補助數額不宜按一定比率增長，而應一年一定，以便中央政府能根據各地情況靈活調度資金。三是對專項資金實行補助項目資金的專項使用責任制，強化資金管理，盡最大限度地提高資金使用效果，做到補助資金使用、管理的規范化。

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