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一、我國金融風險的各種表現

從我國以下金融風險的表現中就可以看出，有許多問題與財政有關。

1.金融機構不良資產比例過高

我國的商業銀行、信托投資公司、城市信用社和農村信用社的不良資產（逾期、呆滯和呆賬貸款之和）的比例較高，這是我國金融風險的首要特征。

2.金融機構資本金嚴重不足

國有獨資商業銀行（四大商業銀行）1998年末的資本充足率大約是4％—6％，遠達不到8％的國際標準，信托投資公司、城鄉信用社的資本充足率更低。一些金融機構更是資本金不實，如借款注資、虛假增資、股東貸款返還資本、虛假股東等等。

3.金融信息失真

金融機構在一定程度上存在財務會計、統計數據失真，金融機構的賬外賬和虛假報表較多，信息透明度不夠等現象，這是很大的風險隱患。

4.部分金融機構掛賬甚至虧損

這當中以信托投資公司、城市信用社和農村信用社為甚。國有獨資商業銀行的帳面盈利水平也在下降，如果把呆賬全部沖掉，利潤就更少了。實際上，部分金融機構的虧損已經吃掉了相當部分的存款，這很危險的。

5.部分金融機構出現支付危機

從法人機構看，主要是部分地區的信托投資公司、城市信用社和農村信用社。另外，一些金融機構的匯款不能按時支付，壓票、壓單嚴重。

6.隱蔽外債數量大

從外債統計上看，我國的外債數量、期限結構、償債率等指標都不錯。但有相當部分外債沒有進入統計，例如，有些投資名義上是外商直接投資，但實際中，地方政府或部門（項目單位）卻許諾每年給予固定收益率并在若干年后還本金。此外還有未經批準的信托投資公司國外借款、非居民在境內的人民幣存款和有價證券、以對外貿易支付名義的境外融資等。

7.某些債券不能按期兌付

1995年以前發行的地方企業債券在這兩年已經逐步進入償還期，在一些城市出現了企業無力兌付債券的情況。另外，某些國債代保管單不能兌付，這種情況主要發生在信托投資公司和證券公司的證券營業部，以及一些財政部門辦的國債服務部。這些機構利用國債代保管單的形式吸收了個人存款，但資金并沒有購買國債，而是用于貸款、炒房地產和股票，結果導致到期兌付不了。

8.一些地方的證券交易中心在柜臺交易股權類憑證，引起混亂

這些所謂的“場外”股票交易在上市公司、市場監管、資金清算、證券托管等方面都不規范，容易引起內幕交易和價格操縱。

9.其他問題與風險

這包括：第一，農村合作基金會問題嚴重。目前正在清理整頓之中，局部地區已出現支付危機。第二，非金融企事業單位亂集資、亂發各種債務憑證和亂辦金融業務，引起兌付風險。第三，證券公司和信托投資公司挪用股民保證金從事股票自營和房地產投資引起支付風險。第四，大量金融詐騙犯罪以及賬外賬等金融機構內部違法行為引起的風險。第五，政策性銀行的虧損和不良貸款較多。例如，中國農業發展銀行貸款中，糧食企業掛賬；開發銀行貸款項目可能沒有充足還款能力。

二、防范金融風險的財政性措施

近兩年以來，在防范金融風險方面，我國政府已經采取了積極的對策，其中財政性措施引人注目，主要有：（1）1998年上半年以來，商業銀行和其持股的證券公司、信托投資公司脫鉤，其股權采取無償劃撥的方式。（2）1998年開始在廣東實行新的貸款資產分類方法，由原來的“一逾兩呆”改為五項分類法，對不良貸款資產的定義由期限原則改為償還性原則。這一方式于1999年下半年在全國推廣，這對未來中央財政收入是有影響的。（3）1998年3月，財政部發行特種國債2700億元，用來補充國有獨資商業銀行的資本金。（4）1997年開始加快國有商業銀行的呆賬沖銷。1997年沖銷了300億元，1998年沖銷了400億元。與此同時改革了提取和沖銷銀行呆賬準備金的方法。（5）1998年開始，將商業銀行應收未收利息的計收年限，由原來的兩年改為一年。這意味著，貸款逾期一年以后，其應收未收利息不計入商業銀行營業稅稅基。（6）對農業發展銀行逾期貸款的利息，由地方政府財政從1998年起在10年內償還。（7）財政部已經禁止發行任何形式的國債代保管單，并開始清理財政部門的國債服務部。

目前值得進一步研究的財政措施還有：金融機構的營業稅稅率8％可否降低，貸款應收未收利息的核算年限可否進一步減少為6個月，以貸款余額1％計算的呆賬準備金制度可否改進，如依據五項貸款資產分類法建立特別準備金，提高呆賬準備金比例，再增加國有獨資商業銀行的資本金或采取其他增資辦法。

三、金融機構重組方面的財政性措施

有關金融機構市場退出方面的金融監管，是目前我國金融監管中最難的問題，而難點就在于償付資金的來源。這幾年我國在金融機構市場退出方面的案例有：中銀信托整頓（1995年，先是由中國人民銀行責令停業整頓，1年后由廣東發展銀行收購其債務和分支機構），中農信公司關閉（1997年1月關閉，由中國建設銀行托管其債權債務和分支機構），申銀萬國證券公司合并（1996年，合并新設），光大國際信托公司轉讓（1996年，債權轉股權），永安保險公司重組（1996年，人民銀行托管、重組，增資擴股），海口的33家城市信用社被收購（1997年，關閉并由海南發展銀行收購并承付債務），中創信托投資公司關閉（1998年1月關閉，人民銀行托管，正在清算中），海南發展銀行關閉（1998年1月關閉，中國工商銀行托管，正在清算中），君安證券公司合并（1998年內部整頓和合并，與國泰證券公司合并），廣東國際信托投資公司破產（1998年10月關閉，1999年1月進入破產程序），中國投資銀行收購（1999年2月由國家開發銀行收購，1999年3月其分支機構由光大銀行收購）。其他的還有，廣西北海的城市信用社關閉、廣東恩平縣的農村信用社重組等等。

從各國的實際情況看，金融機構和銀行的重組都需要財政予以支持。典型有：80年代末，美國國會撥款1300億美元給重組信托公司（RTC），解決了800多家儲蓄貸款機構在破產關閉后的債務償還問題；日本政府計劃在近3年出資3200億美元解決銀行業的重組，主要用于沖銷壞賬，注資有問題商業銀行和擴大存款保險；1997年以來，韓國、印尼、泰國在解決銀行破產、沖銷壞賬方面也動用了大量預算資金。從過去幾年看，我國在金融機構市場退出或重組方面采取的財政性措施主要有以下幾種：

1.注資（再資本化）

1998年3月，中國財政部發行了2700億特別國債，用于補充國有獨資商業銀行資本金，這一次30年期的國債也是由這四家商業銀行購買的。因為當時存款準備金率由13％降到8％，商業銀行正好用這筆資金購買國債。地方政府在地方性信托投資公司、城市商業銀行和城市信用社的增資擴股中也注入一部分資本金，以緩解支付困難，但數量非常小。

2.債權轉股權

1996年10月，中國光大信托投資公司不能支付到期債務，而其中最大的債權人是一家國有石油公司和兩家國有商業銀行。于是，中央銀行就決定把這些債權轉為股權，約50億元人民幣，從而避免了這家信托公司的倒閉。實際上，信托投資公司在未來3年也不會有收益，這種做法使債權人蒙受了損失。因為這兩家商業銀行和石油公司都是中央財政獨資的，這一損失也是中央財政的損失。

3.中央銀行貸款損失

在處理金融機構關閉、破產，或者為了化解金融機構的支付危機中，中央銀行往往要損失部分過去的老貸款或增加新貸款支持。這是我國處理金融機構重組的一個特點，因為要財政（特別是地方財政）出錢十分困難，要中央銀行出錢相對容易，但實際上這兩者沒有本質的區別，中央銀行借款的損失實際上屬于中央財政資助（下面還要分析）。

4.地方財政的支持

地方財政的支持形式多樣，主要有：（1）在地方金融機構破產后出錢償付自然人的存款債務，例如廣東省政府支付了廣東國際信托投資公司的境內自然人存款。（2）動員地方國有企業注資有問題的金融機構，緩解支付危機。（3）對本地存在支付危機的金融機構予以稅收減免。（4）在農村基金會整理關閉后，由于沒有足夠資金償付存款，鄉政府同意延期支付，并同意存款者可以存單做抵押來上交款項。（5）某地方金融機構關閉后，為了保證資金償付個人存款，地方政府不得不犧牲本地的單位存款，甚至財政性存款，有時還以其他優惠條件讓本地企業收購金融機構的不良資產。（6）地方財政償還本地信托投資公司的部分外債。

5.中央財政的暗補

例如，某國有商業銀行在接受被關閉信托投資公司的資產債務后，減免該銀行一定期限內應交的中央銀行貸款利息，這實際上接受財政補貼；或者，某國有商業銀行償付了被關閉信托投資公司的外債后，該銀行上交的利潤減少了。

6.中央財政直接償付

中央財政償付被關閉金融機構的外債，這些外債多為應付國際金融機構的主權債務。

四、資產管理公司的財政問題

目前，國務院已經決定成立四家資產管理公司，專門處置四家國有獨資商業銀行的不良資產，而且第一家信達資產管理公司已經于1999年4月成立。這是我國金融改革和化解金融風險的重大舉措，但關鍵的問題仍然是財政問題，而且這次完全是中央財政問題。無論資產管理公司（下稱AMC）以何種方式處置國有商業銀行的不良資產，AMC最后會有一塊損失。這一損失誰來補？怎么補？會對我國未來的財政產生多大影響？這些都十分重要的問題。我們把可能的各種方式列舉如下。

1.AMC發行金融債券，財政部擔保該債券，國有商業銀行購買此類債券

假設該債券期限很長，AMC可能10年內不用兌付該債券，其利息（市場利率）由AMC支付不會有問題，因為每年不良資產處置中有收益，但10年后的兌付壓力（實際是財政部的壓力）很大。

2.財政部向國有商業銀行發行特種債券

債券籌集的資金用于AMC收購國有商業銀行的不良資產，其結果與是第一種方式相同，但利息由財政部支付，增加了每年的預算負擔。

3.采取鑄幣稅方式

假設上述債券期限特別長（例如30—50年），發行后第二年，國有商業銀行就可以把此類債券賣給中央銀行（公開市場交易品種）。再假設中央銀行每年增加持有此類債券1000億元，并因此吐出等量基礎貨幣。7—10年內這些債券會全部（或絕大部分）作為中央銀行的資產。AMC或財政部每年要支付利息，7—10年以后也主要是付給中央銀行，壓力不大。這種方式的實質是：以鑄幣稅（貨幣發行收入）來支付處置不良資產的損失，其代價是未來幾年可能一定程度的通貨膨脹。一般認為，目前我國處于負通貨膨脹率時期，以這種方式處置的余地較大。而且可以根據未來幾年的物價變化，計算出每年中央銀行可賣入的債券數量，也就是鑄幣稅可以用來沖銷不良貸款資產的數量。

4.國有商業銀行把不良貸款資產（按面值）劃給AMC的同時，在負債方也把欠中央銀行的貸款（存量）劃給AMC.

兩者的數量不可能相同，因為目前國有商業銀行持有的中央銀行貸款余額小于不良貸款，但因此可以減少AMC或財政部的債券發行量。這種方式可以部分減少財政負擔和通貨膨脹壓力，但商業銀行的資產負債雙方減少上千億元。如果AMC處置不良貸款后的損失由沖銷中央銀行貸款彌補，則有通貨緊縮效應。因此，這種方式只能是輔助性的措施。

5.中央銀行直接貸款

AMC成立后，可以直接從中央銀行獲得貸款，其財政效應與以上第三種方式相同。

6.共同分擔方式

國有商業銀行把不良貸款交給AMC托管處置，其損失由商業銀行和AMC根據一定比例負擔，或者財政部予以定額補貼，使AMC有最佳處置不良貸款的激勵機制。但這種方式不能使不良貸款離開商業銀行的資產負債表，達不到區分“好銀行”和“壞銀行”的目的。而且也很難設計出有效的激勵機制。

7.折價出售方式

國有商業銀行直接以一定折扣把不良貸款資產批發給AMC，其差額損失由財政部發行特別債券予以沖銷，這類債券也就是賣給商業銀行的債券，然后中央銀行可以視宏觀經濟情況購買這類債券。另一方面，AMC以收購的貸款資產發行抵押債券以支付收購款，財政部可擔保也可不擔保，因為這部分已經打折的貸款資產收回可能性要大一點。這種方式的財政總量負擔是一樣的，但對AMC的激勵機制不一樣，可以防止后期財政補貼越來越大。

這次以成立資產管理公司的模式來解決國有商業銀行的不良貸款資產，從財政負擔角度分析，有三種情況必須特別注意：一是要防止AMC在處置不良貸款資產過程中與負債企業串謀套取財政補貼（或中央銀行貸款）。在不良貸款回收率低、AMC運行成本高的情況下，每年補虧損會越來越大，成了“無底洞”，變成了另一類“農業發展銀行”，導致財政每年負擔很大。二是防止國有商業銀行一邊把不良貸款存量劃給AMC處置，另一邊又不斷產生大量新的不良貸款，使AMC的事情永遠干不完（這次規定AMC生存期10年）。因此，成立AMC不能解決全部問題，關鍵是要進一步深化改革國有商業銀行的管理體制。三是要防止國有企業的“道德風險”。有些企業一看國有商業銀行的不良貸款可以由AMC接受處置，財政部還出資補貼，就更加賴賬不還貸款，貸款債務約束由此更加弱化。現在，一些部門已經提出“減債增資”的說法，把銀行貸款轉為國有股權。這就可能出現嚴重的“道德風險”。中央財政出資補貼（或沖銷）國有商業銀行的不良貸款資產，是因為國有商業銀行的破產（或支付危機）具有“外部性”，會對社會公眾（不僅是上億的存款者）產生極大危害。而國有企業借貸款不還，必須要以破產清算為代價，不然就沒有市場經濟的規則了，其道德風險的蔓延將危害無窮。

五、加強財政對國有商業銀行的監管

國有獨資商業銀行是我國防范和化解金融風險的重點，正因為它們是國有獨資企業，財政部就必須加強對它們的監督。中央銀行對商業銀行的金融監管總的來說是一種外部監管，并不能解決國有獨資商業銀行的一些內部機制問題。目前我國的國有獨資商業銀行也得了“國有企業病”，如所有制缺位、預算軟約束、委托鏈條過長、局部利益極大化、效益遞減，等等。國有獨資商業銀行之所以不像國有工商企業那樣困難，是因為銀行的特殊業務，即存款業務，不會產生現金流量困難。因此，財政部作為出資者，要真正行使“老板”的職能，加強對國有獨資商業銀行的監管：（1）強化對國有獨資商業銀行的利潤約束和預算約束。不能因為國有商業銀行在我國經濟中的重要地位（外部性）和上交稅收量大而忽視了它們的企業性質。如果國有獨資商業銀行不以利潤為經營目標，就不可能真正建立起現代商業銀行的管理機制，就不可能具備市場競爭能力，在WTO之后這個問題會更加突出。（2）要盡快建立一套科學的指標體系。該指標體系應能夠全面科學地衡量國有獨資商業銀行的業績，以此作為考核銀行領導層的基礎。（3）降低成本與費用。精簡國有獨資商業銀行的機構和人員，停止自身固定資產投資，減少成本支出。（4）按國際標準建立我國商業銀行的審慎會計準則和審計規則。這可以保證商業銀行會計統計數據的真實性，有利于建立商業銀行信息披露制度。（5）盡快組建國有獨資商業銀行的監事會。監事會代表出資者監督商業銀行領導層的工作，這有利于國有獨資商業銀行內部機制的完善。