財政審計監督立法防范化解財政風險
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【摘要】財政審計是國家審計監督的一項重要內容,在國民經濟的有序運行中具有舉足輕重的地位。而財政風險是因財政不能提供足夠的財力,致使國家機器的正常運作遭受嚴重損害的可能性。本文從財政審計與財政風險的內涵與外延的理解出發,主要論述了財政風險的諸多誘因及財政審計與財政風險的內在關聯,并對完善我國財政審計監督體系,建立健全財政風險預警系統,防范化解財政風險及我國財政運作的安全、高效提出了具體法律措施。
【正文】
財政審計是國家審計的一項重要內容,為促使國民經濟有序運行具有重要作用。實踐證明,加強財政審計監督不僅為市場經濟體制奠定了良好的基礎,而且對防范化解財政風險,保證積極財政政策的有效運作具有重要意義。
一、財政審計與財政風險
財政審計的核心是預算執行審計。一般指本級預算執行審計,即涉及本級財政預算收支的活動都是財政審計的范疇。包括預算收入審計、預算支出審計、財稅部門內部控制審計、重點專項資金審計等。由于財政是以國家為主體,參與社會產品和國民收入分配與再分配的活動,其初次分配的來源主要是稅收。因此,財政審計還應包括對稅收征管的審計和對企業的延伸審計。這樣理解財政審計的概念,不僅在理論和實踐上有其科學性,而且從財政審計所確定的目標看,也是非常必要的。在這樣的一個范疇下,對財政稅務部門和對政府其他部門以及企事業單位的審計應
同時展開,形成一個總體把握、分頭運作、區分主次的格局,所有審計成果都應在財政審計的結果報告中得以充分體現。而財政風險是指財政不能提供足夠的財
力,致使國家機器的正常運轉遭受嚴重損害的可能性。從宏觀方面來看,財政風險無外乎來自兩個方面,一是穩固、健康的經濟基礎受到侵害,致使財政收入緊縮;二是財政承受了超負荷的支出膨脹壓力而難以為繼。主要有以下幾個方面:第一,財政赤字風險。如:一些地方搞“假平衡,真赤字”、銀行貸款繳稅、財政部門列收列支、結轉財政支出等,使部分財政支出不能真實反應。再如,各級財政不同程
度存在大量“隱性赤字”。這是財政應支未支、應補未補形成的。第二,呆帳、壞帳風險。第三,債務風險。一方面是國債規模增長很快,債務負擔日益沉重,財政運行面臨的風險度提高。另一方面是多頭舉債,使財政背負許多不該承擔的包袱,甚至超越財政的承受力。[1]《擔保法》規定:經國務院批準,可為使用外國政府或者國際經濟組織貸款進行轉貸提供擔保。目前,由于法律不健全等諸多原因,使財政擔保基本處于被動和無序狀態,游離于財政控制之外,違規擔保大量存在,財政被置于十分被動的地位。一旦被擔保單位或企業無法按期還款,債權人就會訴諸法律追究財政的責任,嚴重威脅地方財政乃至中央財政資金的完整性與安全性,對財政構成一種潛在風險。第四,政府投資決策風險。由于政府的投資決策欠科學,造成投資決策失誤時,財政要承擔較大風險。面對諸多財政風險誘因,各級審計機關應充分發揮財政審計工作的整體功能,利用涉及面廣,周期短,反應快的優勢,深入調查研究,為政府防范和化解財政風險,制定宏觀決策提供科學的依據。
二、加強財政審計立法與防范化解財政風險
1.法律要理順財政審計體制,使財政審計監督高效運作.
從審計機關角度看,審計機關其實只是政府的一個職能部門,其內部組織多層次結構之間及其工作人員與審計機關之間存在著諸多整體與局部、單位與個人之間的關系。有的審計機關或個人為了部門利益、個人利益有法不依、執法不嚴,削弱了財政審計監督力度。
就我國目前審計監督系統實行的雙重領導體制來看,地方各級審計機關受本級政府委托向人大常委會作預算執行情況審計工作報告,即要求地方審計機關對本級政府直接負責,對本級人大常委會間接負責。而且,各級審計機關的人事管理權歸各級政府,審計事業費由各級政府預算撥付。在這種體制下,審計結果必然要經過政府“過濾”,出現上報政府的審計結果報告與向人大作的審計工作報告“兩皮”現象。審計工作失去了應有的獨立性,審計結果必須具備的“完整性、公正性和客觀性”難以確保,人大的審查、監督效果因此全面弱化。財政是政府的財政,相當一部分違法違規行為是政府行為,審計機關又受其委托,受其領導,這就使得財政審計工作難以真正有效運作。
2.法律要轉換財政審計模式
為適應社會主義市場經濟體制的需要,我國財稅體制實行了重大改革,財稅體制改革使我國的財政體制、預算管理體制、稅收征管體制、財務核算及管理體制發生了重大變化。財政審計的依據、重點、內容也自然隨之而變,因此必須找準差距,更新觀念,轉換模式,才能適應新情況,找準財政審計工作的切入點向綜合性、管理型財政審計發展。所謂管理型財政審計,首先,從宏觀著眼,要真正把財政審計工作定位在較高的起點上,克服單純注重微觀審計,缺乏宏觀意識的傾向,要透過微觀審計成果,強化內部約束機制,認真分析產生問題的主要根源,為加強調控和管理服務。其次,加強國家審計機關各專業職能機構的聯系,使財政審計與其它專業審計有機結合,并由財政財務收支、財政法規審計向經濟效益審計、經濟責任審計拓展,以逐步向有關的內部控制和資金效益方面延伸。同時,審計部門要發揮審計工作接觸經濟領域廣、掌握情況真實可靠的優勢,注重從宏觀著眼微觀入手,從不同側面、不同角度對大量零散的審計情況進行宏觀綜合分析研究,及時反映經濟運行中各種傾向性、苗頭性的問題,反映經濟運行中普遍存在和反復出現的問題,并從政策、管理、制度等方面,從全局上、規律上查清原因,提出對策建議,出具有份量、有價值的審計報告和信息材料,把事前審計調查,事中審計、事后評價有機地連成一體并及時反饋給有關部門,這是提高財政審計工作質量的關鍵一環。為制定和實施財政政策,防范化解財政風險提供依據。
3.法律要完善財政審計體系
當前應集中力量解決財政審計體系方面存在的一些迫切需要解決的問題。從審計依據來看,一方面,一些法律、法規的執行主體不是審計機關,使其獨立行使審計監督權受到一定影響和制約;另一方面,有一部分法律依據頒布時間較早且不嚴密,與目前的具體情況相脫節,甚至出現審計依據之間相互矛盾的情況,給一些部門和單位鉆空子提供方便。從財政審計立法方面看,對審計過程中遇到的一些新情況、新問題缺乏明確的法律指導,從而使審查出的部分問題缺乏明確的是非標準和審計處理依據。應修正、更新、補充相關法律法規,使之更加切合當前財政審計實際,更加嚴密合理,真正做到有法可依,有法能依。
從審計方法來看,要突破傳統的審計思想的束縛。單純的審計思想認為審計就是查賬,是財政財務管理職能的分離和延續,一味站在查賬的角度去搞財政審計,不能從整體角度、宏觀角度去發揮財政審計的監督職能,使得審計單位和經濟環境信息難以及時交流,不能對整個財政活動過程的實質內容進行延伸、綜合和分析。從審計內容來看,財政運作的主體是參與這一過程的財政、稅務、國家金庫以及本級政府各相關部門。因此,每個部門在預算執行過程中履行預算管理職責,完成預算收支任務的情況都是財政審計的對象。
從審計目標來看,它規定著審計的方向,影響著審計的質量。而財政審計的目標,一是充分發揮其在宏觀經濟中的間接調控作用,為政府宏觀決策服務;二是以改進財稅等部門的管理為目標,通過審計,促進有關部門更好地履行職能,促進經濟建設和各項事業的發展;三是嚴厲查處財經領域的弄虛作假、徇私舞弊行為,揭露和制止腐敗現象,促進各部門的廉政建設。在審計環節上,要突出抓協調。一要協調處理好與財政、稅務及人民銀行的關系,最大限度地取得他們的支持、配合。二要搞好各專業審計組之間的協調配合。國庫審計及時為財政審計組提供國庫資金情況,財政審計組為各預算執行單位審計組及時提供預算支出總體情況,預算執行審計組同時將審計情況及時向財政審計組匯報。另外,對審計過程中發現的問題,真實、全面地向政府反映,以利于政府整改;同時,對人大報告也要站在政府宏觀立場上做到客觀、全面、真實。[2]
4.建立健全財政風險預警系統立法,防范化解財政風險
財政在運行中,經常會產生不同程度的警情,如預算執行中的減收增支、財政資金違規使用等,都會使財政運行出現偏差。管好財政資金,除要完善法制、加大監督檢查力度外,應重點立足于防范,建立有效的防范機制。建立財政預警系統,是適應市場經濟管理規律內在要求,加強和改善財政對宏觀經濟調控作用,增強抵御風險能力,不斷提高財政管理水平的重要途徑。建立財政預警系統,就是運用分析方法對財政收支運行動態進行監測,在警情擴大或危機爆發前及時發出信號,報警有關部門采取相應對策措施,排除警情,化解風險;依據監測結果,對一定時期內財政運行動態走向進行分析作出判斷,為宏觀經濟決策提供信息依據。而財政審計過程的事前審計、事中審計、事后審計所提供的一系列及時、全面、客觀、真實的反饋信息也必然能在這一系統中起著不可估量的作用,因此,財政審計工作的強化,對于財政風險預警系統的建立健全,對于防范和化解財政風險,具有十分重要的意義。
【注釋】
[1]參見陳純一：《論財政風險的成因及防范》，法律出版社2002年版，第343—347頁。
[2]參見趙宇、譚思紅：《積極財政政策條件下財政風險問題研究》，《中國財政》，2003第10期。
