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內容提要：文章在對農村稅費改革存在的問題、取得的成績及其積極意義進行了分析總結的基礎上，認為由于當前的稅費改革不能獨自解決農村鄉鎮村公共產品與服務供給的融資這一長期性問題，除了稅費改革還需進行一些配套改革，包括農村公共財政體制建設、區劃改革、鄉鎮機構改革、處理鄉鎮村舊債、農村義務教育融資體制改革、一般財稅管理體制改革和一般財政轉移支付制度建設等。

2000年安徽省根據《中共中央、國務院關于進行農村稅費改革試點工作的通知》（中發[2000]7號文件）的規定，進行農村稅費改革試點。2001年，除安徽、江蘇兩省全省試點外，全國27個省、自治區、直轄市的102個縣（市）進行農村稅費改革試點。從試點情況看，農民負擔減幅一般在20%以上。①2002年，國務院決定在全國16個省市全面推開試點。在這種背景下，有必要在本階段從實證和規范角度對稅費改革作一分析總結。本文的研究數據來源為皖北S市部分鄉鎮調查數據以及有關其他地區稅費改革的一些截面數據。

一、農村稅費改革存在的問題、取得的成績及其積極意義

2000年安徽省進行農村稅費改革試點，基本上是按照中央中發[2000]7號文件精神實施的。重點是“三個取消，兩個調整，一個逐步取消”。其中“三個取消”是指取消屠宰稅，取消鄉統籌，取消農村教育集資等專門面向農民征收的行政事業性收費和政府性基金、集資。“兩個調整”是指調整農業稅政策，以第二輪土地承包面積作為計稅面積、以1998年前5年平均糧食單產作為計稅單產，全省農業稅稅率最高不超過7%；以國家糧食收購保護價為計稅價格，計算確定每個農戶的農業稅應征稅額。同時，以農業部規定的20%上限征收農業稅附加，作為村提留（即“一項改革”）。農業稅和農業稅附加一定幾年不變，征收辦法則由糧站在農民售糧時代扣；調整農林特產稅征收辦法，只在生產環節比照農業稅略高的稅額征收一道稅，在農業稅計稅面積耕地上種植的農林特產，不允許與農業稅重復征收。“逐步取消”是指：在3年內逐步取消統一規定的勞動積累工和義務工，興辦集體生產和公共事業所需資金，實行“一事一議”，由村民大會或村民代表大會討論決定，但每人每年籌資最高不得超過15元。②

從2000年以來的全國農村稅費改革各個試點情況看，農村稅費改革已經取得了初步和暫時的成效，包括：（1）暫時較大幅度地減輕了農民負擔，有效遏制了農村“三亂”。2000年，安徽省農村稅費改革使農民負擔減少16.9億元，減幅達31%.（2）推動了鄉鎮機構改革，進一步完善了村級民主制度，有利于農村基層組織建設。（3）改善了黨群干群關系，維護了農村社會穩定。但是，各地試點工作中也反映出了一些問題：

一是稅負不公平。比如江蘇省張家港已經處在后工業化階段，2001年農村稅費改革使得農民負擔由地少的向地多的農戶轉移。根據測算，農村稅費改革可以使張家港市全市農民合同內外負擔減少48.25元，減負達50.79%.但是全市農村稅費改革后畝均負擔增加19.57元，比改革前增加45.2%.③由于務工收入遠高于務農收入，稅費改革前當地人寧愿拋荒也不愿種地，為了不違反不許拋荒的政策規定，往往把土地轉包給外地種田大戶。改革試點前大量農地已經朝著種田大戶轉移，改革試點使得所有農戶（包括這些種田大戶）必須按承包畝數來支付農業稅以及農業稅附加，從而可能影響其農業生產的積極性。像張家港這樣的經濟發達城市，部分鎮、村原來的鄉統籌、村提留沒有直接向農民收取，而是由集體負擔，但費稅改革的要求是減負要減到每一個農戶，這樣就要求向農戶收取這些本不直接收取的鄉統籌和村提留，從而事實上增加了農民負擔。又如據調查，皖北S市有些地方由于二輪土地承包不完善，造成計稅土地面積不實，產生鄉鎮之間、村之間、戶之間稅負不均。雖然縱向比較負擔減輕了，但橫向比較負擔卻不平衡。比如該市某村一個村民小組稅費改革前人均負擔93元，改革后人均負擔僅23元，畝均負擔83元；而該村另一個村民小組改革前人均負擔123元，改革后人均負擔122元，畝均負擔58元。

二是許多地方基層政府在計稅技術上知法犯法。比如確定的計稅價格往往高于市場價，計稅土地面積被加大，1998年以前5年畝產量有虛報現象，計稅單產被加大。其結果是，實際所繳的稅費高于應收稅費。

三是鄉級財政收入減少，村級減收幅度更大。據調查，皖北S市許多鄉鎮村在稅費改革后失去償還舊債的能力。農村稅費改革前，很多鄉鎮稅源不足，年年都存在資金缺口，拖欠國家工作人員和教師工資的現象較為普遍。稅費改革后，鄉鎮財政緊張的矛盾更加突出。據統計，皖北S市稅費改革后鄉鎮財政收入比改革前減少27.1%.部分鄉鎮保工資尚且困難，更無力保障原由鄉統籌開支的農村教育、優撫、民兵訓練、計劃生育、鄉村道路維修等公益性事業所需經費。而且根據公共經濟學理論，一般優撫、民兵訓練和計劃生育等本屬于中央政府的事權范圍，應由中央政府承擔支出。此外，該市村級收入減幅更大。以兩稅（農業稅和農業特產稅）附加作為行政村的收入，使得這些鄉鎮的一些村入不敷出，村組干部報酬、五保戶供養、烈軍屬補助、辦公經費不能得到保障。據統計，皖北S市2000年全市農村兩稅附加收入5220萬元，同比減收6273萬元，減幅達56%.根據測算，皖北S市維持一個行政村基本運轉每年所需最低經費約為3萬元，而全市附加收入在3萬元以下的村約占70%.為了完成當年的農業稅收任務，該市一半以上的村把附稅抵作正稅，致使村組干部的合理補助難以落實。

四是計稅農田上的農業特產稅無法據實征收。比如安徽省政府文件規定，按照農業稅和農業特產稅不重復交叉征收的原則，對在農業稅計稅土地上生產的部分農業特產品，由征收農業特產稅改征農業稅。比如皖北S市在實際操作中遇到3類問題：（1）是稅源檔案難以據實建立，因為農業特產稅稅源廣、面積大、品種多而且涉及千家萬戶，難以做到逐戶普查、據實建檔；（2）產量與價格難以確定；（3）對據實征收的理解難以統一。農民認為據實征收應該以其實際銷售收入為計稅依據，不接受對未完全銷售完之前按照評定產量和價格計征農業特產稅的做法。

五是未能建立起一種可持續的鄉鎮財政收支體制。許多地方在稅費改革后暫時擱置了較大的公共基礎設施建設，在當前政策條件下，這方面今后也缺乏資金來源。上級政府對縣、鄉鎮轉嫁各種支出責任仍然沒有得到有效控制。

六是部分農業稅收不上來。當前農村約有10%～15%左右的釘子戶、難纏戶，即使手中有錢有糧，就是不納稅。有些地方政府通過辦“學習班”、“扒糧牽牲畜”、非法關押等方式“以錯制錯”，實際上這是通過一種非法行政手段來對付這些農戶的非法抗稅行為。皖北S市一些村多年不繳農業稅，其原因是這些村的農戶缺乏法制觀念，訴諸法院或者稅收保全程序復雜，法律實施成本大。此外征收機關對新的征管方式不適應。向農民收錢歷來是一件費力的事情。過去向農民收錢是按人頭收，財稅部門往往借助于村委會，采取一些行政上的手段，收繳率可維持在一個較高水平。稅費改革后，收費改為收稅，農業稅征管由行政命令突擊完成轉變為依靠財政機關征繳，村委會不再成為征收主體，不愿承接這份苦差事。部分鄉村干部思想上有顧慮，害怕在依法清理過程中會引發意外事件而受處分，不積極協助農稅征收人員上門從事農稅征繳工作，征收機關要直接面對千家萬戶，一時難以適應。

七是存在稅源流失現象。據調查，皖北S市存在著大量“有地無稅”或“有稅無地”現象。“有地無稅”主要是指集體小農場沒有納入計稅面積的土地、農戶開墾的免稅到期的耕地未丈量查實以及拋荒的土地。該市某縣農戶開墾的免稅到期的、未丈量查實耕地竟達到40萬畝。這種有地無稅現象導致農業稅和農業特產稅及兩稅附加嚴重流失。“有稅無地”主要指國道、省道兩旁綠化帶、小城鎮建設、國家大型工程建設、鄉村水利工程、公益事業等占用了耕地而沒有及時核減，如該縣僅此類占地就近萬畝。

八是稅費改革的配套措施難以落實。皖北S市稅費改革后進行了鄉鎮機構改革，3年內分流人員的財政供給方式不變，所以至少在3年內鄉鎮機構改革不會減輕財政壓力。若要減少財政支出，應調整中小學布局，減少中小學數量，但這本身需要資金投入，這對財政狀況本來就很困難的鄉鎮來說很難組織落實。此外各村村民對并校選址意見難以統一。據統計，2001年皖北S市農村中小學校644所，在校學生90多萬人。按照教育部門規定的師生比例，該地級市農村教師職位不是多，而是缺很多。這樣，即使并校、精簡教職工隊伍，短期內也不會減輕鄉鎮財政壓力。

九是“一事一議”制度在執行中存在問題。（1）一些鄉村的許多公益事情因此變得“難辦”，因為需要與村民商量才行。鄉村干部遇到“會難開、事難議、款難籌”等問題，導致農村工作難以正常開展，甚至癱瘓或者半癱瘓。比如皖北S市某鎮44個行政村中有6個癱瘓村，18個半癱瘓村。在一些地方，由于農民對“三亂”戒心較重，而且近年來農民收入增長緩慢，有些地方農民實際收入下降，村委會提交審議的籌資籌勞方案往往難以通過。即使只要求村民負擔經批準的籌資籌勞項目，村委會對拒不履行的村民也缺少制約手段。“一事一議”也受到了取消“兩工”（勞動積累工和義務工）的掣肘。有些人提出應該保留一定數量的“兩工”。這是危險的，因為任何保留“兩工”的做法都是與農民作為人的基本自由權利水火不容的。正確的做法是在議定“一事”過程中必須議定籌資的問題，所籌資金必須包括對勞動力的支付和補償。這也意味著鄉鎮村財政壓力會有增加。（2）有些鄉村的干部大搞“一事一議”，目的是中飽私囊。（3）有些地方把不屬于“一事一議”的收費項目列入議事范圍，存在“多事一議”等不規范行為。比如皖北S市一些鄉鎮把人口普查經費、基本水費、計生投入、村聘教師待遇、五保供養等列入“一事一議”范圍；少數村不是按最多人均15元標準收取“一事一議”費用，而是按畝均15元標準收費，造成農民每人實際交款超過15元標準，甚至超過人均20元。

從總體上看，現行改革把農業稅作為鄉鎮財政收入的主要來源，不是長久之計，而是權宜之計。其原因是：（1）我國各地農業占國內生產總值的份額正在普遍下降，體現了我國逐步走向工業化甚至后工業化（發達地區）。從長遠看，我國農業份額還將隨著經濟發展而不斷縮減。隨著鄉鎮村其他產業的發展，必然要從其他產業征收更多稅收。（2）我國政府規定了一個很高的糧食自給率，作為糧食供應安全指標，與此同時農民收入目標也開始同樣占據重要地位，后者與我國希望通過擴大農民的消費需求、從而刺激經濟的功利主義想法有關。這種政策目標取向（產量+收入）意味著未來我國要對農業提供更多的支持，而不是從中抽取更多的稅收。對于農業，在長遠很可能不能指望從其獲得較多財政收入，更不能指望僅靠農業稅收收入維持鄉鎮政權的運轉。（3）隨著整體經濟的發展，農民（以及其他居民、企業等）隨著其收入水平的提高和偏好的變化，其對鄉鎮村公共產品與服務供給水平的要求會提高。這也要求鄉鎮村在這方面擴大投入和供給，從而需要尋找更多的財政收入來源，尤其是農業稅收之外的稅收收入。

農村稅費改革的最直接意義是在總體上減輕了農民負擔，更深層的意義是借以規范農民的納稅行為以及政府的稅費征收行為，穩定政府與農民的關系，確保農村經濟與社會穩定與發展。安徽省經濟發展較為落后，農業占國內生產總值的比重相對來說較大，鄉鎮財政對農業的依賴也大。中央決定在安徽省先搞稅費改革試點，然后逐步推開，是值得肯定的。目前只能暫時控制農村稅費，因為最終還是需要對有些一般公共基礎設施加以投入，那時就得尋找附加的稅費來源。暫時減少、控制稅費的政策，其最大的好處恰恰是造成一種低稅負的既成事實，造成一種棘輪效應。然后在此基礎上各級政府一起討論收支缺口怎么彌補，是否需要為此實行區劃改革、行政機構改革、義務教育改革、行政體制改革、政府機構改革、更高層面的財稅體制改革。可以說，稅費改革等同于為我國未來的進一步財稅體制改革和其他一系列改革形成一種倒逼機制。迫使我國大幅度重塑整體的公共財政體制、公共行政體制乃至基層政府體制。農村稅費改革的成功將最終取決于我國能否建立一個真正的公共財政體制以及合理的轉移支付制度。

二、行政區劃改革和鄉鎮機構改革對稅費改革的意義

行政區劃改革和鄉鎮機構改革兩者均能促進稅費改革，它們也是對稅費改革的一種適應性反應。我國各地在進行撤鄉并鎮工作。一方面是推進城鎮化的需要，另一方面是財政壓力所致。其思路是正確的，困難是精簡機構和人員，因為如果上級政府仍然一如既往地向地方政府轉移和下放事權，而不相應轉移和下放收入權或者收入，機構和人員精簡只會是應景之作。

政府級次的多寡影響到分稅制財政體制的設計難度。我國的整個分級財政體制由五個政府級次參與，省以下財政體制在各省各不相同。浙江省的財政體制減少了一個環節，因為省與地、市、縣（均為本級）直接建立分稅制財政體制。地區或者地級市在此與縣或者縣級市的地位一樣，均直接對省。這有助于維護縣和鄉鎮的財政收入權，因為少了地級市或地區這一層對縣市財政資源的“盤剝”環節。江蘇就與浙江不一樣。1994年以來，在江蘇省，首先省與地級市（包括縣市）分稅，從地級市收取增值稅25%部分（75%已由中央收取）中的12.5個百分點（2000年取消），然后地級市本級與縣市分稅，比如蘇州市對其所轄縣市從余下的增值稅12.5%部分收取4個百分點。

我國五級政府體制中的分級過多，造成政府間分稅制設計難度很大，各級政府事權劃分很難（從而造成相互推諉），其收入也可能需要設置許多共享稅來解決。解決方法之一是減少政府級次。目前最容易入手的似乎是虛設地區級次，即地區或者地級市不承擔對縣市的行政職能，只承擔功能性分工職能。由此所需的一個配套改革是劃小省域、相應增加省份數目，但這樣做的一個缺點是，由于我國的省界自古以來變動較少，其設置已經成為我國文化的一部分，打破現有省界的區劃改革意味著許多人失去地方認同。撤除鄉鎮一級是不足取的，一個縣不可能直接對付這么多村之間的或者村以上的事務。

為了降低鄉鎮行政費用，增加行政效率，還有兩條措施值得考慮：其一是轄區之間的特定目標上的鄉鎮聯合，這在德國很普遍。地方市鎮之間在不喪失自身自治管理權的前提下建立鄉鎮目標聯合體，如在廢物處理或者供水方面等等，或者在共同推銷區位方面。這種聯合是為了提高公共產品提供的效率，比如降低單位成本，使得相應的稅費收取范圍與受益范圍一致，降低外部性和溢出效應。這種目標聯合體不僅適用于鄉鎮級，也適用于更高級次的轄區間合作。其二是公共服務的市場化。如2000年6月，張家港正式建成市格銳工業固廢處置中心，并投入使用。該固廢處置中心是全市目前唯一從事固體廢物、危險廢物收集處理、處置的專業單位，按照多元化投入、市場化運作的方式，為全市及周邊縣市固廢的規范化處理提供服務。

此外，鄉鎮機構改革是伴隨農村稅費改革而來的必然選擇之一。如湖南省已將各縣市的鄉鎮劃分為一、二、三、四類。在機構設置上，少數經濟發達、規模較大的鎮可按現代化城鎮管理模式確定內設機構，其他一、二類鄉鎮只能設4～5個綜合性辦公室，鄉鎮事業單位設置限額9個左右，領導職數配備不超過11名；三、四類鄉鎮原則上只設一個辦公室或確定必要的助理員，鄉鎮事業單位設置限額7個左右，領導職數配備三類不超過9名、四類不超過7名。機構設置和人員配備不搞上下對口，提倡一職多能。④皖北S市于農村稅費改革之后也在2001年進行鄉鎮機構改革和教育體制改革，壓縮鄉鎮財政供給人員。3年內皖北S市鄉鎮機構改革分流人員3795人，按理，僅此一項每年減少財政支出3000多萬元。⑤不過這些分流人員在3年內的收入待遇基本不變。

三、農村稅費改革中暴露的鄉鎮債務問題及其處理原則

我國各級政府間事權劃分不明晰，上級政府往往把支出責任轉移給地方政府，而且傾向于不時改變與下級政府的收入分配關系，增加自身的收入比例，減少下級政府的收入比例。如此上行下效，最終許多地區的縣鄉支出責任重，財政債務負擔也重。需要解決舊有債務問題，又要對未來新債加以控制。我國要求地方政府實行平衡預算，但是由于上述原因，仍然阻擋不住地方政府負債、暗中搞赤字財政。

據調查，皖北S市2000年底共有119個鄉鎮，這些鄉鎮的負債總額達到80845萬元，平均每個鄉鎮負債680萬元，其中最多的鄉鎮達到1000多萬元。全市村級負債平均每村17萬元左右，最多的達到近100萬元。這些鄉村也擁有一定的債權，但是鄉村債務普遍大于債權，而且債務必須償還，債權則多屬歷年舊欠，清理難度大。稅費改革后，鄉村兩級收入銳減，維持正常運轉力不從心，消化債務更困難。債權人與鄉村集體引發的債務糾紛，嚴重影響到社會和基層政權的穩定。據統計，全市目前已有為數不少的鄉鎮長和村委會主任因歷年債務糾紛被債權人推上被告席，有的鄉鎮政府賬戶被法院凍結，甚至有的村干部被逼外出躲債，有的把收取的農業稅及附加用于抵償債務，比如該市某村干部截留稅款4萬多元用于清償債務。