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內容提要：“厘金”作為近代中國財稅制度中的一個“怪胎”，給近代中國的政治經濟帶來種種弊害，以至竟被世人斥之為“惡稅”。作為一項正式的制度安排，厘金的產生和裁撤都有著制度方面的原因，本文從制度變遷的角度分析了中國近代的厘金制度。

關鍵詞：厘金稅裁厘制度變遷

熊彼特早就指出：“歷史的敘述不可能是純經濟的，它必然要反映那些不屬于純經濟的制度方面的內容。”①在近代中國厘金稅的研究中，歷史學者們幾乎都從歷史學的角度對厘金稅的產生和危害展開了熱烈的探討，提出了一些具有啟發性的結論。筆者在這里從制度安排與變遷的角度，嘗試對厘金稅做出詮釋。

一、近代稅收制度的需求與供給

觀察近代中國的財政收支狀況，我們發現導致清末稅收制度不均衡的原因大致有如下三點：

1.清朝前期，統治階級的奢侈腐敗之風盛行，及至嘉慶、道光兩朝，中央財政收入因地方的肆意浮收與加派而銳減，加上川楚不斷用兵、黃河水患頻繁、農民起義此起彼伏，國庫日趨支絀。清政府存銀從乾隆四十六年（1781年）的7000余萬兩到道光三十年（1850年）已經降至800余萬兩，其財政狀況為有清以來所僅見，不過左騰右挪，尚能勉渡難關。②

2.鴉片戰爭爆發后，除去戰爭損失外，清政府又背上了沉重的賠款和債務負擔。從道光二十二年（1842）至光緒二十七年（1901）的59年中，清朝的對外賠款總額達11.6億余兩，債務支出需每年償付2800多萬兩，另洋務費開支每年需兩千余萬兩。③

3.自太平軍興起后，各省多以鎮壓太平軍為借口，截留田賦，以備急需。庚子賠款以后，因賠款數額巨大，中央無力償還，遂將賠款數額分攤于各省，于是各省便以分擔賠款之名而獲得就地自由籌款之權。及至民初，因時局動亂，各省田賦多被地方軍閥所截留或擅自挪用。從此以后，清政府的中央集權財政管理體制完全被破壞了。④

制度變遷是一種從初始均衡經歷了由外在事件導致的不均衡，從而衍生出安排創新的壓力，最后達到一種新的均衡的過程。“法律上或政治上的某些變化可能影響制度環境，使得某些集團實現一種再分配或趁機利用現存的外部利潤機會成為可能”。⑤這是諾斯和戴維斯所說的三種安排創新的壓力中的一種。很明顯，在厘金制度創立前，鴉片戰爭后大量戰爭賠款和太平天國起義這些政治上的變化大大影響了制度環境，政府急切需要尋找一種新的有效的制度安排來擴大財政收入。可以說當時政府對于一項新的稅收制度的需求越來越強烈。

一般來說，制度的供給總是落后于制度的需求，因為在大多數情況下制度的供給是應制度的需求而產生的。但是拉坦指出：“制度變遷也可能是有政治家、官僚、企業家及其他人指導他們日常活動時所實施的創新努力的結果。”⑥道光十三年（1833年），老河口地區因連遭水患，急需治洪經費，而當時中央又無力接濟，遂由地方政府采取勸商捐助“經費”的臨時籌款方式，以濟急需。此后，又有1840年林則徐充軍新疆伊犁期間，以興水利、行屯田為名，對當地商民實施自行捐助“一文愿”的籌款方式。⑦咸豐三年，清政府刑部侍郎雷以誠在揚州幫辦軍務，因部撥軍餉未能接濟，分攤各省協餉又一直不到，為急籌軍餉，他于長江邊上設局，對往來船只勸捐助餉，成效頗為顯著。但勸捐畢竟是“勸”，并非長久之計，于是采納了幕僚張江的建議，試行“商賈捐厘”之法，既不稱征厘，亦不稱抽厘，而謂之“捐厘”，既類似捐輸，又能長久課征，可謂煞費苦心，未料其稅源確為豐厚，大助軍餉。⑧諾斯和戴維斯在《制度創新的理論：描述、類推與說明》一文中指出：“在菜單上的選擇方案的限制分布愈大，時滯將愈短。如果一些選擇明顯優于另一些，選擇時間將縮短。”⑨顯然以上這些現有的成功經驗無疑加快了制度創新的速度，縮短了制度需求與制度供給之間的時滯。于是接下去又有了“咸豐三年（1853）9月，雷以誠派人去揚州附近的仙女廟、邵伯等鎮，勸諭捐厘助餉，收效甚大。次年雷以誠上奏朝廷，要求在江蘇各地仿行辦理，其后不久推行與各省。咸豐末年（1861年），已遍及全國，但此時捐厘，已免‘捐’的意思，而成為正式的稅收了。”⑩至此，厘金稅作為一項新的正式制度被確立了，這一項自上而下的強制性制度變遷完成了，制度從短期的不均衡又重新回到了均衡。

二、南京國民政府以前的裁厘

厘金稅雖然作為一項正式制度被確立了，但是“由于中央未能對厘金的課征形成強有力的統制，因而厘金征收往往成為地方的一種權益”。A厘金征收沒有統一的制度，各省自立政策，自定稅額，任意征收，厘金收入除一定數額報效中央外，剩余部分由地方自己處置。地方所得不列為正式收入，其中絕大部分被地方官吏假公濟私，搜進個人腰包，更兼稅吏敲詐勒索，營私舞弊，乘機漁利，侵蝕稅款“B.于是”各省為增加厘金收入，就于水路通衢、城鎮要道或鄉村小徑，隨意設關置卡，甚至一處數關數卡。局卡林立，商運貨物，逢關納稅，過卡抽厘，層層盤剝，一物數征、數十征，見貨就征，不問巨細，無一不在被征之列，‘資本微末之店鋪，肩挑步擔之生涯，行人攜載盤川，女眷隨身包裹，無不留難搜刮’“C.在此，筆者認為：厘金收入除上繳中央的，剩余部分能夠留予地方，地方官吏能中飽私囊，稅吏可以敲詐勒索是局卡林立、無一不征的關鍵原因所在。由于本文主要分析的是制度安排，故對中央和地方這一委托關系不展開論述。

農民以少量農副產品交換生活必需品，手工業者靠自產自銷維持生計，都要通過關津和市場才能實現，而厘金局卡不問巨細，課及百物，勢必給農民造成沉重的負擔。當時有人就說：厘金之設，“病窮民獨多”。即使是比較富裕的自耕農，在“有厘金之抽，凡民間日用所需，無不暗中輸納”的狀況下，也難以為生。時人嘆曰：“既出米，復出錢，而又計其家資多寡，按日捐輸，閭閭骨髓，曾有幾何？至再至三，將誰堪此？……至百金之家，為田不過十畝耳，終歲勤動，收獲無多，一家衣食出此，地丁出此，厘金出此，有何能按日輸乎？”D.

至此，我們可以看到，要求裁厘的制度變遷的需求已經產生，而且是如此強烈，但是為何遲遲沒有實現呢？又何以到了南京國民政府時期才成功裁厘呢？

（一）民眾集團不會行動起來抵抗厘金制度

當時的社會中既不存在有效率的工會組織，也沒有類似農場組織。對于幾億工農這樣一個龐大的集團，通過集團中的個人來向政府游說顯然是徒勞的。歷史上類似工會這樣的組織屬于奧爾森所描述的“相容組織”，組織規模也是隨著工人隊伍的壯大和時間的推移逐步壯大的，并非一蹴而就，如果在短時間內立即成立這樣的組織，那么這樣的組織規模也是相當有限的，在和政府的博弈中也只能構成一些不可信威脅，注定了博弈的失敗。況且歷史上這些組織也是聯合起來同政府展開博弈，并非孤軍奮戰。

奧爾森指出：“潛在集團中的個人沒有自愿犧牲自己的時間和金錢來幫助一個組織獲得其集體物品的積極性；光憑他一個人是難以把握該集體物品是否能得以獲得的，但如果由于別人的努力而獲得了集體利益，他無論如何都能得以分享。因此，他只是在下述情況下才會以游說疏通形式來支持該組織獲得集體物品：（1）他被迫向游說疏通組織盡義務；（2）他為了獲取某種非集體性收益而不得不支持集團。只有當這兩個條件之一或全都成立時，一個潛在集團的政治力量才能被動員起來。”E當時受厘金之害的平民數以億計，如果組成集團進行“革命”，其個人收益的最大值也就是廢除厘金制度而少繳的費用，個人為集體行動作出貢獻的邊際收益微乎其微。所以筆者認為，這一集團之所以沒有采取行動一方面是因為這個集體成員太多，以至于任何一個理性的成員即使不做出貢獻也不會影響他從集體行動中獲得收益；另一方面是因為采取行動的成本太高，當時的情況下，農民通過少過局卡、減少交換、進行自給自足的辦法尚能茍且偷生，但是一旦形成一定的規模來反對厘金，即有可能像太平軍一樣遭到鎮壓。還有一些重要的原因就是沒有一個有效的組織來強迫個人為該集團的行動盡義務，也沒有一項“選擇性刺激手段”來刺激他們提供行動，最后的這個原因卻是西方國家工會組織獲得成功的關鍵所在。

（二）商人集團不會聯合民眾一起抵抗厘金制度

當時厘金的征收和管理一般采取兩種方式：一種是官征制度；一種是包繳制度，既由同業商人承總認定本業商貨捐厘總額，并負責征收繳納，稱之為“認捐”，或由非同業商人承總包納該業捐厘總額，并負責征收繳納，稱之為“包捐”。F

包繳制度之所以存在，是因為負責征收繳納的商人的征稅成本要小于官僚機構的征稅成本，從而他們可以從征稅和上繳的過程中獲得租金。

商人集團若想組織起來反對政府征收厘金稅要容易得多。商人集團相對于上述討論的平民集團來說顯然要小得多，而“成員數目多的集團的效率一般要低于成員數目少的集團”，G所以商人這個集團的組織成本比平民集團要小。1902年，中國第一個商會誕生了，這也進一步降低了商人集團內部的組織成本。商界一些大商人能通過自己的言論和行動來影響該行業的小商人，使得他們可以立即組織起來，同時這種行動又能對平民集團產生示范效應，有產者和無產者聯合起來和政府抵抗反對厘金稅將會是更有效的。但是商人是有產者，并且掌握著市場上的商業利益，相比無產者而言，他們更希望得到政府對其私有產權的認可，希望政府的法律法規能有效地保護他們的私有產權。再加上大商人在征收厘金稅的過程中可以得到租金，而普通小商人們則可以通過提高商品價格盡可能地把稅收負擔轉嫁給消費者，所以商人這一利益集團不可能組織起來抵抗政府對厘金的征收，而只是通過正式的渠道向政府進行游說。但是由于政府面臨一些嚴重問題，商人的游說被證明是無效的。下面將作進一步分析。

（三）政府及其官僚機構不會裁厘

地方所得不列為正式收入，其中絕大部分被地方官吏假公濟私，搜進個人腰包，更兼稅吏敲詐勒索，營私舞弊，乘機漁利，侵蝕稅款。H所以官僚機構從厘金的征收中獲得了豐厚的收入，他們是最不可能贊成裁厘的集團。

同治三年（1864），太平天國被鎮壓。軍務已告竣，但厘金并沒有停止和廢除。理由是，各省軍費浩繁，賴于本省丁賦課稅者不過十之三四，借助厘金者實居六七，因此，萬不可驟議裁撤。清政府考慮當時和日后財政，驀然準許繼續實行，從而厘金制度成為一種常制。I

光緒二十三年（1897）戶部奏：各省厘局中飽，弊在承辦之員不肯和盤托出，各省例不應支而非得已者，輒于厘稅收款提留濟用，所謂外銷者也。。……然既有外銷之事，即有匿報之款，否則從何羅掘？無惑乎人言藉藉，僉謂各省實收之數，竟數倍報部之數。J

從以上史料可以看出，清政府對于厘金稅的危害并非一無所知，甚至于是在知道地方政府匿報稅款的情況下仍然容忍厘金制度的存在，除此清政府還遭到了來自國內外的要求裁厘的強大壓力。

1898年，鄭觀應提出“裁撤厘金，加征關稅”K的主張；康有為上奏：“惻然動念，面諭維新諸臣，謂行新政就緒，即決裁撤厘金”。L1896年，李鴻章出訪歐洲，總理衙門奏準請李鴻章與俄、英、法、德、美各國交涉增加進口洋稅事宜。但列強堅持必須先廢厘金，拒絕根據值百抽五的原則改訂稅則，并索取其他侵略權益。M

1897年，清政府指示駐英公使張蔭桓與英國政府就修改稅則一事進行交涉，李鴻章則與英國駐華公使進行交涉。中國政府的要求是：（一）改用金鎊收稅，以避免銀價下跌的損失。（二）提高關稅稅率。而“免厘一節，萬不可允”。④但英國方面則主張加鎊不如加稅，先裁厘后加稅，因此沒有達成協議。N

一項有效的制度是否能夠建立取決于制度供給者的成本收益分析，只有當其收益超過成本時，他才會有動機建立那項制度。盡管裁厘的社會受益已經足夠高，但對于清政府來說，他的私人收益卻沒有提高，因為統治者的稅收會因此降低。裁厘的成本很可能超過任何個人或群體從中得到的收益，取消厘金不僅使統治者面對未來收入的不確定，而且使他面對重新組織和稅收征集的成本。

所以統治者為了自己的利益可能導致無效的制度長期存在。清政府之所以在外國侵略者咄咄逼人的壓力和國內強大輿論攻勢下，仍堅持病國蠹民的厘金制度，反映了這個半殖民地半封建國家政權的腐朽性。但另一方面，也不能不看到，正是由于這個政權所面臨的空前的財政危機，迫使它更加依賴厘金收入。清政府一旦強制裁厘，則會導致無力鎮壓太平天國起義，進而導致政權不穩的局面。1864年，太平天國雖然被鎮壓，但是對外賠款仍然在償還之中，并且還有新的賠款條約產生，若不能及時支付賠款，清政府同樣面臨著隨時喪失統治地位的危險。并且，當時的關稅和鹽稅都掌握在洋人手中，清政府無法找到新的稅源來代替厘金收入，裁厘的預期成本非常高，裁厘的客觀條件在政府看來并不成熟。

1898年6月總理衙門接受了御史陳其璋的建議，奏準“與各國開議酌加進口稅，停收厘金”，但留下了一條“停止厘金，應俟加進口稅后，察看洋稅歲多之數足敵厘金歲收之數，再行裁撤”的長長的尾巴。O可見內部的壓力只是讓裁厘成為了一紙空文。

從另一個角度看，來自外部的壓力雖然存在，但卻并不強大。“在1894年到1900年清政府因支付甲午賠款舉借的三筆外債，中國的海關稅、鹽厘和厘金被抵押”。P列強為了擴大其商品輸出的利益，要求中國保持低關稅的現狀，同時裁撤厘金制度；而為了保證其資本輸出的利益，又要求以中國的厘金收入作為擔保品，在資本輸出日益具有重要意義的形勢下，決定了列強對加稅裁厘的談判不可能是積極的。

總之，晚清時期裁厘的內外壓力還不夠強大，裁厘的客觀條件還未成熟，所以清政府不可能在該時期強行裁厘。

三、南京國民政府時期的裁厘

（一）裁厘的內部壓力

南京國民政府建立不久，批評厘金扼殺國內工商貿易、更造成政治腐敗的聲音日益高亢。在全國財政會議上，著名實業家劉大軍提出四點裁厘建議，被大會一致通過。Q

1930年11月，孔祥熙在南京召集了全國工商會議。會上，因南京政府屢次推遲裁厘期限而倍感失望與憤怒的工商界代表，猛烈地抨擊厘金制度的罪惡，有關提案如雪片般飛來。其中，四川重慶總商會代表李奎的提案給大家以極大震動，他說：從四川運桐油到漢口……總共不過600余海里的路程，每百斤需繳五六兩白銀，而從漢口到美國，20000海里的路程，不過需運費白銀二余兩。R

商會組織在全國范圍內形成后，商人集團成為一個有組織的利益集團，國內關稅嚴重阻礙商品流通，損害了商人的利益。商會的代表們為了維護本集團成員的利益，不斷向政府游說，紛紛對其施加壓力。

（二）裁厘的外部壓力

1921年11月，華盛頓會議召開，鑒于美國總統威爾遜對中國“良好而深刻的同情”，中國代表又提出“關稅自主”要求。在這次會議上，由于美英各國急于削弱日本借一次世界大戰之機在中國急劇膨脹的影響，第一次公開宣言維護中國的領土和主權完整……正是由于華盛頓會議上列強對中國的一定讓步，才有了1925年的北京關稅會議。會上，中國代表根據梁士詒提出的《關稅自主辦法大綱》，主張立即解除與各國條約中關于關稅的束縛；從1929年1月1日起裁厘。S在列強之中：只有日本不同意中國關稅自主，理由是：中國仍未履行其在北京關稅會議上做出的裁厘承諾。T

由于厘金稅征收了相當重的國內關稅，不但嚴重阻礙了本國商品的流通，而且阻礙外國商品的進入；不但本國商人的利益受到了損失，而且外國商人的利益也大大受損。列強為了維護外國商人的利益，以裁厘作為關稅自主的條件，因此裁厘也成為了一項國際義務，承受了很大的外部壓力。

（三）裁厘的客觀條件

1930年底，規模空前的中原大戰以勝利而告終，環顧國內，反對派或下臺或出洋。國民政府和工商界一樣，都相信內戰軍費將大大削減，財政狀況可望好轉，裁厘具備了客觀前提。U

南京政府時期國內政局相對穩定，統治者的生存問題已經基本解決，反對勢力削弱，不用籌款去鎮壓起義，也不用支付戰爭賠款，財政狀況將有所好轉，裁厘的客觀條件與晚清時候相比較為成熟。國內對于裁厘的呼聲越來越高，商人利益集團頻頻對政府施加壓力。同時由于列強要求把裁厘作為關稅自主的條件，所以國民政府承受的來自外部的壓力尤其大，為了收回關稅自主權，南京國民政府不得不裁厘。

在這種比較穩定的局勢下，統治者也將精力轉移到發展國內經濟上來。裁厘將促進國內商品流通，有利于經濟的長期發展，雖然在短期內可能會減少政府收入，但是隨著經濟形勢的好轉，政府收入在未來必將會增加。裁厘又有助于加快實現關稅自主，關稅和鹽稅自主權的收回也為裁厘找到了新的替代收入。南京政府裁厘是一種理性行為，符合他的成本收益比較分析。

1930年12月15日，財政部長宋子文通電宣布從1931年1月1日起全國一律裁厘，所有各省厘金征收機關絕對不得再行存在。V自此，作為“三大惡稅”之一的厘金在中國社會基本消亡。

四、結論

（一）中國近代厘金制度是在政府面臨空前財政危機的情況下，在缺乏法制和民主的半殖民地半封建社會里，出現的巧立名目增加稅費的現象

實際上，在南京國民政府最后一次裁厘后，各地又開征了變相的厘金稅。我國現在法律制度還不健全，在當前稅費改革時期，對于稅費的增加和裁撤我們尤其要從制度建設上給以關注。我們應加緊法治建設，為稅費改革創造良好的制度環境。要注重法治對經濟發展的作用，建立和健全我國的法律制度，以此來約束政府和約束經濟人，為市場經濟發展掃除制度性障礙。

（二）稅費制度缺陷，加之懲罰不力，是稅費擾民的關鍵所在

完備的稅費制度必須有嚴肅的懲罰規則和措施相匹配，否則，稅費制度很可能成為一種官吏貪污中飽私囊的工具。厘金之所以被稱為近代中國財稅史上的一個“怪胎”，有制度本身的原因，但更重要的是缺乏監督制衡機制，在實行制度中沒有嚴肅的懲罰措施。所以稅費改革一定要建立健全監督機制，新的稅費制度必須要有嚴肅的懲罰規則，而且必須嚴懲不貸，惟其如此，才能消除征收正稅以外又變本加厲征收各項雜費的現象，才能建立起完備的稅費制度。

參考文獻

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