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內容提要：我國經濟發展已進入了一個新階段，依照黨的十六大精神和黨的十六屆三中全會決定，適應經濟體制轉軌和與國際市場經濟接軌的要求，必須分步實施改革開放后的第三次全面性稅制改革，文章從客觀與現實兩個方面論證了進行全面性稅制改革的根據，陳述了穩步推進全面性稅制改革的具體思路。關鍵詞：經濟轉軌全面性稅制改革完善稅制體系

一、客觀形勢要求我國進行全面性稅制改革

改革開放以來，隨著市場作用的發揮和市場經濟體制目標的確立，我國經歷了兩次全面性的稅制改革。第一次是1983～1984年的“兩步利改稅”和工商稅制全面改革，把過去較為單一的稅制體系逐步改革為多稅種、多層次、多環節調節的復合稅制體系，適應了改革開放初期經濟體制改革目標模式探索階段引入市場機制的形勢，強化了稅收的宏觀調控功能。第二次是1994年的全面、結構性稅制改革，遵循黨中央提出的建立社會主義市場經濟體制的目標要求，依據“統一稅法、公平稅負、簡化稅制、合理分權”的原則，初步建立了適應社會主義市場經濟體制要求的稅制體系框架。十年來的實踐證明，1994年的改革是成功的，取得了巨大成績。但隨著社會主義市場經濟體制的初步建立，國民經濟的飛速發展，我國加入世貿組織后更大程度地融入世界經濟發展主流，以及國內外經濟形勢發生的一系列重大變化，現行稅制不適應經濟發展的矛盾越來越尖銳地顯露出來。為了適應國內與國際客觀形勢的要求，有必要進行新一輪的全面性稅制改革，并與稅外收費改革緊密結合起來。這次稅制改革不但涉及產業、行業、地區間和內外資各類企業間利益的較大調整，也涉及對地方和中央各部門利益的較大調整。無論就其性質、規模，還是深度或影響面來看，這次改革都將是一次涉及財政經濟和行政體制改革等方面的一個重大系統工程。各稅種立法工作量大而又復雜，需要一個過程，應當全面規劃，分步實施，穩步推進，完善一個出臺一個。

進行新一輪全面性稅制改革的主要根據：

一是1994年的稅制改革是在社會主義市場經濟目標剛剛提出，而市場經濟體制框架尚未形成和當時我國經濟處在高速增長、高通貨膨脹的情況下進行的，含有過多的頻繁變動的過渡性區別對待政策、優惠政策和對社會投資、消費的限制政策。地方稅制基本未改，仍然沿用20世紀80年代甚至50年代的許多條例法規。這些必然導致稅制本身存在固有的、帶有某些計劃經濟體制色彩的諸多矛盾。當前多種所有制經濟共同發展的格局已基本形成，國有企業市場化程度大大提高；市場供求格局也發生了根本性轉變，出現了生產水平與需求結構不相適應所產生的結構性生產過剩現象，現行稅制已不適應享有自主權的各市場經濟主體日益增強的對“公平競爭、平等發展”的迫切要求；不能適應調整產業結構，拉動國內需求，促進民間投資的需要。

二是隨著經濟發展和經濟體制改革的進一步深入，我國經濟出現了許多亟待解決的深層次問題，如不少企業在重組中面臨重重困難，高新技術產業要開拓，中小企業要扶植，東西部地區要協調發展，城鄉差距要縮小，社會成員收入懸殊要調節，環境和資源要保護，失業增加和農村富余勞動力轉移問題要解決，統一的社會保障體系要建立等等，這都需要稅收上的有力配合，而現行稅制在上述方面的內在調控機制都有欠缺。現階段以市場化為導向的經濟體制的深化改革，經濟結構的全面調整，新型工業化道路的邁進，都要求加強稅收這個重要經濟杠桿的宏觀調控力度，這就需要建立一個與完善的社會主義市場經濟體制相適應的稅收制度。

三是加入世界貿易組織，不僅確定了我國經濟體制改革必須盡快向完善的市場經濟“轉軌”的方向，也確定了我國的市場經濟必須與國際市場經濟接軌的必然趨勢。體現在稅收上就是一方面應當遵循和信守世貿組織有關規則及其對稅收的要求和我國作出的承諾，盡快改革現行稅制中與市場經濟要求不相適應的方面，加快“轉軌”的步伐；另一方面又要掌握運用世貿組織規則的有利條款和允許的方式，進一步調整稅收政策，完善稅收制度，滿足“接軌”的要求，以利于在復雜的國際競爭中，有效利用國內外兩個市場、兩種資源，加速發展我國急需發展的產業，提高國際競爭力。

四是在政府收入中，“稅小費大”的情況還未根本轉變，既不適應構建公共財政應以“稅收收入為主、收費為輔”的收入分配格局的合理要求，也不適應集中財力，振興財政，建立穩固、平衡、強大的國家財政的國策要求。

五是經濟全球化和科技飛速發展的國際環境給稅收帶來諸多要解決的新課題，表現在國家間的經濟依賴程度加深，稅制的相互影響加劇，跨國公司的發展及其經濟活動和資本、人才、科技等生產要素流動日益頻繁，有關國際稅收分配及其關系處理復雜化凸顯等方面；電子商務的發展，更嚴重地沖擊了國際稅收原則和各國的稅收制度，原有“居民”和“所得來源地”概念，難以界定，稅收管轄權劃分困難，我國現行稅制已很難適應發展中的新情況。

六是當前世界上許多國家為應對激烈的國際競爭和世界性經濟停滯、滑坡，都正在研究實施稅制改革，世界范圍內的新一輪稅制改革已經開始。OECD（經濟合作與發展組織）國家就出現了稅制改革的諸多趨勢，如降低稅率，簡化稅制，拓寬稅基，提高效率；實行標準化的增值稅制度，完善所得稅制度，研究建立適應知識經濟的新型稅制；擴大“綠色稅收”的征收范圍等等。我國稅制必須與發展中的世界稅制相銜接，以保護國家的經濟安全和權益，促進國際經濟合作，提升我國經濟的國際競爭力。

二、進行全面性稅制改革的基本思路

按照黨的十六屆三中全會決定的“簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴征管”的原則，全盤規劃，穩步推進，建設統一、規范、公平、效率和有透明度、適應社會主義市場經濟發展和經濟科技全球化要求的稅制體系。為此，應處理的主要問題：（1）改革與調整稅制的總體結構，使各稅種成為一個有機整體，并協調統一各產業、各地區的稅收政策法規。不分企業類別、所有制形式，實行統一的稅收政策制度。授權省級的稅收立法應權限清晰，要符合全國統一的稅收政策制度要求，并重視與國際稅制銜接。（2）規范稅制，完善各稅種的組成要素，使之更具有科學性、嚴密性、高效性和可操作性，并保持一定的穩定性。（3）嚴格貫徹“公平稅負、鼓勵競爭”的原則，堅決取消現行各種不合理的區別征稅和優惠政策制度規定，對各類納稅人的征稅，真正做到公平、公正、合理；涉及國際間的征稅，要符合最惠國待遇原則和國民待遇原則。（4）稅收政策制度要體現國家戰略決策和產業政策、地區協調發展原則的要求，引導經濟結構調整，高效率地促進經濟發展。（5）將稅制納入嚴格的法制化軌道，依法治稅，依循稅收法定主義原則，逐步改行政立法為人民代表大會立法，提高稅法和政策的權威性及透明度。

對各稅類、稅種及其基本制度的改革走向有如下具體建議：

（一）流轉稅改革

1.增值稅改革以完善征、扣稅機制為主要內容，把生產型增值稅改為消費型增值稅，解決固定資產（主要是機器設備）區別內外資企業，進口與國產品分別實行不同的征、扣稅辦法等征扣稅機制混亂、政策分歧較大的矛盾。把與商品交易密切聯系的一些勞務服務納入增值稅征稅范圍，解決同屬于企業收入和增值范圍的勞務收入，由于不征增值稅導致的增值稅征、扣稅機制分割、混亂的矛盾。對進口產品全額征稅，完善出口產品退稅機制，取消增值稅中間環節的減免稅規定，嚴格確定小規模納稅人范圍。

2.消費稅要適當調整稅率，擴大稅基，把特定消費行為也納入征稅范圍。

3.營業稅在部分項目并入增值稅后，連同城市維護建設稅、教育費附加，全并為獨立的地方經營收入稅，以企業經營收入為課稅對象，中外資企業統一適用。

（二）關稅改革

1.按照我國承諾，逐步降低進口關稅稅率，調整關稅稅率結構，整頓稅收優惠措施，加強關稅管理。

2.調整出口關稅項目和稅率水平，健全管理制度。

3.完善反傾銷稅、反補貼稅制度，加大運用力度，保護國內產業。

4.嚴格限制加工貿易的來料、進料加工進口征稅的范圍，產品不進入保稅出口加工區的，應一律照章納稅。

5.從加強關稅，同時又加強國內稅統一管理的目標出發，將海關代征進口環節國內稅，改為由口岸國內稅務局自行征收，并改變進口環節國內稅隨同關稅一并減免的做法。

（三）所得稅改革

1.將內外資兩套企業所得稅制合并改革為統一的法人所得稅，以法人實體界定納稅人及其納稅義務，不具有法入資格的個人獨資企業和個人合伙企業，劃為個人所得稅納稅人。降低稅率，統一稅基及計算，調整稅收優惠目標規模和重點。

2.把個人所得稅的分類稅制，改革為綜合分類稅制，重新設計稅率、征收預扣率，減少稅級，提高生計費用扣除標準，調整中外籍個人征稅政策上的差異，并在征收制度上與法人所得稅協調配合。

（四）財產稅改革

1.把內外資企業和中外籍居民分別適用的房產稅、城鎮房地產稅、城鎮土地使用稅，合并為統一適用的城鎮房地產稅，拓寬稅基，調整稅率，擴大財產稅的調控力度，條件具備時，對不動產單獨開征統一、規范的物業稅，使其成為地方政府的主體稅種。

2.把對內外資企業和中外籍個人征收的車船使用稅和車船使用牌照稅合并為統一適用的車船使用稅，調整征稅定額，改進征收辦法。

（五）農業稅改革

近期目標是按照農村稅費改革的總體規劃，完善農村稅費改革試點的各項政策，大幅度降低農民稅費負擔，合理調整農業稅負水平。改進農業稅征收辦法，取消農業特產稅，加快推進各項配套改革，在完成試點工作基礎上，逐步降低農業稅稅率，切實減輕農民負擔。長遠目標是創造條件把古老的田賦式農業稅制，逐步并入現行按收入與所得征稅的制度，解決歷史延續下來的農業經濟單立稅制的問題，實現城鄉稅制的統一。

（六）清費立稅改革和下放地方稅管理權限

取消一切不合理、不合法收費項目，對保留的合理收費項目要降低收費標準，并進行規范化管理，同時要對部分體現政府職能，屬于稅收性質，具有稅收功能，且便于征收管理的收費改為征稅。有相關稅種的，通過增設稅目，提高稅率，并入現行稅種征收體系，不另立新稅種，避免同一課稅對象設幾種稅的問題發生，如把城市水資源費和礦產資源費等并入資源稅，把土地使用費并入土地使用稅等。現行稅種中無相應課稅對象的，要開征新稅種，如把現行職工養老保險、失業保險、醫療保險基金收費，改為開征社會保障稅；把對環境保護等的各種收費改為開征環境保護稅。現在的各種收費，絕大部分都是地方的，不可能由中央分別為各地區代為制定不同的費改稅辦法，要借鑒國際經驗，在不影響全國稅政統一和中央收入以及周邊地區經濟利益的前提下，下放地方稅的部分立法權，保留必要的干預和否定權。這包括兩項：一是對全國性的某些地方稅種，允許省級政府和人代會調整稅目、稅率、擴大征收范圍和提高征收金額。把地方立項的合理收費，并入現行地方稅種征收，區別情況，或報中央政府批準，或只報備案。對地方稅主體稅種，賦予省級政府相適應的稅收管理權。對中央只負責制定統一稅收法律、條例的地方稅種，應允許省級政府制定實施細則。二是屬于部分地區或少數地區的特別收費，規模較大、符合稅收條件的，可根據當地情況，授權省級人民代表大會立法，報中央政府批準，開征地區性的特別稅種，相應地取消該項收費。

另外，為完善稅制調節體系，在適當時機，要開征社會保障稅、遺產和贈與稅，環境保護稅，單獨設立證券交易稅（相應取消證券交易印花稅），并征收證券交易所得稅。為適應社會經濟形勢變化，應取消固定資產投資方向調節稅、土地增值稅、屠宰稅和筵席稅。