前言：本站為你精心整理了農村稅費制度范文，希望能為你的創作提供參考價值，我們的客服老師可以幫助你提供個性化的參考范文，歡迎咨詢。

內容提要本文在認真研究現行農村稅費制度架構，并對農民負擔狀況進行實證分析的基礎上，深入剖析了現行農村稅費制度存在的缺陷，并揭示了造成農村分配制度存在問題的體制原因，然后，從統籌城鄉經濟社會發展，建立統一、公平、規范、高效的現代公共分配制度的高度，提出了調整國民收入分配格局，改革重構農村稅費制度應該遵循的原則以及具體的對策思路。

關鍵詞農村稅費制度農民負擔公共財政改革重構

引言

各國的稅收制度盡管不盡相同，但在稅種的設立上卻基本相同，即設立個人所得稅、企業所得稅、商品稅（包括增值稅、關稅、營業稅、消費稅等）、財產稅（包括地產稅、遺產稅等）、社會保障稅等基本稅種，農業稅并不作為一個獨立的稅種來設立。在統一的稅制下，農民的稅收負擔與其他社會成員一樣，按其經濟活動的屬性分別在相應的稅種下繳納稅賦。這樣，農民作為納稅人，與其他社會成員享有相同的稅收制度。

如在西歐主要國家，在國家的稅收制度中并不單獨設立農業稅稅種，農業的產品稅是與工業等產業一樣納入增值稅的稅種征收的，農業稅稅率大都在20%以內。事實上，在實際操作中，西歐國家對農業都采取了優惠政策，如法國、荷蘭、希臘和比利時等國對農業實施一定程度的免稅，法國、挪威、盧森堡等國對農業實行特別稅率，這使農業實際負擔的稅率大大低于增值稅的基本稅率，如法國為7%，德國為6.5%，意大利為2%，盧森堡為5%，荷蘭為4%，奧地利和比利時為6%.日本農業稅的主要形式是土地稅，按土地的法定價格征收，稅率曾為地價的3%，后隨著經濟發展水平的提高而大幅度降低。土地稅只向土地所有者征收，租地農民只交地租不交土地稅。在美國，農業稅賦也是納入與其它產業一樣的統一的稅種制度下征收的，同樣不設立單獨的農業稅。阿根廷對未加工的農產品免征增值稅，菲律賓、土耳其等國對農業實行零增值稅率。考慮到農業的產業特殊性，許多國家在統一的稅收政策的前提下，還在個人所得稅、遺產稅等稅賦方面給予農民多種優惠政策。

近年來在全國開展的農村稅費改革，是我國農村繼、實行家庭承包經營之后的第三次重大變革。改革取得了比較積極的成效，農民負擔從整體上得到較大減輕。如果僅從農民負擔總體數量的增減上考察，這次改革無疑已經達到了預期的目的。但是，筆者認為，由于這次改革過多地考慮解決眼前的現實問題，沒有從統籌城鄉經濟社會發展、調整國民收入分配關系的制度架構出發，農村分配制度中存在的內在矛盾和問題未能得到有效解決，原有的一些制度缺陷被延續下來，同時又造成了一些新的矛盾和問題。尤其需要指出的是，現行農村稅費制度所引起的農民收入的逆向調節問題，特別是深層的體制原因所產生的農民負擔反彈的內在張力，隨時會對我們改革的目標預期產生挑戰，農民稅費負擔增加以及“三亂”問題的產生只是時間問題。本文首先對農村稅費制度本身的科學合理性進行了冷靜思考并提出了質疑，然后跳出“農村看農村”，揭示了農民負擔屢減屢重背后的二元稅制結構、公共產品供給、公共資源的使用監督和農村集體產權等方面存在的制度問題、體制問題，在此基礎上提出改革重構農村稅費制度的設想。

現行農村稅費制度的缺陷分析

這次農村稅費改革是以減輕農民負擔為根本出發點的，從這個意義上講，改革的基本目的已經達到。但從改革的實際內容看，似乎沒有超越明代的“一條鞭法”和清代的“攤丁入地”，無非是“正雜統籌”、“賦役合一”。改革沒有充分考慮稅收本身的科學要求和農民的負擔能力，而是在農民負擔數量的增減上做文章，使得原有的一些制度缺陷被延續下來，同時又造成了一些新的問題。現行農村稅費制度的主要缺陷有以下幾個方面：

（一）以稅統費造成的法理沖突

這次改革將原由農民上繳的公積金、公益金、管理費等村提留改為加征農業稅附加和農業特產稅附加方式統一收取再返還給村里；對原由鄉鎮收取的興辦教育、修建道路、計生、優撫、民兵訓練等統籌費，通過提高農業稅率，并入稅的范疇。以稅統費辦法造成的法理沖突是顯而易見的。

首先是稅和費性質的沖突。英國《新大英百科全書》給稅收下的定義是：“在現代經濟中，稅收是國家公共收入最重要的來源。稅收是強制的固定的征收；它通常被認為是對政府公共收入的捐獻，用于滿足政府開支的需要而并不表明是為了某一特定的目的。稅收是無償的，它不是通過交換來取得。這一點與政府的其他收入大不相同，如出售公共財產或發行公債等等。稅收總是為了全體納稅人的福利而征收，每一納稅人在不受任何利益支配的情況下承擔了納稅義務。”我們可以對稅和費的區別作如下的分析：（1）稅必須以國家稅法為依據，而費往往沒有法律依據；（2）稅法對稅種、稅基、稅率有明確和嚴格的規定，而費往往根據一個時期的資金需要而設立；（3）公民依據其經濟能力納稅是現代稅收制度最基本的原則，而費的實質是人頭稅；（4）稅收具有調節收入分配、調控經濟行為的功能，而收費的主要功能便是獲取收入。更為重要的是，“稅”和“費”的對征基礎和對象不同，“稅”服務于公共產品，對具體的納稅人而言，具有支付與受益的非對稱性；而“費”對于具體的交費者而言，具有支付與受益的對稱性。由此可見，稅和費不能簡單合并。而且，稅費合并一定幾年不變，實際上是一種包稅行為，與國家的有關稅收法規是相違背的。

其次是與村民自治法規的沖突。對于鄉統籌并入農業稅，無非是體制外收費變成體制內收費，將沒有法律依據的收費合法化，這里主要存在的是農民承受能力的問題。但對于村提留資金采取附加稅返還的做法，筆者感到有斟酌的必要。《中華人民共和國村民委員會組織法》第十九章明確規定，涉及村民利益的下列事項，村民委員會必須提交村民會議討論通過方可辦理：一是鄉統籌的收繳方法，村提留的收繳和使用；二是本村享受誤工補貼的人數及補貼辦法；三是從村集體經濟中所得利益的使用；四是村辦學校、村建道路等公益事業的經費籌集方案。因此，只有村民會議才可決定村級各項經費的籌集、收繳和使用方式。

（二）按地取稅形成的政策錯位

需要指出的是，原來農業稅是按地征收，“三提五統”是按人征收的，這次改革一律采取按地征收的辦法，這樣，農民負擔由人口向土地轉移，由人均耕地少的地方向人均耕地多的地方轉移，必然加重耕地多而又相對貧困的種田大戶和純農戶的負擔。從產業上看，以非農產業為主要收入來源的農民繼續承包土地，現行的制度安排會使高收入少負擔、低收入多負擔的逆反向調節加劇，實際負擔率與產業間的比較收益水平的反比程度擴大，使農業的收益率進一步降低。同時，村民既是一個從事種植業或養殖業、工商業等具體行業的勞動者，也是社區范圍的一個受益者。勞動者承包土地，創造效益，理應有交納稅收的義務；受益者得到社區服務，同樣有承擔公益支出的義務。費改稅后，只要求從事農業生產的低收入者承擔公益支出，顯失公平。農民（特別是直接從事農業的農民）是相對貧窮的群體，且基本上被排斥在社會保障之外，同時，入世后農業所面臨的國際競爭的壓力，迫切需要我們比以往任何時候都更要重視農民、農業的保護扶持。因此，農村稅費改革的最終成功，不能單純以農民負擔減輕了多少來衡量，而應以是否建立了與農業扶持政策取向相一致的制度來體現。

（三）課稅對象定位不當導致的實際稅負過重

我們知道，工業企業的稅賦，一般是按其經營活動的純收益或增加值計征的。但是，幾十年來，農業稅的課稅對象一直是按土地的總產量而不是按土地的純收益征收的。這次農村稅費改革沒有對此加以糾正，這就使得農業和其它產業仍然處于明顯不平等的地位。

根據馬克思主義經濟理論，社會總產品由補償物化勞動的耗費C、補償活勞動的耗費V和剩余產品M三部分組成。“商品價值的這個部分，即補償所消耗的生產資料價格和所使用的勞動力價值的部分，只是補償商品使資本家自身耗費的東西，所以對資本家來說，這就是商品的成本價格。”④但是，這個成本決不僅僅是資本主義特有的范疇，它也是一個商品經濟的范疇。“商品的成本價格也決不是一個僅僅存在于資本家賬簿上的項目。這個價值部門的獨立存在，在現實的商品生產中，會經常發生實際的影響，因為這個價值部分會通過流通過程，由它的商品形式不斷地再轉化為生產資本的形式，因而商品的成本價格必須不斷買回在商品生產上耗費的各種生產要素。”⑤由此可見，C和V是維持社會簡單再生產的必要條件，所以不能作為稅收分配的對象。農民按照土地的總產量繳稅，也就是說，農業稅是按不扣除物化勞動和活勞動消耗的總收入課稅，意味著農民為生產而進行的各種農業物質投入、支出和活勞動投入也成了稅賦的計征對象，這無疑是荒謬的。理論界和決策層根據增產不增稅的農業稅征稅原則，認為我國農業實行的是輕稅政策，這幾乎成為一致的看法。其實，我國的農業稅率并不低。如果把我國按土地的常年總產量征收的農業稅核算為按增加值征收，按一般估計，我國耕地生產的增加值率最高不會超過30%，即使按增加值率30%計算，我國農業的稅率最高時達到50%，這次改革后也達到了28%.⑥這意味著按增值稅標準計算，我國農業稅的稅率，顯著高于發達國家增值稅的基本稅率，更顯著高于發達國家農業所實際負擔的稅率。

農村稅費制度存在問題的深層原因

近年來，雖然中央三令五申要減輕農民負擔，但農民負擔為什么減不下來呢？看來，農民負擔過重只是稅費制度存在問題的一種表面現象，其深層次的原因是制度、體制因素，它是行政、經濟、社會制度不完善的必然結果。現行農村稅費制度存在問題的深層原因有以下方面。

（一）城鄉隔離的二元稅制結構

這是與我國重工業優先發展戰略相伴而生的。這種稅制結構的實質是通過過度提取農業剩余，為工業積累資本和對城市補貼的偏向城市的分配政策。在改革開放前的1950～1978年的29年中，國家通過工農產品“剪刀差”（暗稅）大約取得了5100億元收入，同期農業稅（明稅）978億元，財政支農支出1577億元，國家通過農村征收制度提取農業剩余凈額4500億元。改革開放后的1979～1994年的16年間，這種狀況并未有多少改變，政府仍通過工農產品“剪刀差”取得了大約15000億元收入，同期農業稅1755億元，財政支農支出3769億元，國家提取農業剩余凈額12986億元，平均每年從農業部門流向城市部門的資金高達811億元。⑦

這次農村稅費制度改革實際上仍維持了以往城鄉隔離的二元稅制結構。這一稅制結構導致了在城鄉居民收入存在著較大差距的情況下，農民還承擔著比城市居民要重得多的負擔，這是農民負擔過重的一個突出表現。二元稅制的嚴重不公平性還在于：城市居民從事工商業繳納的增值稅，有月銷售額600～2000元的起征點⑧，折合年銷售起征點為7000～25000元，工薪階層所得稅也有月收入為800元的免征額，按年收入有9600元可以不納稅。而農業稅沒有起征點，不論農民生產的產量多少、是自用還是銷售都要納稅。與之極具有可比性的是繳納增值稅的小額納稅人和繳納所得稅的個體工商戶。繳增值稅的小額納稅人的運用稅率：商業企業為4%，商業以外企業6%，⑨僅為農業實際稅率的143%和214%（折合增值稅率，農業實際稅率為28%）。而小規模的納稅人還有每次（日）的銷售額50～80元的起征點。⑩個體工商戶所得稅實行五級超額累進稅率，年應稅所得不超過5000元的適用稅率為5%.

（二）公共產品供給體制的農村歧視政策

在城市，居民基本上不必納稅，或者拿出個人收入的很小一部分納稅。當城市提供公共服務（如教育、醫療、圖書館、公用交通、綠化）時，一般不會要求居民負擔其全部費用，當城市興建公共設施（如道路、橋梁、學校、公園）時，居民不必交納任何費用。城市的各機關、事業單位的各項經費支出都納入了國家的財政預算之中。但在農村，即使是最必要的服務和最簡陋的設施，也都需要當地農村社區（村級組織）自行解決。鄉鎮政府及其各部門的開支只有一部分包含在國家的財政預算體系內，另外一部分長期以來都是在農民交納農業稅、農業特產稅、屠宰稅等等的前提下，再以“五統”的收費方式，向農民籌集。按照公共產品理論，“公共產品是指那些為整個社會共同消費的產品，它在消費過程中具有非競爭性和非排他性的特點，任何一個人對該產品的消費不減少別人對它進行同樣消費的物品的勞務。”公共品的公共消費性決定它不能通過市場價值、競爭機制的方式來配置。顯然，農民在承受極大的稅收負擔的前提下，另外承擔的農村教育、修橋鋪路、計劃生育、民兵訓練、優撫等方面的“責任”，是典型的公共產品范疇，應該由政府來承擔。比如農村教育，在我國大部分農村地區，農村教育支出主要用于基礎教育，即中小學教育。不同層次的教育其效益的外溢程度是不同的，基礎教育的外溢性最強，是全國性公共產品。在農村接受基礎教育并不代表今后就在農村就業，現實情況是許多農家子弟通過升學進入城市，不再服務于農業、農村，農村基本上得不到回報。這就是說，農村承擔了城市勞動力的教育成本。因此，幾十年來，農村義務教育實質由農民盡義務，把承擔教育經費的壓力轉嫁給鄉鎮政府和農戶的做法，于理于法都是不適當的。

（三）農村公共資源的使用過程監督不力

對農民上繳的統籌費用的使用過程監督不力，其主要原因在于：第一，農民上交的各種費用屬于預算外資金，大部分分散在各行政事業單位。各單位作為被監督者對本單位的收支掌握完全信息，而審計部門作為監督者對各單位的預算外資金的收支只掌握非常有限的信息；農民負擔監管部門監督的觸角所及重點在“收”一頭，即主要是根據“農民負擔監督卡”檢查是否存在卡外收費和超標準收費現象，而對統籌資金的使用監督則往往鞭長莫及。這樣，監督者和被監督者之間往往存在信息不對稱，且具體實施監督的成本很高。第二，預算外資金的收支往往不向同級人民代表大會報告，更不向支付者即村民報告，沒有形成有效的社會監督。普遍的情況是，農村預算外資金使用中存在的問題不是沒有人“知情”，但是，單個社會成員去監督，監督的成本由自己承擔，監督的收益卻由區域內全體成員分享，因此，多數成員因激勵不足，往往采取視而不見的態度而不去監督。

多年來，許多地方鄉鎮行政事業機構急劇膨脹，嚴重超編，如果預算內財力不足就巧立名目向農民收費。這樣，農民出錢沒有買來公共產品，而是買來公共產品提供機構本身。部分統籌費被揮霍浪費、貪污挪用，部分統籌費被用于與農民無關或并非農民享用的“實事”上。

（四）集體產權模糊造成農民利益邊界不清

按照現行法律制度規定，包括土地在內的集體資產屬農村社區集體公有。農村集體資產的產權至少存在兩方面的問題，一是集體資產究竟屬于哪一級集體所有，實質上是模糊的；二是集體資產所有權的代表不明確。現代產權理論的代表人物科斯指出，“合法權利的初始界定會對經濟制度運行的效率產生影響。權利的一種調整會比其它安排產生更多的產值。”德姆塞茨也十分重視產權明晰的問題，他認為“產權是界定人們如何受益和如何受損，因而誰必須向誰提供補償以致使他修正所采取的行動。”以農村土地為代表的農村集體資產產權的不清晰，必然造成以下后果：一是自上而下的侵權行為。一方面，集體資產所有權出現上移的趨勢。據調查，自農村改革以來，土地所有權在事實上屬于村民小組的比例不斷下降，而屬于行政村及屬于行政村與村民小組共有的比例不斷上升，縣及鄉鎮政府對土地擁有很強的處置權，而農民的談判地位很低。另一方面，農民承包經營集體資產的收益成為一種界限模糊、可以共享、分配方式不固定的“公共利益區間”，并誘使各種利益主體、尤其是擁有壟斷行政權力的基層政府和部門致力于獲取這一塊“公共利益”，最后形成對各權力主體比較有利的利益分配結構。因此，農民不僅要無條件地承擔各權力組織自上而下強制性分攤的公共產品成本，而且要超社區范圍向鄉村集體組織交納各種費用，還要向國家納稅。

（五）農村基層組織管理出現“過度組織化”傾向

農村實行家庭聯產承包責任制后，農村基層政權組織和管理體制的不斷強化，使政府參與農業剩余分配的力度不斷加大。這種制度安排主要表現在以下幾個方面：一是按照原有的農村基層組織框架，繼續實行鄉（鎮）、村、組三級管理體制；二是使鄉鎮政府與鄉鎮集體經濟組織合一，不斷擴張其內設機構和干部隊伍；三是逐步建立、健全上級部門在鄉鎮的派出機構，并不斷通過擴張權力，代表上級部門完成各種部門職權內的工作，獲取部門利益；四是通過行政手段將鄉鎮政府的政務性工作向村級組織分解下達，不斷使村級組織的村務工作政務化；五是采取嚴格的組織管理規則和政績考核制度，逐步形成了一套由政府綜合管理、由部門分散管理的多元目標管理格局和政績考核體系。這樣一種農村基層組織和管理的制度安排，雖然加強了農村基層組織的管理程度，但同時也產生了農村基層“過度組織化”的問題：一是農村基層組織機構林立，干部隊伍龐大，人浮于事；二是農村基層出現了較為嚴重的政企不分、政經不分；三是農村基層各組織之間財權、事權不統一；四是在政府與農民的交易過程中，農村基層組織的運行成本大幅度提高，在本級財政和上級財政轉移支付不足于支撐農村基層組織的管理費用時，向農民分攤這種成本就在所難免；五是在自上而下的“政績觀”的驅使下，農村基層組織很容易采取弄虛作假、虛報收入的做法，使農民負擔的基數不斷提高。

農村稅費制度改革重構的原則和對策

我國農村稅費制度改革重構的基本目標是否可以確定為：從統籌城鄉經濟發展的高度出發，調整國民收入分配格局，建立一個能適應市場經濟要求的，符合國際慣例準則，有助于對農業進行扶持保護，統一、公平、規范、高效的現代公共分配制度。根據這一目標定位，本人對農村稅費制度改革重構的原則和對策提出如下設想。

（一）改革重構應遵循的原則

1.社會公平原則。

稅法的基本原則是“公平主義”，即實施普遍征稅、量能負擔、社會公平和受益的原則。隨著市場經濟的發展，城鄉一體化的發展趨勢越來越明顯，特別是在加入WTO的形勢下，我國稅制體系盡快與國際慣例接軌，建立城鄉統一稅制的要求顯得越來越迫切。而今，工業發展已取得相當大的成就，城市建設日新月異，此時，國家不僅不應該再向農業過多地索取剩余，反而應該利用工業和城市發展所創造的國民收入盡可能多地支持農業，以彌補農業當初因支持工業和城市建設的巨大付出。不僅要讓農民真正在利益分配上享受平等的國民待遇，而且要根據農民群體和農業弱質性的特點，給予農業更多的扶持，這既符合國際通行的做法，也體現了利益分配公平公正性的要義。

2.利益兼顧原則。

兼顧國家利益和農民利益，是處理好國家與農民利益關系的重要原則。國家利益包括國家政治、社會、經濟各個方面，農民利益也是國家整體利益的組成部分。當國家需要農民作出一些利益犧牲時，農民利益理所當然地要服從國家利益。長期以來，國家通過工農產品“剪刀差”把農業創造的價值大量轉移給工業和城市，在如此長的時間內農民都擔負著扶持工業發展的重任，卻又享受不到國家對城鎮居民的各種福利，幾乎沒有能力對農業進行再投入，已經為農業的健康發展埋下了隱患。但這一過程不是長久不變的，農民利益不能一直犧牲不去，當國家政治穩定，社會經濟得到全面快速發展時，國家也需要重視農民利益，努力增加農民收入，提高他們的生活水平。

3.制度優先原則。

制度優先，是指在農村稅費改革重構的過程中，不僅要按照社會公平原則處理國家、集體、農民之間的利益關系，更要把制度建設作為一個重要的目標優先考慮。理順國家、集體、農民之間的利益分配關系，既是保證國家、集體利益及時獲得的需要，又是保證農民利益不受侵犯的需要；既是一個操作層面的問題，更是一個法制建設和完善的過程。規范參與農民收入分配的主體和內容，即誰有資格向農民“取”，“取”的項目和數額是多少。同時，通過制定嚴格的違法違規懲處條例，使分配關系建立在完善的法律基礎之上。

4.效率取向原則。

國家向農民“取”的數量取決于農業的發展，“竭澤而漁”的掠奪式取得，只會導致農業發展的停滯、倒退和長期落后。農村稅費制度的改革重構必須以促進農業增產、農民增收、農村經濟和社會健康發展為目的。從宏觀上講，農業的發展更有利于國家政治穩定、社會安定和國民經濟的持續健康發展。要根據國家經濟政策和財政需要、產業的盈利水平和生產力發展的現狀，以促進農村生產力的發展和國民經濟協調發展為目標，重構富有效率的農村公共分配制度。

（二）改革重構的對策思路

1.順應潮流，建立城鄉統一的稅制體系。

我國農村稅收制度的改革方向是取消單獨設立的農業稅制，將其并入國家整個稅制體系之中。一方面，在加入WTO和經濟全球化的大趨勢下，國內經濟發展和國際經濟聯系越來越密切，對各國稅制均產生不同程度的趨同化影響，我國農業稅制的設計也要全方位地適應開放型經濟環境的要求，與國際接軌。另一方面，從我國國民經濟總體發展趨勢看，全國統一大市場的建立，不同行業之間的相互滲透，越來越要求在全國范圍內面向整個國民經濟領域，建立一個統一的、公平的稅制體系。統一城鄉稅制的具體設想是由農業稅、農業特產稅向行為稅（土地使用稅）和流轉稅（增值稅）轉變，最終過渡到以所得稅為主體的稅制體系。一是征收土地收益稅或土地使用稅。根據農村土地集體所有屬性，國家向土地所有者———集體經濟組織征收土地收益稅，而土地承包者只要向集體經濟組織就其租用行為繳納土地承包費或租金；二是將農業稅統一設為增值稅。農戶是獨立的商品生產者。應根據農戶銷售產品的收入狀況征收流轉稅———增值稅。稅率可以從低確定，而且比照城市個體工商戶繳納增值稅的做法，規定起征點，在市場上銷售時由稅務部門直接征收。顯然，一般收入低的農戶都達不到起征點，無需繳納增值稅。再加上個人所得稅對高收入農戶適當調整規范，就使我國的稅制完全與國際接軌，同時又達到公平稅負、減輕農民負擔、促進農業生產和農業經濟發展的目的。

2.規范有序，重建合理的農村收費制度。

農村稅費改革不是簡單的以稅統費，取締收費。從近期看，企望財政轉移支付解決全部的農村公共產品生產的缺口，這是不現實的。所以在改革農村稅制的同時，應重新構建合理的農村收費制度，規范操作，讓稅、費各歸其位。

合理的農村收費制度主要包括兩個層面：一是合法的村籌資制度。現在問題的癥結在于：村級事務的民主決策程序存在無序化，農民的民主參與程度低。但村委會的客觀存在，特別是事實上作為鄉鎮政府行政的延伸，更多地發揮著鄉鎮政府的執行功能，這無疑強化和固化了村委會的強制執行的能力，農民拒交不合理負擔的能力相對削弱。政府對此應做的事是，規定一套村民公決的規范程序和監督機制，督促其做到程序合法民主，資金使用正當合理，財務管理公開透明，并對籌資上限進行控制。同時強化法律建設和執法力度，切實賦予農民自我保護的權利和手段。二是規范的經營服務性收費制度。對于農村中的經營服務性收費和農民建房、婚姻登記、子女上學、報刊發行等服務管理性收費，應由各級政府組織物價、農業、財政、教育、宣傳等部門加強監管，建立規范的經營服務性收費管理制度。在操作上應強調自愿原則，切忌把經濟行為轉變為行政行為。

3.循序漸進，逐步構建新型的農村公共產品供給機制。

由于基層政府事權和財權的分離，加之各級紛紛下放事權，使處于權力“金字塔”底層的鄉鎮政府制度內財政無力提供必需的公共產品。農村公共產品的供給長期不納入制度視野，農民稅費負擔加重的問題便不可能最終解決。

借鑒公共產品理論，筆者對三類農村公共產品分別提出生產或供給的思路。首先，農村純公共產品由政府公共提供。農民作為國家的居民，理應享受到城市居民同等的待遇。政府應本著公平的原則，按經濟發展狀況通過轉移支付的形式對大型骨干水利工程、農業基礎科學研究、種子培育、水土保持、農村教育、計劃生育、農村道路建設等純公共產品提供資金投入，不應再向農民征收額外的費用。其次，農村準公共產品按政府補貼和私人投資相結合的方式，由政府和農民私人混合提供。如地區性的中小型水利、農業科技教育、農技推廣和農業機械推廣、農村電力等，通常既有社會效益，又有生產者個人受益的特點，可以在政府補貼的基礎上，按照“誰受益、誰負擔”和量力而行的原則組織生產。這類產品也可以先由政府公共提供，然后按照受益大小，向使用者收取相應的使用費。第三，小范圍受益的公共產品，如灌溉、具體農業技術提供、農產品的產供銷聯合體、農產品加工和流通等，由于其外溢較小，其受益群體相對固定，屬于俱樂部產品的范疇。對這一類產品，由政府提供顯然是不合理的，而對農民個人來說，由于外部性的存在，私人提供也容易造成效率損失，因而理想的方式是將農民組織起來，成立合作性的團體，通過合作方式將外部收益內部化，提高供給效率。

4.統籌兼顧，積極推進農村綜合配套改革。

改革重構農村稅費制度，其直接成效是減輕農民負擔。但是，農民減負意味著政府收入的減少。在財政轉移支付制度不健全的情況下，面對財政壓力，鄉鎮有兩個選擇：一是削減財政開支，減少公共產品供給數量；二是采取其他更加隱蔽的方式，重新加重農民負擔。因此，緩解政府財政支出的內在壓力，推進農村綜合配套改革，是農村稅費制度改革重構的邏輯后果。

農村綜合配套改革要體現整體實施、系統安排的要求。第一，理順縣、鄉財政體制。建議采取通過調整事權的方式，將應該由上級乃至中央財政負擔的而目前由鄉鎮財政負擔的事轉由上級財政負擔，從而減輕地方財政的壓力。要明確各級財政的支出范圍，并以此為依據劃分能夠滿足其履行職責的收入來源。規范中央、省、市、縣轉移支付制度，加大對鄉鎮財政轉移支付力度，財力分配適度向鄉鎮財政傾斜，從根本上解決農村公共開支不足的問題。第二，加大鄉鎮機構改革力度。按照市場經濟“小政府、大社會”的模式，將過去職能分散的機構簡并為主管社會事業發展和經濟管理的綜合部門。大力度推進鄉鎮合并工作，精簡分流機關人員。第三，合理調整教育布局。根據地理狀況、人口居住疏密、交通條件差異和經濟發展水平高低等因素，合理利用、整合農村教育資源。第四，加快農村政治體制創新步伐。實行村務公開、政務公開，建立公共產品的需求表達機制和決策監督機制，增加公共資源使用的透明度，定期向農民公布收支情況。

5.積極穩妥，全面推進農村土地制度創新。

農村土地產權制度是涉及農民利益和農村長期穩定發展的基本問題。土地產權制度的改革和完善是農村稅費制度改革重構的基本部分，也是進行稅費分流的基礎。土地是農民生活的重要物質保障，必須加快土地產權制度的創新，使一個權能明晰的農村土地產權基線更加牢固，給予農民對土地一個長期的較好的預期展望。當前農村土地集體所有的一種最真實的實現形式，就是要實現在歷史條件下各個有限集體范圍內的土地股權初始平均化，同時獲得對應份額面積土地的最終經營權，實現土地所有權與經營權的分離。農民真正擁有了股權，就與整個集體土地捆綁在一起，有利于集體土地的整體保護，也有利于土地經營權的流轉，實現由土地超小規模經營向規模經營的過渡，并不斷刺激和提升土地產權的經濟交易價值，促進土地產權中各種權能的清晰分割和有效率的流轉。

①②③《南通統計年鑒。2002》，中國統計出版社2000年版。

④⑤馬克思：《資本論》第三卷，人民出版社2001年版，第30、33頁。

⑥我國的農業稅率曾高達15%，這是按農業總產值計算的，如按增值部分計征，100元農業總產值的增值部分按30元計，則增值稅率為1530×100%=50%.同樣，現行農業稅加附加稅為84%，折合增值稅率為8430×100%=28%.

⑦馬從輝：《我國城鄉居民收入差距原因分析》

⑧⑨⑩《中華人民共和國增值稅暫行條例實施細則》。

11）《公共財政學》，中國財政經濟出版社1999年版，第76頁。

12）科斯：《企業、市場與法律》，上海三聯書店1990年版，第92頁。

13）德姆塞茨：《關于產權理論》，《經濟社會體制比較》1990年第6

參考文獻

1.胡東亭、盧洪友、左敏等：《公共財政學》，中國財政經濟出版社。

2.周天勇主編：《發展經濟學》，中共中央黨校出版社。

3.[美]約瑟夫。熊彼特：《經濟發展理論》，商務印書館1990年版。

4.葉興慶：《論農村公共產品供給體制的改革》，《經濟研究》1997年第6期。

5.高培勇主編：《費改稅：經濟學界如是說》，經濟科學出版社1999年版。

6.張曉山、崔紅杰：《關鍵是調整國民收入分配格局》，《農業經濟問題》2001年第6期。