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摘要]我國的分稅制經過十幾年的調整和完善已初步奠定了地方稅體系的基礎，但從建立規范的分級分稅財政管理體制的要求看，我國的地方稅體系仍存在著一些亟待解決的突出問題，而要完善我國地方稅制，則應在明確整體改革思路的前提下采取分步實施的具體對策。

[關鍵詞]地方稅制；問題；對策

一、我國地方稅體系存在的問題

（一）稅權高度集中的狀況尚未打破

實行分稅制財政管理體制，不僅要求中央與地方政府之間劃分稅種，還要求適度劃分稅權，這既是分稅制財政管理體制對稅收管理體制的基本要求，也是正確處理中央與地方財政稅收分配關系所不可回避的問題。但從當前的現實看，雖然中央稅、地方稅劃分已大致明確，但稅收立法權仍高度集中于中央。《國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定》明確指出：“中央稅、共享稅以及地方稅的立法權都要集中在中央，以保證中央政令統一，維護全國統一市場和企業平等競爭。”按照這一規定，目前幾乎所有地方稅稅種的稅法、條例及其實施細則都是由中央制定和頒發的，只是把屠宰稅、筵席稅的某些稅權（如是否征收及征收額度）下劃給地方。地方稅的其它稅權，如稅法解釋權、開征停征權、稅目稅率調整權、制訂稅收優惠減免政策的權力也基本集中在中央。這種高度集權的稅權管理模式很難與我國各地復雜的社會經濟情況和千差萬別的稅源狀況相適應，不利于調動地方政府當家理財的積極性，不利于地方政府利用稅收杠桿調控地方經濟運行，嚴重束縛了地方政府的手腳。

（二）地方稅收體系過于薄弱，缺乏主體稅種

按照分稅制改革的有關規定，劃給地方政府的稅種數量并不少，但這些稅種往往都是稅源比較分散、征管難度比較大、稅收收入數量少的小稅種。稅源集中、稅收收入數量大的稅種要么劃為中央稅（如消費稅、關稅），要么劃成共享稅（如增值稅），而且中央在分成比例上占大頭。營業稅是地方稅體系中一個比較大的稅種，但鐵道部門、各銀行總行、保險總公司集中繳納的營業稅歸中央，使之也具有了共享稅性質。個人所得稅是市場經濟條件下一個十分重要的稅種，在1994年進行分稅制改革時，由于收入量少，征管難度大，劃為了地方稅，但隨著近年來收入的增加，又被中央調整為共享稅。總之，地方稅體系單薄，缺少主體稅種的問題自分稅制改革以來一直沒有解決。雖然分稅制改革是在不侵犯地方政府既得利益的前提下進行的，但中央政府畢竟在收入增量分配中占據絕對主導地位，隨著時間的推移，收入增量越來越大，分配越來越向中央政府傾斜，而地方政府承擔的事權和支出責任卻有增無減，地方稅體系單薄對地方政府財力造成的負面影響體現得也就越來越明顯。這種狀況越到基層財政特別是縣鄉財政就越嚴重。在通過正常的分稅渠道無法獲取足夠財力，收支矛盾突出，而稅權劃分又高度集中、地方財政無法通過增加地方稅收入來增加財力的情況下，地方政府只能通過盲目擴大地方收費權限和收費規模來保證政府職能的實現。另外，我國地方稅制的稅種設計也不適應社會經濟迅速發展的要求，遺產稅、贈予稅、社會保障稅、環境保護稅等稅種尚未開征，稅收聚財功能、調節功能的發揮受到很大限制；其他地方稅，如房產稅、城市維護建設稅、土地使用稅等也不適應形勢發展的要求，需要進一步改革完善。

（三）地方稅制不夠穩定且內外有別

實行分稅制的目的在于通過調整中央和地方的分配關系，保證各級政府所需財力，調動兩級政府生財、聚財、理財的積極性。而要實現這一目的應該保證制度具有相對穩定性。如果制度變化過于頻繁，不容易使地方政府產生穩定的預期，進而合理安排自己的行為。近年來，在中央稅體系得到加強，中央稅收入占全部稅收收入的比重不斷提高的前提下，中央對地方稅體系中發展較好、便于征管、稅源較廣的稅種的稅目或稅率陸續作了調整。比如，金融行業提高了營業稅稅率，對個人存款利息課征個人所得稅，但收入都歸中央。幾乎每項新出臺的增稅措施，都有利于中央收入規模的擴大，而減收的大多是地方稅收，如固定資產投資方向調節稅、企業所得稅、農業稅、契稅政策的調整等，從而使地方稅制的相對穩定性受到影響。另外，現行地方稅制對內資企業適用企業所得稅、車船使用稅、房產稅、城鎮土地使用稅等，外資企業適用外商投資企業和外國企業所得稅、車船使用牌照稅、城市房地產稅等，而固定資產投資方向調節稅（已暫時停征）、城市維護建設稅等稅種只適用于內資企業。這不僅不利于公平稅負和內外資企業間平等競爭，也不利于我國稅制與國際稅制接軌。

（四）地方稅立法層次不高

目前我國尚無統領整個稅收體系的稅收基本法，不利于對我國稅收的性質、作用、立法原則、管理體制、中央與地方的稅收立法權和管理權、各級稅務機關職責、政府與稅務機關權限劃分、地方稅稅種開征及調節等重大問題進行科學、合理、具體、嚴密的規定，整個稅收體系建設缺乏基本的法律依據和行為規范。對于各地方稅稅種而言，大多是以行政機關頒布的條例作為分配依據，這從加強稅收法制建設的角度分析，明顯沒有走完立法程序，使地方稅的權威性、規范性和嚴肅性得不到充分體現。

（五）地方稅征管領域存在的問題也不容忽視

首先，國稅局和地稅局在地方稅征管權限的劃分上存在的問題需要研究解決。分稅制改革建立了國稅和地稅兩套稅務征管系統，并明確規定國稅系統負責征收中央稅和共享稅，地稅系統負責征收地方稅，但在具體運作中卻出現了下列問題：一是從稅款征收權來看，國稅局與地稅局的征管權限交叉，部分屬于地方稅的收入，如個體稅收及涉外稅收等由國稅局代征，城建稅因其附加稅性質決定了大部分稅基由國稅控制。地稅部門對屬于自己的收入不能充分行使管轄權，不能有效掌握其稅源，容易導致地稅流失。這與建立國稅、地稅兩套稅務征管機構的初衷不相符，未能完全實現按照收入歸屬劃分稅收征管權限的目標，從而使地稅與國稅產生一些難以協調的矛盾。二是征稅權與其它執法權相脫節。部分地方收入由國稅局代征后，其它執法權如管理權、檢查權、復議權的歸屬如何與征稅權一致起來，就存在難以解決的問題：從稅務管理權看，按照現行規定，地稅部門只對單純繳納地方稅的納稅人有稅務登記權，而對既繳納增值稅又繳納地方稅的納稅人沒有稅務登記權，造成征稅權和管理權的脫節，淡化了這些納稅人到地稅機關申報納稅的意識；從發票管理權看，現行規定對普通發票的管理按流轉稅的歸屬劃分，造成了地稅部門對所管的大多數納稅人沒有發票管理權，失去了“以票管稅”加強稅源控制的有效手段。

其次，地稅征管與地方分級財政體制脫節。地方政府為平衡國、地稅機構待遇和穩定地稅隊伍，對地稅征管機構也采取了垂直管理。這就阻礙了地方預算收支計劃的確定和執行，強化了市縣地稅機構相對地方財政的獨立性，不利于稅收收入及時足額入庫。

二、完善我國地方稅制的對策

（一）整體改革思路

首先，完善我國地方稅制必須有開闊的視野，不能就地方稅制論地方稅制，應該把地方稅制的改革、完善作為完善我國分稅制財政管理體制的基礎性工作，應該以政府與市場關系的合理劃分以及政府間事權和支出責任的合理劃分作為采取各項對策的前提，以確定合適的分稅方法并實現中央和地方財政分配關系的協調為完善地方稅制的目標和歸宿。其次，適應地方社會經濟及各項事業發展的要求，應本著簡化稅制、公平稅負的原則，對地方稅制的構成進行必要調整，取消陳舊稅種，開征新稅種，調整原有稅種，合并內外稅制。再次，應認識到相對獨立的地方稅權的確定是完善我國地方稅制的重點和難點。完全依靠中央政府來調整完善地方稅制，由于受信息不充分的制約，事實上難以實現地方稅制的優化，從動態角度考察就更是如此，而明確地方政府擁有相對獨立的稅權（一定的立法權、稅目、稅率調整權、開征停征權）則便于調動地方政府的積極性，發揮地方政府的比較優勢，使其能因地制宜地制訂相應對策來實現地方稅制的優化。最后，與我國經濟的整體改革思路相適應，完善我國的地方稅制也應采取“漸進式”的改革思路，本著先易后難的原則選擇改革措施，采取分步實施的具體對策。

（二）分步實施的具體對策

1.近期對策

（1）稅種的調整

①取消陳舊的不適應社會經濟發展要求的稅種，如屠宰稅和筵席稅。在農業稅取消的背景下，應把現行的稅收體系延伸到農業，逐步構建成城鄉統一、充分體現公平和效率原則的現代化稅收體系。

②開征新稅種。一是燃油稅。將現有的車輛收費改為征稅，以規范征管和降低成本。燃油稅以油價為計稅價格，稅率可設計在5%左右。為照顧地方利益和便于征管，最好在銷售環節征收，由銷售者繳納。二為環境保護稅。應將現有各種有關環境收費改為征收環境保護稅，對污染行為或污染物征收。主要對排放廢氣、廢水、廢物和噪音等4種行為征收，納稅人為污染的制造者，為體現4種污染對生態環境的不同危害，可設計不同的稅率，實行從量計征。三為教育稅。將現有的教育費附加、職工個人教育費和農村教育費改為教育稅，以納稅人的銷售收入為計稅依據，稅率以1%左右為宜，具體由省、自治區、直轄市人民政府確定。四為社會保障稅。建立完善的社會保障體系，是市場經濟健康運行的重要保證。國際上多數國家都開征了社會保障稅。我國目前征集的各種社會保險基金，雖有繳納人直接受益性質，但主要內涵屬于稅，現在有的省、市已由稅務機關征收。借鑒國際經驗，應積極創造條件開征社會保障稅，它能有效克服社會保險統籌基金在繳納和使用管理上的混亂現象，充分發揮稅收的職能作用，促進社會保障事業的健康發展。

③調整原有稅種：一是調整營業稅，將行政事業服務收費納入征稅范圍，從制度上擴大稅基；對混合銷售行為確定具體標準，從政策上劃清征收增值稅還是征收營業稅的界限，力求避免混稅、混級行為發生；將金融業營業稅稅率降為5%，以減輕稅負，促進金融業的發展；同一收入稅不重征，對房屋出租的租金收入，征收營業稅就不再征收房產稅。二是調整資源稅。擴大資源稅課稅范圍，將水資源、森林資源、草場資源等納入課征范圍，以支持“環保工程”建設和生態環境改善；適當提高原油、天然氣、金礦、有色金屬礦等資源的稅負，限制過度開采不可再生資源；將資源收費轉化為資源征稅，以規范征收管理，降低征收成本，推進稅費改革。三是調整城市維護建設稅。首先擴大征收范圍，凡有經營收入的單位和個人，不分國內外企業或個人，都明確為城建稅納稅人。其次改變征收辦法，由附加征收改為獨立征收，以銷售收入為計稅依據；全國不再按行政區劃設計分檔稅率，可考慮由中央規定幅度稅率，具體適用稅率由省、自治區、直轄市人民政府根據本地經濟發展狀況和城鄉建設發展情況確定，幅度稅率可設計為1%～2%.五是調整個人所得稅。首先是改現行分類稅制為綜合稅制或綜合分類稅制。其次是全面加強個人收入自行申報納稅制度，嚴格源泉扣繳。再次是實現稅前扣除標準科學化，國家不統一規定具體扣除標準，而是根據經濟發展、職工收入、物價指數等經濟指標規定幅度，由省、自治區、直轄市人民政府根據本地實際在規定幅度內具體確定。最后是合理界定生計費用的扣除標準，可從目前以個人為單位逐步向以家庭和個人為單位并存轉化，充分考慮家庭因素，照顧家庭利益。

④調整已經成為共享稅的企業所得稅。一是要簡并稅率，不分經濟性質、規模大小、地區差別，統一實行30%左右的比例稅率；對確需實施稅收優惠的，可在一定時間內減征。二是統一稅基，不論企業經濟性質、行業差別，所得稅應稅收入的確定和稅前扣除范圍與標準必須基本統一，通過稅法明確規定，不受企業財務制度影響。三是規范稅收優惠，所得稅優惠政策主要應體現在高新技術產業和在國際競爭中具有比較優勢的機電、紡織、服裝行業等。

（2）合并內外稅制。第一，適應WT0規則，盡快統一內外資企業所得稅制：簡并稅率，不分經濟性質、規模大小、地區差別，統一實行30%左右的比例稅率；對確需實施稅收優惠的，可在一定時間內減征；統一稅基，所得稅應稅收入的確定和稅前扣除范圍與標準必須統一；稅基由稅法確定，不受企業財務制度影響；規范稅收優惠，所得稅優惠政策主要應體現在高新技術產業和在國際競爭中具有比較優勢的機電、紡織、服裝行業等。第二，合并對內和對外分別征收的房產稅和城市房地產稅，制定統一的房產稅：改變計稅依據，與國際慣例接軌，把按房產原值減除一定比例后的余額計稅的辦法，改為按評估值計稅，以公平稅負，減少稅收流失；改進稅率設計，由中央統一制定幅度比例稅率，以適應我國地域遼闊、地區間經濟發展差別很大的實際情況，便于地方根據本地實際確定適用稅率。第三，制定統一的土地使用稅。目前，很多外資企業和大型內資企業，不是設在城鎮，而是設在城鎮以外的地區，因此，將原“城鎮土地使用稅”改為“土地使用稅”更為確切；內外資企業及其他納稅人應統一征收土地使用稅。建議修訂《中外合資經營企業法》中有關外商投資企業不征收土地使用稅的條款，以貫徹國民待遇原則。

（3）調整稅收劃分方法。一是對鐵道部門、各銀行總行、各保險總公司集中繳納的營業稅應劃歸地方固定收入，使營業稅成為真正意義上的地方稅種。二是在統一內、外兩套企業所得稅稅制的基礎上，近期可將企業所得稅收入全部劃歸地方，以滿足地方經濟發展需要。中央減少的收入可通過將個人所得稅劃為中央稅加以彌補，以利于收入公平分配并與國際慣例接軌。

（4）解決地方稅收征管中存在的問題。首先，本著“分權、分稅、分征、分管”的原則，解決國稅與地稅部門在征管權限和征管范圍上的交叉問題。對確需由國稅部門代征、代管的少數地稅征管業務，盡可能不要采用模糊而缺乏約束力的協商方式，而是要明確者應承但的責任并采取必要的監督制約措施。除此之外，應將與國稅業務存在聯系的地方稅收完全劃歸地方稅務部門征管，這可能導致操作上的某些不便并加大征管成本，但從長遠考慮，對于規范地方稅收征管體制還是利大于弊。其次，按照“一級政權、一級事權、一級財政、一級預算”的原則，規范地方各級政府的稅收征管范圍，改變地稅機構的垂直管理格局，實行橫向管理，地稅機構對同級政府負責，以利于地方收支關系的協調。第三，對一級政府所屬的地方稅收的征管，要予以歸并，由地稅部門統一征管。

2.中長期的對策

（1）解決稅權過于集中的問題，調整地方政府費大于稅的格局。根據當前的現狀及國際經驗，調整和完善我國的稅權劃分，從總體思路上需要把握以下兩個要點：首先，要摒棄傳統稅權過度集中的模式，走適度分權的道路，高度分權的模式行不通。選擇中央稅權相對集中的模式，一方面是考慮到我國的特殊國情，另一方面也是借鑒國際有益經驗的必然結果。其次，要在適當分散稅權的同時，整頓規范地方的收費權。要按照現代市場經濟的導向，將現行各種名目的收費按其性質、類別分流歸位，還其本來面貌，發揮各自特有的功能作用。應采取多種渠道分流的方法：對巧立名目或重復收取的亂收費，要堅決取消；對符合國際通行做法的必要的少量收費，如“規費”和“使用費”仍予保留，可繼續采取費的形式征收，但收費標準要適當，并要有嚴格的制度規定；對那些不以提供公共設施或特定服務為基礎，而以取得財政收入為目的的收費，應改費為稅。由于原有的收費千差萬別，統一由中央立法困難很多，需要地方稅收立法的配合，因此應盡快給予地方政府相應的地方稅立法權，這是費能否改為稅的必要條件；對不再體現政府職能，事實上是通過市場渠道形成的收費，應轉為經營性收費，并依法征稅。

（2）解決地方稅體系的主體稅種問題。賈康等學者明確指出，在五級政府的架構下，讓地方財政按照分稅分級的框架完成財力分配，都有主體稅種，都有穩定的稅基不太可能，至少在基層是看不到出路的。因此，他們主張減少政府級次，把鄉級政府作為縣級政府的派出機構，把市級政府作為省級政府的派出機構，從而形成中央、省、縣三級政府架構。這就為地方稅主體稅種的選擇提供了基礎條件，也便于與國際接軌。省級政府可以營業稅為主體稅種，而縣級財政則以財產稅為主體稅種，從而形成穩定的分級分稅財政體制。

（3）提高地方稅的立法層次。首先，應加快研究制定符合我國國情的稅收基本法。該法不僅要對中央稅收體系和地方稅收體系的主體稅種作出規定，而且要對稅收的立法權、管理權、收入規模、稅種設置、管理體制、征納雙方的權利與義務、稅收強制執行手段等重大問題進行規范，還要對稅務機構的設置、管理體制等作出規定，以便為加快地方稅制建設步伐創造基礎條件。其次，對由行政機關制訂的地方稅各稅種的條例、規定，應積極創造條件提請全國人大審批，成為嚴格意義上的稅法，以增強地方稅稅制建設的規范性和權威性。

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