國債成為西部地區資金短缺選擇
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實施西部大開發戰略，加快中西部地區發展，不僅有利于逐步縮小地區差別，促進地區經濟協調發展，而且對于擴大國內需求，增進民族團結，保持社會穩定都將起到極大地推動作用。就目前而言，基礎設施落后、產業結構不合理、非國有經濟發展滯后、勞動力素質低下和生態破壞嚴重是西部經濟發展中面臨的主要矛盾和問題，也是制約西部地區發展的主要因素。要解決這些矛盾和問題，資金是關鍵。但現實的情況是，西部地區資金不僅異常短缺，而且大量外溢。一是西部地區財政窘迫。許多西部地區的地方財政基本上是“吃飯”財政。如1998年西部地區地方財政收入僅占全國同期地方財政收入的17%，而且財政均為赤字，支大于收近1倍。由于財政資金供需緊張，其財政投資嚴重不足，其中1998年，基本建設撥款占財政支出比重僅為9.9%.二是西部企業自身積累和證券融資嚴重不足。截止1999年底，西部地區11省市上市公司家數僅占滬深股市A股上市公司總數的18.9%，由于總股本只有365.4億元，加之業績普遍不理想，再融資能力受到很大限制。三是投向西部的信用資金十分有限。比如1998年，西部地區的銀行貸款余額12263億元，僅占全國的14.2%，人均貸款額4110元，只及全國平均6933元的59%.四是外資引入明顯不足。1998年西部各省實際利用外資共計25.36億美元，僅占全國同期的4.3%，不及東部的一個省份，其中，外商直接投資只有11.5億元，僅占全國外商直接投資的3.6%.五是資本大量外溢。據推算，僅信貸資金，西部通過上存資金、資金凈拆出、向東部企業貸款等渠道流失的資金量，就占到了西部信貸資金總額的10%以上。
美國經濟學家納克斯（R·NURKSE）1953年在其《不發達國家的資本形成問題》一書中揭示了發展中國家在宏觀經濟中存在著供給和需求兩個循環。他認為，從供給方面看，低收入意味著低儲蓄能力，低儲蓄能力引起資本形成不足，資本形成不足使生產率難以提高，低生產率造成低收入，這樣周而復始，完成一個循環。從需求方面看，低收入意味著低購買力，低購買力引起投資引誘不足，投資引誘不足使生產率難以提高，低生產率又造成低收入，這樣周而復始又完成一個循環。兩個循環相互影響，使經濟情況無法好轉，經濟增長難以實現，這就是著名的“貧困惡性循環論”。該理論雖然是對發展中國家經濟不發達原因的解釋，但對于我國西部地區來說，也是比較貼切的。
對于如何解決西部大開發中的資金矛盾，緩解資金的瓶頸制約，理論上可以有很多選擇。如中央財政支持、通過稅收優惠“放水養魚”、招商引資特別是吸引外商直接投資、進行金融制度和金融工具的創新擴大貸款規模、給予西部企業特殊政策提高證券融資比重等等。但是，就目前我國的財政狀況和現實條件來看，這些選擇存在一些實施上的困難。如中央財政收入占GDP的比重過低，國家可調動的支持西部地區發展的資源有限，嚴重制約了國家對西部地區的援助能力；稅收下調的空間狹窄且效果有限；外資短期內難以大規模投向西部；等等。從目前的情況看，筆者認為，積極運用國債政策促進西部大開發倒不失為一個比較好的選擇。這既是由國債自身的特點決定的，也是當前宏觀經濟背景下的一種最為現實的選擇。
首先，舉債開發西部，可以突破當前財力和一定時期積累率的限制，將零星分散的閑散資金有效地集中起來，形成巨大的“職能資本”，贏得建設時間。
其次，它是充分動員和利用國民經濟儲蓄剩余，實現一定經濟增長速度的有力手段。至2002年7月末，城鄉居民儲蓄存款余額已高達8萬億元，因此，完全可以發揮國債“金邊債券”的優勢，通過發行國債吸收居民儲蓄，增加投資。
第三，有利于改善銀行的信貸資產質量，提高資金使用效率。由于經濟環境的影響和企業的普遍不景氣，我國金融機構的存貸差逐年擴大。1999年存貸差為15045億元，到2001年底已上升到31302億元，存貸差占存款余額的比重由13.8%上升到21.8%，也就是說有15強的銀行信貸資金未得到有效利用。通過向金融機構定向發行國債，可以緩解銀行經營壓力，并使資源得到有效配置。
第四，舉債成本較低，時機有利。目前，經過連續數次降息，銀行利率已調至歷史最低水平，此時通過發行中長期國債運用于西部大開發，能夠取得既擴大國債規模又降低籌資成本的雙贏效果。
如何運用恰當的國債政策促進西部大開發呢？筆者認為，就目前而言，至少可以從以下方面努力：
1.進行國債發行品種的創新，發行西部開發建設國債，籌集的資金專項用于西部地區
由于這種專項國債屬于建設國債，因此，在發行數量、期限安排、利率設置、付息方式等方面應靈活考慮。在利率設置上，可實行浮動利率，以避免未來通脹帶來的利率風險；在付息方式上，對期限較短的國債可到期一次還本付息，對期限較長的（如5年以上甚至10年以上），可選擇每年付息的方式，即發行附息國債；在期限設置上，可長短結合，但考慮到當前利率較低，宜以長期為主，如10年、15年甚至更長。同時，還應注意調整好國債發行的期限搭配，避免出現償債高峰，加大國債償還的壓力，并造成國債規模過快膨脹；在發行對象上，既可面向商業銀行、保險公司等機構投資者發行，也可面向普通的個人投資者發行。
2.在國債資金的安排運用上，給予西部地區傾斜政策，取消西部地區對中央財政項目資金的配套要求
按照現行政策，所有安排有國債資金的建設項目，都要求落實配套資金，而且配套資金到位的比例不能低于財政資金的到位比例。這一政策對于控制投資規模，防止資金來源不落實，拖長項目建設工期而形成“胡子工程”有一定積極意義。但由于西部各省區財力有限，資金配套要求實際上限制了西部各省區爭取中央建設資金的能力，不利于西部的發展。因此，從扶持的角度出發，對西部地區的資金配套要求應該撤消，項目建設資金應由中央財政全額轉移支付。
3.允許西部地方政府發行一定量的地方債券
盡管根據《預算法》的規定，除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券，但隨著近年來建設性支出的日益擴大，地方政府尤其是西部地方政府通過發行債券籌集建設資金的要求變得愈加迫切。同時，1998年增發1000億元特殊國債中500億元轉借給地方政府和1999年增發600億元中有300億元轉貸地方，也實際上是中央政府替地方政府發行債券。有鑒于此，適應西部大開發的需要，可以考慮允許西部地方政府發行一定量的地方債券，以規范的債務形式取得資金，彌補建設資金的不足，這不僅有利于提高資金的使用效率，而且中央財政的國債負擔也有望降低到適當水平。具體地，可以由中央立法，在一定時期內賦予西部省級地方政府向全國范圍發行地方公債的舉債權，并由中央政府嚴格掌握和控制地方的發債規模和投向，保證地方公債用于地方基礎設施、公用事業建設項目。同時，應建立嚴格的償債制度，規定地方財政必須建立專門的償債基金，除地方所建項目交付使用后產生的效益直接撥入該基金外，每年年初作預算時必須按一定比例安排公債的還本付息支出，而且新發債務收入不能用于償還舊債，以確保必要的償債資金來源。
4.選好國債的投資方向和重點，把國債資金用在刀刃上，讓有限的國債資金發揮最大的效用
國債資金的投入重點應以基礎設施建設和生態環境保護為主，側重于解決西部開發中面臨的交通、能源、通訊、農業、水利等方面重大基礎設施項目投資不足的問題，優化投資硬環境，化解區位劣勢。但是，為了加快西部產業結構升級，較好地解決資金回報、還本付息來源等問題，國債資金也應當介入國有大型骨干企業的技術改造領域和一些適合政府投資的高科技領域，并將其發行、項目投資、項目經營和還本付息等活動建立在運用這些國債所形成的資產及其收益上，最終作為還本付息的財產基礎和資產來源。在形式上，應改變以往單純的直接投資形式，以財政貼息、投資補貼等多種形式來發揮國債投資的杠桿功能，帶動和輻射社會上居民和企業等民間資本的投資，收到國債資金“四兩撥千斤”之效。
5.完善監督機制，加強對西部開發國債資金的管理和監督
提高資金的使用效益，不僅事關積極財政政策的落實，而且事關中、西部地區的發展，事關整個經濟的持續快速健康發展。因此，應當采取堅決有力的措施，加大對國債資金的監督檢查力度，對擅自挪用國債專項資金，隨意擴大工程規模、拖延工期、留下資金缺口或因工作失職造成資金損失浪費的，要追究有關領導人和當事人的責任。同時，要由事后監督管理向事前審核、事中監控和事后檢查有機結合轉變，要形成多環節、全過程的監督格局。要通過加強監督，督促項目單位管好用好國債資金，確保國債投資發揮預期效應。
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