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摘要：文章就國庫集中收付制度建立的必要性進行了探討，并提出了完善國庫集中收付制度的設想和措施。

關鍵詞：國庫；集中收付制度；收付制度；預算

一、實施國庫集中收付制度的必要性

1.實施國庫集中收付制度是建立和完善市場經濟體系的有效措施

我國在改革開放過程中，政府對各部門實施了許多分權措施，尤為突出的是政府財權不確切地向各部門分散。各部門以收費、基金，甚至亂收費等形式斂財，然后自行支配使用，有的甚至虛立名目騙取預算資金截留使用。這不僅導致資金使用上的浪費，易滋生腐敗，更為嚴重的是它扭曲政府部門的行為規則。有錢的、有收入的，各部門搶著干；沒錢的、不能創收的，即使再重要也無人問津。從而形成各部門日益嚴重的部門利益觀念。各部門利益的存在，一方面將嚴重阻礙政府利益和政府目標的實現；另一方面使各部門自覺不自覺地參與到市場中去，影響政府職能的轉換并阻礙市場經濟體系的建立和完善。而建立國庫集中收付制度，既能弱化各部門的利益，規范政府行為，提高政府效率；又能轉換政府職能，理順政府與市場的關系，盡快建立和完善市場經濟體系。

2.實施國庫集中收付制度是公共財政和效益財政的內在要求

所謂公共財政，就是要按照社會主義市場經濟體制的總體要求，充分借鑒國際成功經驗，切實轉變財政職能，確保政府能為國民提供必要的和良好的社會公共服務。按照公共財政理論，所有財政收支活動必須符合公平和效率兩大原則。很顯然，推行國庫集中收付制度與建立公共財政框架的要求是一致的。從這個角度來看，國庫集中收付制度不僅僅是一項管理技術的革新，同時也體現于改革與發展的要求。

3.國庫集中收付制度是解決原國庫收付制度弊端的必然選擇

我國原來的國庫分級分散收付制度，是通過層層賬戶的轉撥進行的，財政資金的使用權分散于各用款單位，財政對于資金用到何處，流向是否合理，并不掌握，也無法掌握，尤其是預算外資金的使用與管理更為松散。這些直接導致財政資金運用效率低下，財政監督乏力，進而出現腐敗現象。這種在傳統體制下形成的運作方式，越來越不適應社會主義市場經濟體制下公共財政的發展要求。因此，必須對原有的國庫收付制度進行改革，逐漸建立和完善國庫集中收付制度。

二、完善國庫集中收付制度的設想

結合目前正在進行的國庫集中收付制度改革情況，并借鑒有關國家國庫制度經驗，筆者認為我國國庫集中收付制度的改革應從以下方面進行。

1.對預算支出項目進行重新分類，以適應國庫集中收付制度的需要。在實行國庫集中支付的情況下，國庫支付執行機構在支付前要根據預算，對支付申請的合法性、合理性和真實性進行審核，然后再決定是否支付。這就需要詳細說明支付的內容、資金的用途，而在現行預算制度中，除編制部門預算試點外，支出科目仍主要按具體用途設置，有些資金性質相近、有些科目含義不夠明確等等。這些情況難以適應國庫直接支付的需要。

2.逐步擴大財政直接支付的范圍，形成以財政直接支付為主，授權支付為輔的支付格局。目前財政直接支付主要在工資、政府采購、專項資金等領域、在深化國庫集中支付制度改革過程中，應進一步擴大直接支付范圍，發揮財政部門對預算資金支出全過程的監控功能，以實現國庫集中支付制度的目標。由于政府機關及事業支出種類較多，有些單位下屬機構層次較多，不可能全部實行財政直接支付，授權支付是必要的，但對其范圍規模要進行控制，使之發揮輔助功能，否則有可能削弱國庫集中收付制度建立的效果。

3.提高預算單位的預算編制、資金使用計劃制定及財務管理水平。為保證預算資金由國庫直接撥付給商品和勞務供應商，預算單位需要編制細致的預算、并根據年度預算制定科學、合理、切實可行的季度、月份資金使用計劃，以此向國庫支付執行機構申請撥款，保證本單位履行職責及事業發展的需要。這就對預算單位的預算編制、資金使用計劃制定及財務管理水平提出了更高要求，需要各部門各單位更加重視這項工作，既適應國庫集中收付制度改革需要，也符合本部門、本單位的切身利益。

4.在國庫集中收付的條件下，支出制度改革除要達到高效、快捷、安全撥付預算資金，實行有效財政監管外，還有一個重要使命，就是提高財政資金對社會公共需要的保障能力。即在改革后，凡需要設立的國家機構、事業單位，財政部門要保證其業務開展所需要經費，特別是公、檢、法、司，以及其他行政執法機構，不能要求他們在財政外搞“創收”解決其經費需要。否則，要么集中收付難以實現，要么這些部門的正常運轉及職能實現受到影響，不能為社會提供所需的公共服務，最終可能達不到改革所預期的目的。

5.細化預算編制。公共財政就是要建立細化預算體制，從而能全面反映各部門、各單位的收支活動情況。實行部門預算是市場經濟國家的普遍做法，是市場經濟體制的前提和基礎。部門預算是由政府各部門編制并經財政部門審核后報議會審議通過的，反映部門所有收入和支出的預算。編制部門預算，不僅可以細化預算編制，提高預算的透明度，而且有利于防止預算中的不規范做法，有利于人大等部門對預算的審查和監督。同時，也能加強國庫對預算支出的剛性約束，充分發揮國庫的監督作用。此外，還應加強預算執行的控制和監督，在新的財政預算改革中，要強化預算，淡化決算。預算在各個具體項目的設置上，事先經過了專門委員會的充分討論，是極其嚴肅的，執行時也應極其嚴肅，甚至基本不留彈性。此外，我們還必須承認，預算里仍需留有一定的余地，還必須有一個相機抉擇的彈性區間，應加強對這一彈性區間的控制和監督。

6.完善國庫監督約束機制。與傳統國庫制度相比，深化國庫制度改革，構建新型監督機制，需要在擴大監督力度、提高監督透明度等方面取得突破性的進展。國庫集中收付業務的監督約束機制主要包括：（1）以國庫單一賬戶和集中收付業務為基礎，建立財政全過程監督體系；（2）立法機關監督。在我國，由于政府預算和決算都要由各級人民代表大會的審查和批準，作為政府財政收支的出納和預算執行機構的國庫，人大可利用公共選擇程序，通過對政府預算編制、執行和決算的監督，達到對國庫各項業務的監督；（3）審計監督。審計監督主要是對國庫業務活動的真實性、合法性和合理性進行監督。審計監督實際上是通過對政府財政收支的監督，進而達到對國庫管理的監督；（4）社會輿論監督。加強社會輿論監督，就是通過提高預算編制、執行和國庫業務的透明度，定期向社會政府預算執行信息，發揮新聞媒體及社會公眾的監督功能，及時指正國庫管理中存在的問題，不斷提高國庫管理水平。

7.實行財、稅、庫、行橫向聯網。隨著計算機在各個領域的廣泛運用，它在稅款征繳、國家財政預算收支和國庫工作中的作用顯得更為重要。為了保證稅款準確、及時、完整地入庫，加快實現財、稅、庫、行之間的計算機的橫向聯網是十分必要和緊迫的。這是利用科技手段進行數據信息傳遞，提高財、稅、庫、行的工作質量和效率的重要途徑。要實現財、稅、庫、行橫向聯網，技術支持領域需要實現的突破點有：（1）軟件開發與硬件建設。根據信息產業部有關人士介紹，我國目前信息產業發展水平，無論軟件開發能力，還是硬件生產供給能力，都可以滿足推行國庫集中收付的技術要求，其關鍵問題是資金投入力度與管理水平；（2）信息運行安全、資金運行安全。政府財政預算收支信息是各級政府宏觀決策的重要依據，關系到國家經濟社會安全與社會公共利益，在技術上保障其安全的重要性是不言而喻的，必須在國庫制度改革中得到有效解決。

8.建立、健全法規制度。全面推行依法理財，就是在財政收支管理方面做到有法可依、有法必依、違法必究、執法必嚴。而加快財政立法步伐，建立起完善的、運行有序的財政法規體系，這是前提和基礎；嚴格保證財稅法規的實行是關鍵；健全財政監督機制是保障；提高廣大民眾的法律意識是條件；加強財政執法隊伍建設是重要保證。為此，必須不斷深化財政改革，規范財政行為，并將那些被證明行之有效的財政管理措施以法律、法規的形式固定下來，增強財稅政策的剛性，真正做到“取之有據、用之有道、合理合法”，以提高財政資金公開、公正的程度及資金使用效益。也只有這樣，才能化解深層次矛盾，調節收入分配，逐步建立公共財政框架，實現社會主義市場經濟條件下的財政目標。

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