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摘要:擴大政府對基礎設施建設的支出,既是醫治經濟緊縮的救急良藥,也是積累長期經濟增長后勁的有效舉措。但是,財政對基礎設施的投資也有一個優化和合理選擇的問題。本文認為,只有在投資領域、融資方式與體制等方面進行科學地選擇與安排,才能實現財政對基礎設施投資的最大經濟效益與社會福利后果。

我國經濟發展的指標顯示,進入90年代中期,國民經濟已開始從短缺經濟轉為結構性的過剩經濟。為了拉動經濟增長,擴大投資、啟動內需的需求管理政策便成為宏觀調控的主旋律。1998年下半年以來,我國開始實行積極的財政政策,即通過擴大政府公共投資來增加投資需求,帶動消費需求的增長,目前已初見成效。但是,由于我國公共基礎設施建設欠帳太多,加之投資體制改革的滯后,現有的投資仍不能為日益增大的對基礎設施的需求提供有效的供給。在現有的財政投資中,由于我們對財政職能的轉換方面的理論積累相對薄弱,實踐中仍不能抵御舊體制的慣性沖擊,使投資不能產生理想的預期經濟效益。因此從理論上探討財政對基礎設施投資亟待解決的問題,將具有重要的理論與現實意義。本文試從這方面提出自己初淺的看法。

一、財政投資基礎設施產業最適領域的界定和行業選擇

財政對基礎設施投資最適領域的界定和行業選擇,是首先應解決的問題。過去在計劃經濟條件下,我國對基礎設施建設的投資,只有單一的政府投資渠道。無論是新增的基礎設施投資,還是對原有基礎設施的更新改造,都完全由財政撥款來滿足。這種投資體制,一方面造成了基礎設施建設資金匱乏,財政枯竭,另一方面也形成了基礎設施有效供給的嚴重不足和有效需求日益增長的尖銳矛盾,使得反映我國基礎設施擁有水平的許多指標遠遠低于世界平均水平。如人均發電量只相當于世界平均水平的三分之一,城市人均擁有道路面積只是平均水平的一半,城市平均污水處理率只有10%,電話的普及率也很低。這些情況表明,中國的基礎設施產業欠帳較多,它在未來需要有個大發展,以滿足國民經濟增長的需要。可是,政府的財力又十分有限。根據聯合國的推薦,基礎設施投資額占GDP的比重應為3-5%,而我國在1953-1983年這一比重僅為0.37%,近幾年也只有2%。目前,在財政還要承擔大量的體制改革成本的條件下,基礎設施建設完全依靠財政增加投資來達到世界平均水平是很難辦到的。

為了解決這個矛盾,一方面必須擴大投資渠道,使投資主體多元化。另一方面,更要優化投資結構。由于基礎設施產業的特點和我國的實際情況,未來財政投資的重點仍然是基礎設施領域,但不能是全部。因此,要優化財政支出結構,提高投資效益,這首先就需要明確界定財政投資基礎設施的最適領域。一般地說,基礎設施產業按照其競爭性和排他性的程度可分為三種類型:一是完全不具有競爭性和排他性的純公共產品生產領域,如電力傳輸、有線通訊、城市的雨水排放系統、城市街道照明和綠化系統、環衛環保和防災系統。這些產品生產的增加,并不引起邊際成本的增加,其個人使用也并不排除他人的使用。二是具有完全競爭性和排他性的私人產品。如出租汽車,無線傳呼等。三是具有不完全競爭性和排他性的混合物品或準公共物品。如一座橋梁,在不過分擁擠的條件下,增加一輛車的通行并不增加邊際成本,故具有非競爭性,但要阻止輛通行設一個崗就可以做到,所以又具有排他性。有的物品具有競爭性而不具有排化性,如私人建造一座花園,即使設置圍墻,也不能排除路人聞到花香并享受凈化空氣的好處。

上述三類物品,因性質不同,提供方式和途徑也不大一樣。私人物品可完全由市場提供。因為市場交換要求客體的可分割性和利益邊界的精確性,而私人物品具備了這個要求,因此完全可以通過市場的交換來提供。而公共產品,它的需求和消費是公共的或集合的,其享用一般是不可分割和無法量化的,利益邊界也無法精確計算。如果由市場來提供,每個消費者都不會自愿掏錢去購買。可見,市場只適合提供私人物品和服務,對提供公共物品是失效的。所以對純公共物品的提供是政府投資的最適領域。至于混合的物品,它兼有公共物品和私人物品的雙重性質,可以采取公共提供的方式,也可以采取混合提供的方式。最終采取哪種提供方式,取決于稅收成本和稅收效率損失同收費成本和收費效率損失的對比,即通過成本收益分析來解決。

綜上分析可知,對于生產和銷售純公共產品的基礎設施領域,必須由財政投資來發展。因為這些產品不具有競爭性和排他性,公眾不可能且不應該通過生產交換來獲得,而只能通過政府安排支出來滿足。

對財政投資基礎設施最適領域的確定是非常重要的,它能使擴張性的財政政策實施時,不至于發生“擠出效應”,保證對基礎設施投資的不斷增長。實際上在1998年下半年,啟動內需的積極財政政策的實施也發生了一些“擠出效應”,主要是財政政策擴張時,適當的投資領域界定不清,項目準備不充分,出現了搶項目的情況,擠出了一部分外資準備投資和地方政府自籌的項目。對于純粹的私人產品的基礎設施領域,原則上財政要退出,完全由市場提供。至于一些準公共產品的生產領域,根據我國的目前情況仍然要保證適度的財政投資。這些領域可以采取三種投資方式:一是通過資本市場發行股票,采取社會化的投資形式,主要是一些大型的公共工程,財政可采取參股的形式投資。二是可以利用外資,以優惠的政策吸引外商對基礎設施投資,對微利和投資回收期較長的項目,財政可通過貼息和風險擔保形式投資,以提高投資人的投資回報率和減少風險。三是在條件成熟時,鼓勵保險基金和社會保障基金投資公共基礎設施,財政可在稅收等方面給予支持。財政對這些準公共產品的投資形式,可以起到四兩撥千斤的作用。

二、財政投資基礎設施產業最佳資金來源和投資方式選擇

在計劃經濟條件下,財政作為計劃資源配置的重要部門,承擔了大量的經濟建設的支出,其中也包括了全部的基礎設施投資支出,財政支出占GDP的比重高達30%以上,由于當時財政收入主要是來自稅收和國企的利潤上繳,沒有債務收入,因而基礎設施的投資直接反映在國家預算中的經濟支出項目上。

改革開放后,這種情況發生了變化。國家開始對國有企業實行放權讓利,財政收入占GDP的比重開始下降,1996年已下降到11.57%的最低點。另一個變化是國家為了適應經濟發展和實現體制的轉軌,開始建立了國債制度。1981年開始發行國債,到1998年底內債余額已達7,100億元,預計2000年可達11,311億元。因此,財政對基礎設施投資的資金來源和形式也必然發生變化。一般地說,基礎設施投資的資金來源應包括:財政資金、銀行的信貸資金、外資和向社會集資。就財政資金來說,可有預算內、預算外和國債資。下面,我們重點分析財政對基礎設施投資的最佳資金來源與形式。

對于生產和銷售純公共產品的基礎設施領域,必須采取財政預算內的直接支出形式,它的資金來源應主要是稅收和規費收入。這種資金來源具有強制性和無償性,與純公共產品提供的性質是相吻合的。因為征稅雖然是可以精確計量的,但公共產品的享用是無法量化的。所以,納稅人的負擔與純公共物品的使用之間的關系缺乏精確的經濟依據,使得這類產品的生產成本只能通過國家稅收收入來彌補,免費向社會提供。對于大多數準公共物品的投資要采取多元化的投資方式。財政投資的重點是為基礎設施提供基礎條件的部門,其最適的資金來源是國債資金。因為國債資金也是國家可支配的資金,毫無疑問應該投向那些私人無力承擔或不愿意承提的公共工程項目。但國債資金又與其他財政收入在性質上不同,是以償還和付息為條件的。如果將它投到那些完全無法收回成本的純公共產品項目上,勢必造成國家未來償還債務的壓力,很可能使國債資金陷入借新還舊的不良循環之中,國債資金的這種投向即不符合還本付息的使用原則,也不能使其發揮調節經濟的作用。我國目前財政對國債的依存度較大,1997年當年的發行額占中央財政支出的比重達70%以上,還本付息占中央財政收入的比重也達26.9%,因此必須考慮國債的投資收益。實際上1995年底,我國國債余額的3,300億中的80%是投在財政性的建設領域,主要是這些準公共產品的生產領域。1998年下半年,財政對四家商業銀行增發的1,000億特種國債也全部用于基礎設施建設投入。由于我國目前國債余額還僅僅是發達國家平均水平的二分之一,今后,國債發行還有很大的潛力,因此,要很好的探索國債的最佳投資領域,建立合理的國債結構,既包括期限結構,又包括收益結構,安排好盈利、微利和無利項目的投資比例。建議國家可考慮建立基礎設施建設專項國債基金,專門用于準公共產品生產領域的投資,這樣既保證了基礎設施建設資金投入的不斷增長,又使國債資金運行于良性循環之中。

財政投資基礎設施可以采取多種形式。純公共產品生產領域,可采取直接投資的形式。而準公共產品領域可采取間接投資形式,這些形式包括財政資金的參股和控股形式,財政貼息,對各種基礎設施項目的風險擔保和補償。這些間接的形式,可以用較少的財政資金支持和推動大量的基礎設施投資。

三、財政對基礎設施投資管理體制的改革和投資效率的提高

財政對基礎設施投資的最適領域是私人不愿意和無力投資的純公共產品和準公共產品生產領域,但這并不意味著國家的投資可以不計成本,不講效率,特別是用國債資金投資基礎設施建設還要考慮增殖性問題,以保證到期償還。因此,必須改革現有的基礎設施管理體制,提高投資效率。具體地說,應注意解決以下幾個問題:

1、改革基礎設施企業的經營方式,建立內在的激勵機制。過去,政府擁有和經營幾乎所有的基礎設施,其理由是它的生產經營特點和涉及到的公共利益需要國家壟斷。這種經營方式和管理體制,使得基礎設施的提供者缺乏內在的激勵機制和外在的競爭壓力。投入產出不需核算,使用者的滿意程度無需顧及,經營效率低下,服務質量不高。形成這種局面的原因在于,負責提供基礎設施的企業沒有為其順利運營所必需的生產經營和財務上的自主權。因此,必須在組織上和管理體制上進行改革。改革的方向是使生產和經營基礎設施的企業真正成為獨立的經濟實體,使其經營方式多元化,運營原則商業化。對生產純公共產品的基礎設施企業,可以繼續采取國有國營的方式。因為這些部門投資額大,回收期長,累積了大量的沉淀資本,增加一個單位的產出,其邊際成本為零,生產經營具有規模性或稱自然壟斷性特點。這樣的部門,由一家或幾家國有企業壟斷經營,能減少單位成本,實現效率最大化。采取國有國營必須實行政企分開,以防止自然經濟壟斷導致行政壟斷。改革的第一步是將政府的一個部門轉變為國有企業,使其與政府明確脫鉤,并賦于經營自主權。這一步改革我國已進行并卓有成效。第二步是對這些企業進行公司化改造,使其具有獨立的經濟地位,成為市場的主體。公司化的直接益處是建立商業化的會計程序,明確運營成本和收益,使國有企業和政府的成本與收益更具透明度。國有企業進行公司化改造后,還必須引入激勵機制,通過政府與這些企業簽訂經營協議,激勵這些企業降低成本提高收益。為提高基礎設施投資的效率,也可以將國有的基礎設施企業交給民營和私營。國有民營和私營可通過租賃和特許權的方式,即公共部門可以把基礎設施的經營(連同商業風險)以及新投資的責任委托給民營和私營。也可以采取BOT(Build-Operate-Transfer),即建設-經營-轉讓的方式,政府把由國有單位承擔的某一重大項目的設計、建設、融資、經營和維護的責任轉給民營和私營,使其在某一時期內(稱為特許期),對此項目擁有所有權和經營權,并設法償還所有債務,獲得預期回報。特許期過后,將所有權再轉給國有企業。

2、制定恰當的政策法規,創造有效競爭的制度機制。由于大多數基礎設施行業,具有不同程度的自然壟斷和規模經濟的特點,使它們缺少競爭活力。這就使政府的政策制定者總是面臨著規模經濟和競爭活力的兩難選擇,必須很好地協調二者關系。政府在制定有效競爭政策時的基本思路應該是:首先區分自然壟斷業務和非自然壟斷業務,分別制定不同的有效競爭策略。對于自然壟斷業務,建立模擬競爭機制的管理體制,即通過經營許可證制度和恰當的定價策略,提高其競爭意識,規范其經營行為。對非自然壟斷業務,可完全引入市場競爭機制。這樣才能使整個基礎設施產業處于規模經濟與競爭活力相兼容的有效競爭狀態。

3、以經濟原則為基礎,建立高效率的價格管理機制。過去我國對基礎設施產業的價格管理,采取從低定價的原則。大多數產品的價格都低于其邊際成本,違背效率原則。因此,改革基礎設施產品價格的管理體制,是提高投資效率的重要手段。價格改革的基本思路是以經濟效率為準則,根據公眾的承受能力以及分配體制的改革,使其既反映價值又反映供求,既具有刺激企業努力降低成本提高效率的功能,又不損害公共利益維護社會分配效率。我們在制定基礎設施產品定價策略時,可借鑒英國政府的做法。英國政府對基礎設施產業價格管理的一個重要內容就是實行最高限價模型,即RPI-X價格管理模型。RPI為通脹率,X為政府對企業所規定的生產效率增長率。最高限價模型,可以促使企業自覺優化配置生產要素,積極地進行技術創新和加強企業管理,使生產效率的實際增長率高于政府規定的X值。這種價格管理體制,既對企業有內在激勵機制,又使價格控制在政府期望的范圍內。

4、整體規劃協調發展,降低基礎設施建設的社會成本。許多基礎設施企業有一些共同需要,如電力、郵電、自來水、燃氣等部門都要使用地下管道。過去,由于各自為政,許多城市每年都需要挖開大小上百條路,挖了填,填了又挖。這種重復建設一方面增加了基礎設施整體建設成本,另一方面又影響了城市交通、環衛和市政管理,是城市建設和管理的一大難題。為了解決這個問題,各地政府應考慮從共同使用地下管道的有關行業中,籌集一筆共同基金,組建地下管網公司,對地下管網進行統一規劃,統一施工,統一管理。在電信業中也存在此類問題,是否可由政府牽頭,將公用網和專業網進行統一協調和共同建設,這樣就會大大節省網絡建設的社會成本。在交通運輸方面,政府應做好各運營企業的協調工作,以利于對現代交通進行綜合治理。

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本文關鍵詞：財政基礎設施產業投資