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摘要：部門預算是市場經濟國家普遍采用的預算編制方法。隨著我國部門預算改革的不斷深入，部門預算制度日趨完善，改革的成效正在逐步明顯。本文將從理論和實踐層面對當前部門預算改革中存在的深層次問題進行分析和闡述，最終提出進一步完善部門預算制度的建議和措施。

關鍵詞：財政部門預算；問題；對策

在我國公共財政框架的構建中，預算制度改革始終是一個焦點問題。自1998年底財政部首次提出建設公共財政的要求以來，經過五年的努力，我國初步建成了部門預算、政府采購、國庫集中支付制度三位一體的公共財政框架。財政預算改革作為公共財政框架的核心而倍受關注。部門預算提高了預算的透明度和管理水平，也在相當程度上對政府、財政及部門的行為起到了規范和制約作用。但在實踐中這一制度仍然存在許多問題，需要進一步改革和完善。

一、當前預算編制中存在的問題和弊端

（一）部門預算編制與政府工作計劃在時間上的不同步，制約著部門預算推進的進程。編制部門預算必須以部門的工作目標計劃為基礎，但由于部門預算編制時間的提前，部門（單位）在編制預算時，無法預先掌握下年的工作計劃，部門單位的財務人員對要預算多少經費才適合本部門單位的發展需要，心中沒有底。一些資金無法細化到具體項目，達不到部門預算改革的目標。

（二）預算編制內容不夠全面。在財政分配中一般把財政性資金分為預算內和預算外，但是在當前財政分配中我們實際上僅僅是對預算內資金，而沒有很好的將預算外資金作為政府宏觀調控財力來使用，使不少預算外資金游離于預算管理之外，以致帶來許多的問題。預算收支范圍過于狹窄是規范預算管理的重大障礙，盡管各級財政越來越重視加強預算外資金“收支兩條線”管理，但是一部分以政府名義收取的基金和收費仍游離于預算管理之外，政府預算失去了公認的完整性。狹窄的預算收支范圍弱化了應有的預算監督，削弱了政府預算的宏觀調控能力。

（三）編制政策、資料依據掌握不全不準。財政部門安排預算時必須依照法律、按政策規定編制預算，但是不少財政部門對于政策法規的掌握并不是特別清楚、準確、全面。例如對于經費開支規定，政出多門現象十分嚴重，往往人事、財政、勞動、外事、房管局、房改辦、計生、教育、政法、紀檢、農業、科技等各部門都有與支出相關的政策文件。有的地方財政部門干脆“一刀切”，一概不予列入預算管理，造成了硬性缺口，影響了部門預算執行的嚴肅性。

（四）事業單位機構改革滯后，致使財政供養人員增長過快的問題仍未得到有效控制。通過近幾年來的政府機構改革，行政單位人員編制得到有效控制，但事業單位機構改革明顯滯后，總體上財政供養人口不但沒有減少，反而有一定程度的增長，最典型的就是目前各地普遍存在的“差額改全額”的現象。“養人財政”造成地方財力嚴重不足，無法保障基本支出，甚至對人員工資采用人頭定額，無法按實核撥。

（五）科學的定額標準體系尚未建立。一些地方的預算安排方法至今采取的仍然是粗略估算、簡單平均、硬性包干的方式，方法手段十分簡單，雖然易于操作，但往往導致部門間苦樂不均的情況發生，合理性差。編制低標準或無標準，如業務招待類預算編制標準偏低，實際支出普遍存在超標準現象。目前，業務招待費按照單位公務費2%編制，預算金額通常在千余元到幾千元間不等，已不能滿足工作需要。特別是隨著部門間跨地域的業務交流活動的增多，招待費用需求明顯加大。為兼顧標準與實際，一些單位多采取在會議費、業務費中列支，甚至擠占專項資金，造成核算不實。而會議、物業管理、辦公樓裝修等公用經費則無編制標準。目前，對此類費用主要是按單位單項核定，存在一定的隨意性，且造成部門間差距較大及資金效益不高，同時，加大了資金控制與管理的難度。

（六）人大對預算的監督流于形式。1.實效不強。目前人大審議部門預算的時間很短，在如此倉促的時間內，要想認真、逐項地審議部門預算很難做到，只能對預算進行總體性、一般性審查，最終流于形式上的程序性監督。2.約束力弱化。由于受政策、經濟社會事業決策與預算決策不協調、中心工作和重點任務多等不確定因素影響，預算執行往往缺乏有效的監督制約辦法。加上預算資金未落實到具體單位和項目，客觀上造成了“部門伸手、領導批條、追加預算”等隱性分配或二次分配，從而弱化了預算執行的嚴肅性和應有的約束力。3.缺乏經常性。財政預算監督的重要性和必要性不言而喻，但由于人大尚缺乏足夠的專業人員和力量，難以開展經常性的監督。一些地方日常監督主要由財經工委承擔，但多數財經工委卻是“一人代表全委”，加之對口聯系部門多，難以對預算的執行情況進行全方位的跟蹤監督。（七）沒有建立對部門預算編制質量和項目績效的考核機制。盡管部門預算改革在全國各級機構廣泛推開，但部門預算的編制質量如何，部門決算同年初部門預算的差異程度有多大，少有人對此進行深入探討。同時，部門預算特別是項目支出預算尚沒有建立起有效的績效考評、追蹤問效機制，在具體編制過程中，由于項目缺乏可比性，可行性論證也不夠充分，難以做到分清輕重緩急。由于項目資金是財政無償撥款的，只要有項目，即使浪費很大，仍然比沒有項目要顯得有政績，所以任何一個單位都不可避免地存在著追求預算最大化的傾向，總要找各種理由、編出一大堆支出項目來獲得更多的財政資金。結果，財政支出仍然呈剛性增長，收支緊張的狀況未能從根本上得以改觀。

二、深化部門預算改革的措施和建議

（一）充分保證預算編制時間。公共財政要求早編預算、細編預算，編制部門預算。因而，財政預算必須改變過去那種“預算一年，一年預算”的傳統做法，扭轉“重決算，輕預算”的狀況，把預算編制開始時間提前到上一年，使預算編制時間起碼在9個月以上，保證有充足的編制時間。

（二）預算編制必須細化，要細化到具體部門、具體單位、具體項目。加大編制部門綜合預算力度，將部門所有預算內外收入、政府性基金、其他收入等全部納入國庫，統一管理，確保綜合財政預算的收入到位，從源頭上杜絕隨意開支的現象。各預算單位必須同步編制部門預算，有預算外收入的，須編制包括預算內外收入的綜合預算，不得私設小金庫、賬外設賬、截留財政收入。預算一經確定，應保持其嚴肅性，堅決按預算辦事，不得隨意更改，徹底解決預算“預算粗粗算，追加報告滿天飛，專項結轉過多”的弊端。

（三）建立完備的編制政策、資料數據庫，合理測算標準定額。要嚴格遵循政策法規，財政相關部門應把各部門各方面與預算安排相關的政策規定整編收集入政策庫，清理過時和不適合的政策規定；并要及時更新，實行動態管理，確保政策庫維護更新的連續性，對行業及部門出臺的支出政策要進行甄別，合理化、政策性的支出應給予安排，要防止留下硬性支出缺口，確保預算的可執行性。

（四）精簡政府機構，堅持用績效預算來優化基本支出預算，減少財政供養對象。采取綜合治理措施，控制行政人員和經費的膨脹，財政對各類行政單位行政經費總量限額、行政人員編制及人均行政支出綜合定額提出控制指標，進行動態考核，輔之以一定的獎罰措施。談部門預算制度中存在的問題及建議更新時間2009-5-1417:22:31打印此文點擊數63摘要：部門預算是市場經濟國家普遍采用的預算編制方法。隨著我國部門預算改革的不斷深入，部門預算制度日趨完善，改革的成效正在逐步明顯。本文將從理論和實踐層面對當前部門預算改革中存在的深層次問題進行分析和闡述，最終提出進一步完善部門預算制度的建議和措施。

關鍵詞：財政部門預算；問題；對策

在我國公共財政框架的構建中，預算制度改革始終是一個焦點問題。自1998年底財政部首次提出建設公共財政的要求以來，經過五年的努力，我國初步建成了部門預算、政府采購、國庫集中支付制度三位一體的公共財政框架。財政預算改革作為公共財政框架的核心而倍受關注。部門預算提高了預算的透明度和管理水平，也在相當程度上對政府、財政及部門的行為起到了規范和制約作用。但在實踐中這一制度仍然存在許多問題，需要進一步改革和完善。

一、當前預算編制中存在的問題和弊端

（一）部門預算編制與政府工作計劃在時間上的不同步，制約著部門預算推進的進程。編制部門預算必須以部門的工作目標計劃為基礎，但由于部門預算編制時間的提前，部門（單位）在編制預算時，無法預先掌握下年的工作計劃，部門單位的財務人員對要預算多少經費才適合本部門單位的發展需要，心中沒有底。一些資金無法細化到具體項目，達不到部門預算改革的目標。

（二）預算編制內容不夠全面。在財政分配中一般把財政性資金分為預算內和預算外，但是在當前財政分配中我們實際上僅僅是對預算內資金，而沒有很好的將預算外資金作為政府宏觀調控財力來使用，使不少預算外資金游離于預算管理之外，以致帶來許多的問題。預算收支范圍過于狹窄是規范預算管理的重大障礙，盡管各級財政越來越重視加強預算外資金“收支兩條線”管理，但是一部分以政府名義收取的基金和收費仍游離于預算管理之外，政府預算失去了公認的完整性。狹窄的預算收支范圍弱化了應有的預算監督，削弱了政府預算的宏觀調控能力。

（三）編制政策、資料依據掌握不全不準。財政部門安排預算時必須依照法律、按政策規定編制預算，但是不少財政部門對于政策法規的掌握并不是特別清楚、準確、全面。例如對于經費開支規定，政出多門現象十分嚴重，往往人事、財政、勞動、外事、房管局、房改辦、計生、教育、政法、紀檢、農業、科技等各部門都有與支出相關的政策文件。有的地方財政部門干脆“一刀切”，一概不予列入預算管理，造成了硬性缺口，影響了部門預算執行的嚴肅性。

（四）事業單位機構改革滯后，致使財政供養人員增長過快的問題仍未得到有效控制。通過近幾年來的政府機構改革，行政單位人員編制得到有效控制，但事業單位機構改革明顯滯后，總體上財政供養人口不但沒有減少，反而有一定程度的增長，最典型的就是目前各地普遍存在的“差額改全額”的現象。“養人財政”造成地方財力嚴重不足，無法保障基本支出，甚至對人員工資采用人頭定額，無法按實核撥。

（五）科學的定額標準體系尚未建立。一些地方的預算安排方法至今采取的仍然是粗略估算、簡單平均、硬性包干的方式，方法手段十分簡單，雖然易于操作，但往往導致部門間苦樂不均的情況發生，合理性差。編制低標準或無標準，如業務招待類預算編制標準偏低，實際支出普遍存在超標準現象。目前，業務招待費按照單位公務費2%編制，預算金額通常在千余元到幾千元間不等，已不能滿足工作需要。特別是隨著部門間跨地域的業務交流活動的增多，招待費用需求明顯加大。為兼顧標準與實際，一些單位多采取在會議費、業務費中列支，甚至擠占專項資金，造成核算不實。而會議、物業管理、辦公樓裝修等公用經費則無編制標準。目前，對此類費用主要是按單位單項核定，存在一定的隨意性，且造成部門間差距較大及資金效益不高，同時，加大了資金控制與管理的難度。

（六）人大對預算的監督流于形式。1.實效不強。目前人大審議部門預算的時間很短，在如此倉促的時間內，要想認真、逐項地審議部門預算很難做到，只能對預算進行總體性、一般性審查，最終流于形式上的程序性監督。2.約束力弱化。由于受政策、經濟社會事業決策與預算決策不協調、中心工作和重點任務多等不確定因素影響，預算執行往往缺乏有效的監督制約辦法。加上預算資金未落實到具體單位和項目，客觀上造成了“部門伸手、領導批條、追加預算”等隱性分配或二次分配，從而弱化了預算執行的嚴肅性和應有的約束力。3.缺乏經常性。財政預算監督的重要性和必要性不言而喻，但由于人大尚缺乏足夠的專業人員和力量，難以開展經常性的監督。一些地方日常監督主要由財經工委承擔，但多數財經工委卻是“一人代表全委”，加之對口聯系部門多，難以對預算的執行情況進行全方位的跟蹤監督。（七）沒有建立對部門預算編制質量和項目績效的考核機制。盡管部門預算改革在全國各級機構廣泛推開，但部門預算的編制質量如何，部門決算同年初部門預算的差異程度有多大，少有人對此進行深入探討。同時，部門預算特別是項目支出預算尚沒有建立起有效的績效考評、追蹤問效機制，在具體編制過程中，由于項目缺乏可比性，可行性論證也不夠充分，難以做到分清輕重緩急。由于項目資金是財政無償撥款的，只要有項目，即使浪費很大，仍然比沒有項目要顯得有政績，所以任何一個單位都不可避免地存在著追求預算最大化的傾向，總要找各種理由、編出一大堆支出項目來獲得更多的財政資金。結果，財政支出仍然呈剛性增長，收支緊張的狀況未能從根本上得以改觀。

二、深化部門預算改革的措施和建議

（一）充分保證預算編制時間。公共財政要求早編預算、細編預算，編制部門預算。因而，財政預算必須改變過去那種“預算一年，一年預算”的傳統做法，扭轉“重決算，輕預算”的狀況，把預算編制開始時間提前到上一年，使預算編制時間起碼在9個月以上，保證有充足的編制時間。

（二）預算編制必須細化，要細化到具體部門、具體單位、具體項目。加大編制部門綜合預算力度，將部門所有預算內外收入、政府性基金、其他收入等全部納入國庫，統一管理，確保綜合財政預算的收入到位，從源頭上杜絕隨意開支的現象。各預算單位必須同步編制部門預算，有預算外收入的，須編制包括預算內外收入的綜合預算，不得私設小金庫、賬外設賬、截留財政收入。預算一經確定，應保持其嚴肅性，堅決按預算辦事，不得隨意更改，徹底解決預算“預算粗粗算，追加報告滿天飛，專項結轉過多”的弊端。

（三）建立完備的編制政策、資料數據庫，合理測算標準定額。要嚴格遵循政策法規，財政相關部門應把各部門各方面與預算安排相關的政策規定整編收集入政策庫，清理過時和不適合的政策規定；并要及時更新，實行動態管理，確保政策庫維護更新的連續性，對行業及部門出臺的支出政策要進行甄別，合理化、政策性的支出應給予安排，要防止留下硬性支出缺口，確保預算的可執行性。

（四）精簡政府機構，堅持用績效預算來優化基本支出預算，減少財政供養對象。采取綜合治理措施，控制行政人員和經費的膨脹，財政對各類行政單位行政經費總量限額、行政人員編制及人均行政支出綜合定額提出控制指標，進行動態考核，輔之以一定的獎罰措施。同時清理和規范事業單位的財政經費供給范圍。市場經濟條件下，各事業單位并不都具同時清理和規范事業單位的財政經費供給范圍。市場經濟條件下，各事業單位并不都具