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許多難以進行有效控制的干擾因素都會導致政府收入減少，支出增加，費用或損失上升，這使政府（或組織）面臨財政風險。所有的政府或機構都在不同程度和范圍上從事一些與風險相關的活動和交易，因而或多或少地存在著財政風險。許多轉軌國家和發展中國家，經濟。金融和社會政治領域中的風險都有最終集中導向政府的趨勢。由此削弱了財政的可持續性、政府的施政能力和可信性。在我國有種種跡象表明，90年代中期以來，中央和多數地方政府都面臨著日趨加劇的財政風險。最近幾年許多鄉鎮財政因負債累累、困難重重而名存實亡并向上級財政蔓延，就是典型的例子。在這種情況下，管理財政風險已成為改進和強化財政管理的一項關鍵性課題。

當政府面臨嚴重的財政風險時，唯一有效的辦法就是對財政風險進行及時而全面的鑒別和控制。沒有這種鑒別和控制，要想全面評估政府的財政狀況，實現長期的政策目標，避免隨時都可能降臨的財政不穩定性（甚至財政崩潰），實際上是不可能的。

與發達國家相比，發展中國家和轉軌國家的政府（包括中央和地方各級政府）通常更容易遭遇財政風險，而且它們承受財政風險打擊的能力也更為脆弱。在這些國家中，最大的問題是財政風險不能得到及時鑒別和控制。由于缺乏預先的鑒別和控制機制，當決策者或管理者發現并試圖控制已經降臨的風險時，一切都為時已晚，而在此之前，政府對于自己承受的財政風險及其變化情況，一般講是不了解的，盡管這些風險意味著政府隨時都可能遭受巨大損失。

之所以如此，部分原因在于傳統的政府會計、預算和報告均采用現金制基礎?，F金制雖然在有些方面有其優勢，但卻無法在財政風險發生的時候就確認和計量風險，而此時正是控制財政風險的最佳時機。錯失這一時機后，一旦潛在的財政風險轉化為現實的損失即政府收人的減少部（或）支出的增加，政府就無法控制了。

與現金制相比，權責制基礎在適時地確認、計量、報告和控制財政風險方面要好得多。但這并不意味著只有轉向權責制，財政風險才能得到適當的鑒別和控制。實際上，在現金制下，及時鑒別和控制財政風險仍然是可能的。目前OECD國家中已有超過一半的成員已不同程度和范圍地轉向了權責發生制，而且追隨的國家將越來越多，但從中國的情況看，轉向權責發生制的條件遠未成熟。因此，當前我們面臨的問題是：在不改變傳統的現金制基礎的前提下，鑒別和控制財政風險。

（二）

管理財政風險的第一步是在財政風險發生的時候就鑒別這些風險。鑒別風險要求闡明財政風險的來源和類別，盡可能量化風險，并通過適當的方式予以報告和披露，這是控制風險的前提。

財政風險可以定義為“政府財政收入、支出（或費用）因各種原因產生出乎意料變動的可能性”。這是一個相當寬泛的定義，它表明財政風險可以是消極的，即政府可能遭遇收人減少、支出或損失增加；也可以是積極的，即政府可能遭遇收入增加、支出減少，或獲得其他形式的利益（例如在訴訟中獲勝而獲得賠償）。

財政風險的來源是多樣化和復雜的。許多干擾因素及其綜合作用，很容易將政府財政推向高風險的環境中，破壞財政穩定并使政府難以實現其財政政策目標。這些干擾因素很少受到政府財政控制，有些則完全不受財政控制。按照控制程度依次遞減排序，引發財政風險的干擾因素一般可以區分為四個方面：

1．法定的財政義務，典型的是養老保障支出，這些開支沒有固定的限額，因為它們受人口年齡（老齡化）、現有工資水平及其調整、預期通貨膨脹以及經濟周期等一系列復雜因素的影響；

2．或有財政義務，典型的如政府對第三方的貸款擔保和賠償（包括對金融機構遭受損失的賠償），這些財政義務發生與否，只能由特定事項的發生或者不發生予以證實；

3．經濟周期性波動，許多重要類別的財政收入和支出對經濟周期高度敏感，一旦經濟陷入衰退和高失業中，這些類別的收入可能大量減少而支出則會大大增加，導致財政不穩定；

4．其他可以對政府造成嚴重負面影響的意外變故，例如重大自然災害、戰爭、罷工或政治動蕩等。

以上四個方面的因素是交織在一起的，但其重要性卻因不同國家和時期而異。在中國的地方財政中，人們關注最多的是或有財政義務形式的財政風險，這些義務的一部分得到法律、合約或其他正式契約的明確承認，但也有相當一部分來自政府基于“道德義務”或“公眾期待”而向那些遭受財務損失者提供的援助，例如政府可能通過提供財政撥款，對陷入困境的金融機構施以援手。

（三）

目前得到廣泛認可的財政風險分類方法是由哈那·波拉克科娃（Hanspoackova，1998）建立的。這一分類的基礎是財政預見性。具體包括：（l）明確的和隱含的財政義務。兩者的界限在于：明確的財政義務由一項法律或具有法律效力的合約所確認，隱含的財政義務則產生于政府基于公眾期待或利益集團壓力而承擔的道德義務，這些道德義務雖不具有法律效力，但很可能導致政府支出增加或收入減少；（2）確定的和或有的財政義務。確定的財政義務意味著無論如何都將發生的財政支付，或有的財政義務意味著只有在特定事項發生時才會出現財政支付。

根據以上標準，財政風險一般被分為四類：

1．明確的負債和承諾。無論特定事項是否發生，償付這些負債和履行這些承諾都是政府必須承擔的財政義務，例如已納人預算安排的支出項目，已納入預算安排的多年期投資合同，已納入預算安排的公務員薪金、養老金和負債。

2．明確的或有負債。由可能發生或不發生的孤立事項觸發的法定義務或合約性義務，例如政府的貸款擔保和政府對金融機構的存款保險。

3．隱含的負債。由公眾期待而非法律引起的支付義務或者預期的財政負擔。例如公眾一般會期待政府維修基礎設施，支持社會保障計劃，即便法律并不要求政府這樣做。

4．隱含的或有負債。這類財政義務具有最低的可預見性，是由可能發生（或不發生）的特定事項引起的“非法定的”財政義務，例如當大的金融機構破產或大的自然災害發生時，人們預期政府會進行干預。

在以上四類財政風險中，各國的政府預算和財政決策集中關注第一個類別中的支出項目，部分關注的是多年期法定承諾，例如償付政府到期債務。多數國家的政府預算并不關注其他長期財政義務。以及隱含的和或有的財政義務。只是當政府陷入嚴重的財政困難或必須做出重大的財政調整時，才去檢查未來的和或有的財政風險。有時為了克服當前的困難，政府會做出更多的在未來解決當前問題的承諾，這會使未來的財政狀況變得更加糟糕。

由此看來，許多國家的政府預算只是覆蓋了很小一部分財政風險，大部分主要的財政風險都未能在預算中得到明確的考慮。而且沒有適當的機制來評估、報告和披露這些風險。我國的情形也大體如此。這種回避主要財政風險的政府預算文件，遠不能提供有關政府全面的財政狀況和財政可持續性的完整畫面，也不能為預算評估（例如評估預算的宏觀經濟影響）和政策制定提供適當的基礎。

（四）

現在國際流行的看法是，為了有效地防范和控制風險，由政府當前的或者新的支出項目和政策措施（包括承諾）引起的財政義務，都必須加以真實地評估和報告，無論其性質是隱含的還是明確的，是直接的還是或有的，而財政風險是評估和報告的重要組成部分。在確定財政政策目標，制售預算和決定各項政策或支出項目的優先排序時，對包括財政風險在內的全部財政義務進行真實的評估起著關鍵性作用。

明確的負債和或有負債都應在政府或機構的財務報表中予以披露。認定義上講，隱含的和或有負債不能被運化或精確地預知，因而對此采取謹慎態度是非常重要的，而且當特定事項發生時，必須有適當的決策機制能夠作出快速而適當的反應。

許多發達國家借助多年期支出框架來評估和披露財政風險。這一工具有助于評估政府成部門現有政策承諾在中期（3－5年或更長）內的財政可持續性，以及某些類別的隱含負他（比如前期投資項目的當前成本）。采用（修正的或完全的）權責制會計可以較好地評估明確的（包括確定的和或有債務）政府負債，但對于評估財政風險而言，權出制會計既不是必需的也不是充分的。處理財政風險最重要的是要求決策者和管理者必須做到：充分地意識到財政風險的存在；評估風險；報告和被罰風險；在制定預算過程中對風險手以明確的考慮。

（五）

隨著財政風險的加劇，一些具有重要影響的國際性組織已日益關注財政風險的鑒別與控制問題。國際貨幣基金組織（IMF）在其的《財政透明度手冊》中建議，政府的財政風險應在年度預算中加以鑒別，而且凡是可能應予以量化，被鑒別和量化的財政風險應包括經濟假設和特定支出承諾的不確定性成本。

準備年度預算的兩個關鍵性步驟是經濟預測和財政預測，這兩個步驟中都包含了一系列的財政風險，包括經濟假設（如GDP增長率）、財政參數（比如有效稅率）的變動所產生的效應，以及特定支出承諾產生的成本的不確定性。

作為最低要求，這些被鑒別和量化的財政風險需要通過“財政風險報表”予以報告；并隨預算文件一并呈遞。風險報表應覆蓋影響政府收入和支出估算數的所有重要助財政風險類別，但那些已經被”特別允許建立了“預算或有儲備”的風險除外。此外，風險報表中闡述的風險可以是消極的也可以（同時）是積極的風險，并盡可能予以合理地量化。然而，一般地講，風險報表中不應包括某項隱含性質的潛在負債（例如可能支持的保釋金）。

財政風險報表包括的風險信息應區分為四類：

1．關鍵性的預測假設引起的變動，包括支持宏觀經濟預測的關鍵性假設（GDP增長、通貨膨脹率、利率和匯率等）的變動所產生的財政效應，以及支持收入和支出預測（財政或預算預測）的關鍵假設（如有效稅率和公關部門工資增長率）的變動所產生的財政效應。

2．或有負債，包括政府的擔保、抵押、賠償。針對政府的訴訟以及欠繳的資本（如應繳未繳國際金融機構的資本）等。

3．特定支出承諾規模的不確定性。某個具體項目或某項活動上的支出雖然已經在年度預算中加以確認，但其可能發生的實際成本具有更高程度的不確定性，因而布于年度預算確認的水平。這類風險應在風險報表中披露。

4．其他由于在時間、規模和事項發生的可能性難以預料。而在年度預算中沒有包括的具體項目，比如政府已經宣布要在未來某個時候將文盲率降低到規定的水平，但這項政策產生的財政效應并未在年度預算得到充分考慮。

（六）

前面的討論主要涉及財政風險鑒別問題，但最終的目標是要控制財政風險，包括政府轉移、消減和承擔財政風險三種情形。

1．政府轉移財政風險，也就是將風險轉移給市場或第三方承擔，轉移風險的措施包括一個長長的清單，例如出售經營不善、財務脆弱的國有企業，撤消對金融機構的擔保，拒絕對陷入嚴重財務困境的投資者進行賠償，從而把風險推向市場。

2．政府消減財政風險，即消除或減少（降低）自己承擔的風險。對貸款擔保實施嚴格的監督和管理是典型的消減風險的措施。政府有必要為申請擔保者規定清楚而嚴格的條件，包括要求被擔保的項目必須與政府的財政目標密切關聯，被擔保者具有較低的違約風險。政府也有必要定期對擔保的貸款和項目進行定期評估檢查，要求當事人提供與被擔保項目相關的專門財務報告。如果沒有，滿足規定的標準，政府可以明確地告知將取消擔保。政府不輕易作出將導致沉重財政義務的承諾（例如對提高公務員工資、放寬失業救濟和養老保障領取資格或標準持謹慎態度），對于消減風險也非常重要。

3．政府承擔財政風險，即通過風險融資由自己承擔風險。風險融資的目的在于為自己承擔的風險建立風險儲備，或者用來購買再保險，以便一旦風險轉化為實際損失時，可擬用這些儲備或由保險公司來沖銷全部或部分損失。

（七）

風險儲備基金通常有兩個來源：向受益人收費或（和）在年度預算中安排（預留）。向受益人（接受政府擔保者）收取的擔保費應依據風險大小確定，這就要求對政府面臨的風險進行確切的評估。但在發展中國家，有兩個障礙使風險評估變得困難起來。首先，例如在中國這樣的國家，大部分風險集中于為數有限的大型金融機構和大型國有企業（或企業集團），而不是如同許多發達國家那樣廣泛分布于大量的風險投機者，使收取基于風險的擔保費難以合理確定，而政府與這些大型企業（包括金融機構）之間那種“剪不斷、理還亂”的關系，進一步加劇了合理收費的困難。

其次，許多類別的財政風險評估，在技術上仍然存在困難。不過，利用相對簡單的技術計算預期損失。例如政府幾年內出具了大量同一類擔保并記錄了有關的違約信息，按照汽車保險費的計算方法，擔保的預期代價就能被準確估計出來；在其他情況下，建立經濟模型或者根據不同情況做多方案模擬的方法。也具有較高的可行性；在過去25年中發展起來的金融衍生工具的定價技術，也能用來測定擔保和其他或有財政義務的價值，進而計算出政府的預期損失和需要收取的相應費用。與拒絕對蒙受損失者進行賠償一樣，要求受益者支付擔保費用，也是一種基于市場的解決（風險控制）辦法，這種做法一般在私營保險業相對完善的發達國家中得到采用，但它對于發展中國家或轉軌國家也是有效的，如果這些國家不想采取妨礙私營保險發展的政策的話。

從中國目前的情況看，控制財政風險最重要的措施之一是在年度預算中建立或有儲備。目前的政府預算（和財務報告）沒有針對或有財政風險的任何控制措施，只是當或有風險轉化為實際損失而加清政府財政后，才安排收支會沖銷損失。這樣做是非常危險的，因為“臨時抱佛腳”的辦法沒有設置預先的防范機制，當招致大量損失的特定事項發生后，不僅風險控制為時已晚，而且政府財政將承受巨大沖擊而變得脆弱不堪，甚至觸發嚴重的財政危機。在政府預算中預先建立了或有儲備，情況就會好得多，對那些在缺乏可預見性環境下進行運作的地方財政來講，建立或有儲備對防范財政風險尤其重要。一般地講，這些儲備應區分為“技術儲備”和“政策儲備”兩大類，前者針對由經濟參數（如通貨膨脹率）和現有項目（已在預算中安排但其成本可能出現難以逆料的變化）引起的財政風險，后者針對由新的政策（或承諾）引發但又未在預算中加以確認的財政義務。