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公共財政體制下財政支農政策的存在不僅具有必要性更具有重要性,這已被大家所共識?但是,現行的支農政策以及實施的效果卻并不盡如人意,存在著“頭疼醫頭,腳疼醫腳”的現象,沒有形成一個全面化?長期化的支農政策體系?因此,盡快建立完善的財政支農政策體系迫在眉睫?但是,這一體系的構建并不是“一蹴而就”的,而是一個漸進的?長期的系統工程當前的主要任務是完善現有的政策體系并積極創建新的政策方式?在此基礎上,通過進一步整合這些政策,區分其主次和先后順序,統籌安排這些政策,使之相互配合?相互協調,最終實現政策框架的整體目標?

一?財政支農政策的完善

(一)穩定農業投入政策,多渠道增加農業投入

1.要確保國家新增財力向農業傾斜

近年來,我國財政收入每年以1500億元~2000億元的幅度遞增,據初步預測,這一增長勢頭在“十一五”期間仍會保持下去?建議國家財政每年新增財力分配要切出10%~15%的份額用于農業,這是強化農業投入的一條重要渠道?

2.財政投入要依法進行

各級財政對農業的投入,必須建立在用法律?法規進行制約的基礎上,切實做到依法投資,真正落實?同時,各級對農業的投資總額?投資方向?資金匹配額都應制定具體標準和辦法,以分清責任,強化對農業的投入?

3.要積極利用政策作用,引導集體?農民和其他有關渠道增加對農業的投入

如投資大的項目,采取比例投入?分級負擔和銀行貸款?財政貼息的辦法;對收益高?收效快的項目,采取利用社會資金按股投資?按股分紅的辦法;對資金回收期長?見效慢且不易管理的項目,采取誰投資誰受益以及拍賣的辦法等?

(二)改革農業補貼政策

1.建立健全農業補貼的政策法規,使財政對農業補貼成為一項長期穩定的制度

根據我國現階段農業發展和財政收支狀況,可先考慮制定農業基本建設補貼條例?農業科學研究與科技推廣補貼規定?農業生態保護與環境建設補貼條例等,然后逐步形成規范的《農業補貼法》,算是對《農業法》的補充與細化?

2.增加補貼額度,改進補貼方式

要改變目前國家對農業補貼絕對額逐年減少?相對數明顯下降的狀況,逐步增加對農業的補貼額度;在補貼方式上,首先改暗補為明補,減少對間接的?中間環節的補貼,直接補貼農產品保護價及與之相關聯的倉儲建設保管費用等方面,補貼國家需要支持與發展的農業生產項目?其次要改補“硬件”為補“軟硬件”并重?即由過去補農藥?化肥?農膜等物資為主轉向對農業科技?社會化服務體系等方面的補貼?

3.突出補貼重點

重點加強對農業基礎設施建設?調整種植結構和農產品出口的補貼?同時,還應注意增加對糧食等主要農產品的出口補貼,鼓勵糧食出口,以減少糧食積壓和過剩?

(三)利用好財政貼息政策

財政貼息作為一種特殊的財政補貼方式,是財政政策與金融政策相配合的一種形式,它既能彌補財政資金的不足,又能發揮銀行信貸資金的優勢,它是在市場基礎上維持有效率的農業需要?目前,我國的財政貼息主要用于政策性銀行的貸款貼息?但因為政策性銀行的資金是有限的,遠遠不能滿足全部政策性貸款的需要,故還有必要對一部分商業銀行的農業貸款進行貼息?財政通過貼息政策引導社會資金更多地投資到農業上,以解決當前農業投資整體資金不夠的問題?但應注意的是,按照WTO規則,財政貼息是屬于應予減讓的政策,這一數額不宜過大?

(四)整合農業稅收政策

WTO規則下,財政補貼和財政貼息都是受到限制的政策,因此利用稅收杠桿發展農業就成為了當務之急?當前,我國農業稅收政策的改革主要應從以下三個方面著手:

1.進一步推進農業稅費改革,建立新的農業稅制

2000年以來,我國農村稅費改革試點工作由安徽起步迅速推進到全國?改革取得了巨大的成就,稱得上是農村地區的一次重大制度創新?不過到目前為止,這次改革還沒有從根本上解決原來農業稅制的內在缺陷,也沒觸及城鄉分治的問題?今后,應在此基礎上進一步進行制度再創新,通過引入新的農業稅制,將改革推向新階段?從長期來看新的農業稅制應體現輕稅?發展和城鄉統一的原則?其基本方案是:在近期徹底取消農業“兩稅”,給予農民休養生息的機會;中期基本實行城鄉統一稅制,直接對農業生產者征收土地資源稅和農產品增值稅;從長期看,要逐步有選擇地對農業征收收益所得稅?

2.做好新農業稅制試點的配套改革

一是進一步改革縣鄉財政體制,實行上下齊動?“上動”是指中央和省要盡快規范對縣鄉財政的轉移支付制度;“下動”是要求縣級財政切實進行相關的財政收支管理改革,通過財政改革來促進機構改革?二是進一步放開搞活農業土地流轉?結合農業土地資源稅的開征試點,建議在縣鄉兩級成立由政府進行規范管理的土地流轉服務中心,積極探索各種土地流轉模式,一方面促進土地資源的合理利用,另一方面為無地少地農民提供更大的選擇空間?

(五)加強財政扶貧開發的力度

1.突出資金投入的四個重點

第一,以促進貧困地區勞動力轉移為目標,加強對貧困農民的教育和培訓,提高就業能力?第二,支持貧困地區基礎設施建設,加大扶貧移民開發力度?第三,支持貧困地區農產品加工?運銷和農業產業化的發展壯大?第四,支持貧困人口教育和醫療衛生?

2.處理好四個方面的關系

第一,區域經濟發展和貧困人口脫貧致富的關系?就扶貧開發而言,解決當前貧困人口的溫飽問題應放在第一位,其次才是區域經濟的發展?第二,開發式扶貧與救助式扶貧關系?當前,扶貧開發要根據貧困的成因?特點,以開發式扶貧為主?隨著扶貧開發工作的不斷深入,對貧困人口中喪失勞動能力的,應當考慮通過建立農村低保制度,或者通過直接補助資金給予救助?第三,當前和長遠的關系?當前,財政扶貧要加大對職業教育和技能培訓的支持力度?從長遠看,解決貧困問題的根本是要發展農村貧困地區教育事業?同時,要把扶貧開發與可持續發展結合起來?第四,政府扶貧與社會扶貧的關系?關鍵是協調好政府扶貧的計劃性和社會扶貧的自主性之間的關系?

(六)完善農村社會保障制度

1.健全立法,為農村社會保障體系的建立和完善提供法律保證

目前應主要抓好兩項工作:一是抓好單項法規的建設,如農民養老社會保險法?農民醫療社會保險法?農村工傷社會保險法?農村扶貧與災害救濟社會保險法,等等?二是抓好地方性的法規建設?政府除了建立一套立法體系外,還應建立有效的監督機制,加強對農村社會保障工作的監督?

2.加強政府投入

農村社會保障制度需要政府適當的財政支持,尤其是一些基本性保障項目,如社會救助?養老?醫療等項目?政府財政支持農村社會保障事業,一方面體現政府對農村居民保障的責任;另一方面體現了政府的公平?同時,還應積極引導社會各方力量投入農村社會保障,構筑完整的農村社會保障體系?

二?財政支農政策的整合

以上財政支農政策的實施并不是孤立的,彼此毫無關系的,而是相互協調?相互影響的?這些政策之間有先后之分,主次之分,層次之分?構建新的支農政策框架要求我們整合這些政策,協調其關系,對其作連續動態安排,發揮其整體功能?

(一)協調政策間的關系

第一,就財政貼息政策而言,其內容可以歸入到補貼政策中?因為,財政貼息是指政府代企業支付全部或部分銀行貸款利息,是財政對企業生產成本的補償?因此,從本質上講它是一種間接的補貼政策?另一方面,從財政資金的作用機制來看,財政農業補貼是通過直接的財政投資,吸引社會資金的大量投入,而財政貼息更側重發揮金融信貸資金的優勢?因此,無論從本質上還是資金的作用機制來看,兩者都是一種包含的關系?

第二,農業投入政策與農業補貼政策是并列的關系,兩者可統一內涵于農業投資政策中,在很多情況下兩者的內容也是相通的?但是,兩者的作用目標和原理又有些區別?農業投入政策側重于農業綜合生產力的提高,而農業補貼政策更側重于直接提高農民的收益水平?在當前我國財政資源有限的情況下,農業投入和補貼都應盡快向WTO規則所允許的“綠箱支持”轉移,并有效發揮其“四兩撥千斤”的作用,帶動社會資金投入?

第三,農業投資政策與農村稅收政策兩者無論是對農業還是農民都是一種“取”與“予”的關系,兩者必須協調好,否則就會事半功倍?比如,我國政府歷來重視農業投入和農民收入問題,但與此同時我國農村的稅費負擔也居高不下,結果國家財政支出不少,農民的收益卻不見提高,不僅浪費了資源還加劇了矛盾?因此,在解決三農問題的過程中,首先要處理好“取”和“予”的關系?國外的經驗表明,要保護農業,實現國民經濟健康協調發展,就必須對農業實行多予少取或不取的政策,我國亦應如此?

第四,財政扶貧政策和農村社會保障政策的建立主要是針對農民增收和穩定農村經濟而言的?這兩個政策的實施對于統籌城鄉發展?縮小收入差距具有十分重要的意義?財政扶貧工作要求盡快建立農村社會保障制度與之相配套?而農村社會保障制度的建立包括建立低保制度?開展農村醫療保障和開辦農村養老保險等業務,又可以切斷農民致貧和返貧的根源,有助于發展和鞏固扶貧成果?從某一角度而言,建立扶貧開發新機制也是完善社會保障的一項內容?因此,這兩個政策間應相互搭配,有機結合起來?

第五,農業投資政策?稅收政策等各項宏觀經濟政策要適當偏向于貧困地區和貧困人口?包括增加財政扶貧資金的投入,增加信貸資金的規模和通過優惠財稅政策引導各種經濟成分到貧困地區開發等措施?

(二)安排政策實施的次序

以上財政支農政策間的關系要求我們在處理好國家與農民取與予的基礎上,充分發揮好財政投資政策的作用,并使財政投資的重點向農村扶貧救濟和建立社會保障體系方面傾斜?具體而言,財政支農的優先次序應是:農村扶貧救濟和建立社會保障體系的投入,農業基礎設施建設的投入,農業生態建設的投入,農村社會化服務體系建設的投入和農村產業發展的扶持資金?在需要體現社會公平的事務上,財政無償投入;在體現經濟效率方面(如產業建設),財政側重是通過間接支持培育和創造環境,減少直接的投入?財政投入要在解決眼前困難的同時,盡可能建立起一種長效機制,最終實現內在造血功能和形成自主發展機制?

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