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一、加強財政管理勢在必行

在1997年7月召開的全國財政工作會議上，財政部部長劉仲藜強調指出：要把改革和加強管理作為貫穿財政工作始終的一項經常性工作，爭取在本世紀末或下世紀初，使中國的財政管理水平有一個大的提高。當前和今后一段時期的財政工作，特別是地方財政工作，應該按照劉部長的這一指示精神，大力加強和改進財政管理，努力提高財政效益。

在現代社會中，面對日益激烈的經濟、政治、軍事、人才、科技等方面的競爭，許多國家、地區和組織都把焦點集中到加強和改進管理工作上來。管理不僅作為促進發展的一個重要工具，同時也作為促進發展的一種稀缺資源，在一國的經濟發展中發揮著重大作用。據經濟學家估算，在當今發達國家的經濟發展實績中，高達60％的份額應歸功于管理因素。因此，一國經濟管理工作的好壞，在很大程度上決定著該國的經濟發展實績。

在我國，黨中央和國務院歷來十分重視管理工作。總書記和李鵬總理在一些重要講話中多次強調加強經濟管理工作的重要性，朱容基副總理也提出要把管理作為一門科學和興國之道，大力宣傳、研究和總結。1995年以來，黨中央、國務院把整頓財經秩序、嚴肅財經法紀列入經濟工作的重要日程。1996年底召開的中央經濟工作會議，再次要求把此項工作作為1997年經濟工作的重要環節來抓。現在，越來越多的人們認識到，借助科學管理把各種分散的資源有機地結合起來，形成一個優化的系統整體，能夠產生“整體大于它的各個部分之和”的系統功能，使一個國家。一個地區或一個單位在激烈競爭中立于不敗之地。我國是一個人均資源相當貧乏的發展中國家，當前面臨著實現現代化、縮小同發達國家的發展差距這一歷史重任，從根本上來說，這只能主要依賴于加強和改進經濟管理工作。

財政管理工作既是經濟管理工作的一個重要方面，又直接和間接地影響到整個經濟管理工作的好壞。長期以來，與粗放型的經濟發展戰略相適應，我國的財政發展也走過了一條粗放型發展道路，其基本特征是重收支規模而輕財政管理，重分配而輕監督，重平衡而輕效益，重人治而輕法治，重經驗而輕理論。在這樣的模式中，管理觀念和“向管理要效益”觀念，很難扎根于各級領導和財政部門心中，更難以落實到各項工作中。

在向社會主義市場經濟體制轉軌的過程中，我國財政領域中出現了許多新情況、新問題，提出了新任務。隨著財政規模的不斷擴展和利益主體的多元化，財政管理工作的復雜性和艱巨性也遠不能與過去同日而語。在這樣的背景下，如果繼續沿用傳統的粗放型財政發展戰略，如果不大力推進以管理為基石的集約型財政發展戰略，中國的財政發展是絕無出路的，振興國家財政也決無光明的前景，對于這個問題，必須站在戰略的高度來認識。改革開放以來，我國的財政收支規模已擴大了許多倍，但財政狀況至今沒有根本好轉，財政領域中尚有許多深層次的問題亟待解決。分稅制財政體制實施三年多來，財政收入年均增加1000多億元，增幅高達20％以上。另一方面，財政困難和財政管理中的種種問題沒有根本改觀。兩方面的這種反差，迫切要求我們努力促進財政發展戰略的轉軌，而重視和加強財政管理工作，正是實現這一轉軌的關鍵性因素。

1994年實施分稅制財政體制以后，財政管理工作相對滯后的問題更加突出，深層次問題進一步暴露出來，特別是違法違紀的勢頭尚未得到徹底遏制，財經紀律松弛的狀況尚未扭轉，成為制約國民經濟發展的重要因素。稅收上的隨意減免稅、偷稅。騙稅和欠稅情況嚴重；越權設立基金、亂收費、亂攤派和亂罰款的現象相當普遍，預算外資金侵蝕稅基，脫離國家預算管理，在一定程度上削弱了國家財政的宏觀調控能力。財政支出上約束不嚴、增長過猛以及虛報冒領、鋪張浪費和結構不合理的現象也在許多地方普遍存在。預算管理中的問題也相當突出。許多地方的預算編制及其準備時間太短，草率程度和脫離實際的情況較為嚴重；加上預算執行中人為的干擾因素太多，預算執行部門在整個一年中都得忙于調整預算，尤其是不得不一而再、再而三地追加預算，損害了預算的權威性、嚴肅性和有效性。由于預算編制和執行中大量的問題最終會推延到決算工作中，財政部門每年都得花大量的時間和精力，這是一種不正常現象。財政管理領域中存在的這些問題，一方面表明當前的財政管理工作還較為薄弱，另一方面也說明，這些問題只能主要通過進一步改進和加強財政管理工作加以解決，希望各地財政部門高度重視此項工作。

地方財政是國家財政體系中的一個重要組成部分。我國有4級地方政府（如果再加上承擔了許多政府職能的“村”級組織，可以說是“4.5”級地方政府），是世界上地方政府級次最多的國家。改革開放以來，我國地方政府在社會經濟事務中的作用不斷擴大，目前已承擔了大部分具體的政府事務；從支出比重上看，1996年，地方財政支出總額高達5700億元，占當年全部財政支出的三分之二以上，以此而言，地方財政已成為國家財政的主體。從各國的發展趨勢看，地方政府在一國社會經濟事務中扮演著日益重要的角色，因此，國家的財政資源中將有更高的比例使用于地方一級。在這樣的背景下，加強財政管理，努力實現財政工作重心的轉變，對于地方財政來說更具現實意義，也是一項更為復雜和艱巨的任務。

二、加強財政管理必須以提高財政效益為中心

現代管理所遵循的基本原則是效益原則。由于資源的稀缺性，一切管理工作的出發點和最終目標，都應該是力圖以最小的投入和消耗，獲得最大的效益；管理者在管理活動中，要牢固樹立效益觀念，把追求最大的經濟效益和社會效益放在管理工作的核心位置，改變一切忽視效益的管理思想和方式，這就是現代管理的效益原則。按這一原則的要求，管理工作的一切職能、手段、方法和其他要素，最終都應為有效地實現最佳管理效益服務，并且把效益的高低作為衡量管理工作好壞的基本標準。管理工作者只有堅持效益原理，才能做好現代管理工作。管理不講效益，只能是一種無效的管理。

效益是管理的永恒主題。任何組織的管理都是為了獲得某種效益，因為效益的高低直接影響組織的生存和發展。從本質上來說，管理就是對效益的不斷追求。管理工作要重視短期效益，但更應重視長期效益；要重視局部效益，但更應重視全局效益；要重視經濟效益，但更應重視社會效益。理想的情況是：管理工作應盡可能追求短期效益與長期效益、局部效益與全局效益以及經濟效益與社會效益的統一。

效益高低決定著改革的前途和命運，也是衡量改革是否成功的基本標準。由于種種原因，我國的財政管理工作和其他方面的經濟管理工作中還存在著不講效益和效益不高的問題，在政治體制和經濟體制方面還存在著一些阻礙生產力發展的因素。改革的目的就是為了解決這些問題，為生產力的發展開辟道路。為保證改革的順利進行，保證改革得到最廣泛的支持，改革必須首先取得成效，這既是順利進行改革的前提，也是繼續進行改革的條件；而改革的成效，總是要通過各種管理活動的效益體現出來。從微觀層次看，管理效益最終決定著一個地區、部門和企業的興衰存亡。

從我國實際情況來看，提高效益的根本途徑在于加強和改進管理。長期以來，我們走過的是一條粗放型的經濟發展道路，片面強調速度，強調投入；不重質量，不重效益。直到今天，“高速度、低效益”問題仍然十分突出，這是一條沒有前途和出路的發展道路。據預測，如果能實現現代化的科學管理，即使不增加人員、設備和資金，我國的國有企業的經濟效益也會在現有基礎上提高一倍。

多年來，我國的財政管理工作特別是基層的財政管理工作的重心，一直放在收入上。重收人輕支出、重投入輕效益的傾向普遍存在，已經不能適應深化改革和振興財政的需要。從財稅部門的職責分工來看，稅務部門已從財政部門中分出去，相對獨立地專司稅收征管工作。因此，財政部門集中主要精力抓好支出管理，已成為自己義不容辭的責任。不僅如此，在政府間支出格局中，目前地方財政支出已占國家財政支出的大頭，而且隨著地方政府作用的擴大和中央對地方的財政轉移支付力度的加大，地方財政支出比重還可能進一步提高。在這種背景下，加強地方財政支出管理，努力提高財政支出效益，對于推動地方經濟和社會發展，對于深入開展反腐倡廉活動，對于帶動整個財政管理水平的提高，都具有重大意義。

振興財政的根本出路在于提高效益。當前財政領域中的最大問題是財政效益低下。財政效益是指在財政活動中的投入（所失）與產出（所得）的對比關系，它體現在收入、支出、預算和與之相關的所有其他財政活動的方方面面，貫穿于財政工作的始終，而核心是財政資金的使用效益。一方面，中國是個財政資源十分緊缺的國家，中央財政和各級地方財政都面臨十分困難的境地，中央財政尚有大額的赤字，地方財政中許多地方連正常的工資發放和機構運轉都難以保證，因此，中央和地方都面臨著振興財政、擺脫財政困境的艱巨任務；另一方面，財政工作中忽視效益。不講效益，效益低下的問題仍然相當普遍。這種反差表明，加強和改進財政管理、努力提高財政效益仍然有著巨大的潛力；要從根本上振興財政，最終只能通過加強和改革財政管理，努力提高財政效益。

三、抓管理促效益的好典型

近年來，各級領導和財政部門在加強財政管理與監督上做了大量的工作，在增收節支促進財政平衡、規范省以下財政管理體制、橫向調節地區財力、加強財政扶貧工作和財政周轉金管理等許多方面，都積累了不少好的經驗，樹立了好的典型，為“管理出效益”提供了生動的例證。其中，山東、安徽、湖南等省圍繞增收節支、促進平衡進行了一系列有益的探索，取得了顯著的成效，其成功的做法和經驗對其他地區具有重要的意義。

(一)山東加強財政管理，連續十年實現全省財政平衡

從1988年開始，山東省確立了以生財為中心的理財思想，一切收支活動都圍繞經濟建設這個中心進行，注重把握好生財、聚財和用財的關系，致力于旨在促進財政平衡的激勵機制和約束機制建設。到1996年，實現了自1987年以來的連續第10個年份的財政平衡，當年財政結余1.97億元，并且徹底消化了歷史滾存赤字，全省139個縣（市區）全部實現了財政收支平衡；糧食財務自1991年以來不僅沒有增加新掛帳，而且消化老掛帳16.01億元，占掛帳總額的72.84%，其中已有7個市地全部消化了歷史掛帳。這不僅為財政發展走向良性循環打下了基礎，而且對促進經濟持續、快速發展起到了重要作用。

（二）安徽加強財政管理，財政運行步入良性循環的軌道

長期以來，由于經濟基礎薄弱和理財思路上的偏差，安徽財政一直處于困難境地。進入90年代以后，全省財政仍有大額赤字，制約了全省社會經濟和社會事業的發展。從1993年開始，在省委、省政府的領導下，全省各級財政部門以進行各項改革為契機，以轉變理財觀念為突破口，在確保財政收入持續穩定增長的同時，把加強財政管理作為財政工作的重點來抓，采取了一系列行之有效的措施，逐年消化歷史滾存赤字，到1996年，終于告別長達15年的赤字財政歷史，成為全國財政收入增長最快的省份之一，財政狀況自此發生明顯變化，財政運行開始步入良性循環的軌道。

（三）湖南加強財政管理，財源建設取得長足進展

早在1990年，湖南就從抓財政收入億元縣入手，對長沙等5個縣進行重點扶持；1991年在全省實現了以縣市財政收入分別過3000萬、5000萬、8000萬和1億元為主要目標的“3581”財源建設工程，接著又選擇產糧大縣、丘陵山地縣、城市區和財政特縣等不同類型的縣市進行財源建設的試點工作。為適應分稅制財政體制改革后的新形勢，1994年,省委、省政府作出了《關于進一步加強財源建設嚴格財政管理的決定》，提出“濟發展看效益，效益提高看利稅，利稅增長看入庫”的指導思想，確立了“分類指導，重點突出，全體推進，全面發展”的財源建設思路和工作重點，實現了財源建設由重點扶持向整體推進的轉變。從1995年開始，省政府將原來對部分地市縣的決算補助改為對財源建設成績的獎勵。1996年，省委、省政府又把加強省本級財源建設作為新一輪財源建設的重點。展過幾年的實踐和探索，全省財源建設已開始走出低效投入和重復建設的誤區，逐步建立起適應經濟結構調整和產業升級換代的特色財源體系。1992年至1996年，全省國內生產總值年均增長30.2%，財政收入年均增長26.4%，財政收支差額由赤字9.5億元改變為結余1.9億元；赤字縣個數由63個減少到39個。

（四）江西加強財政管理，行政經費控制卓有成效

為改進和加強支出管理，在充分調查研究的基礎上，江西研究制定了一系列財政支出綜合定額管理辦法，如《省級行政經費包干考核辦法》、《地市行政費考核辦法》，《省級行政單位會議費管理規定》和《省級行政事業單位公費安裝住宅電話費用限額報銷辦法》等。最近三年，全省認真抓了行政費“下管一級”工作，把財政部對省級的考核逐步推廣到地市縣，并根據本省的實際情況不斷加以完善，有效地解決了行政費增長過快的問題。這幾年全省的人均行政管理費一直處于全國較低水平，較好地完成了財政部下達的行政費各項考核指標，1993年至1995年連續三年受到財政部表彰，兩次獲得考核第一名。目前，省、地市、縣已逐級實行行政費支出考核管理，形成了一級抓一級的管理格局。

（五）河北省加強財政管理，控編減員落到實處

在推行地市合并、撤區并鄉擴（建）鎮和大規模精簡機構的基礎上，狠抓控編減員工作。1996年，按照省委省政府制發的《加快全省機構改革、實施控編減員方案》，財政部門與省編制、人事部門共同制發了經費與編制雙向控制辦法，特別是結合實施“財政困難縣自立工程”，要求56個自立規劃縣必須把財政供給人員比例壓減到全省縣級平均水平以下，并把這項指標同對困難縣補助和周轉金撥付以及主要領導職務升降和去留掛鉤。由于措施有力，責任明確，56個財政困難縣全部完成了年度控編減員任務。通過采取成建制分流、全額轉差補。清理混崗人員等辦法，全年共壓減工資目人數22122人。為鞏固控編減員工作成果，省，市、縣三級政府均成立了由主要領導掛帥，財政、編辦、人事、組織部門參加的控編機構，按照市場經濟要求，對各部門因職、因事制定編制人數，分類指導，嚴格審批程序，嚴把

進人關；對事業單位重新認定性質、確定任務、核定編制；對于主要從事生產經營活動的事業單位、競技性體育、學會、協會、應用開發性研究機構、職業業務技術培訓等，促其走向市場，實現經費自給。到1996年底，全省鄉以上黨政群機關共分流超編人員4.7萬多人，清理機關事業單位混崗人員7.6萬多人，事業單位精簡“吃飯財政”人員5.5萬多人，全省共精簡財政供給人員14萬多人，總計每年壓減財政開支7億多元。

（六）河南加強財政管理，優化了支出結構

為規范支出管理，強化預算約束，增強預算編制的科學性，公開性和透明度，河南在1996年和1997年對省級財政支出采用零基預算辦法，取消了原來沿用多年的基數法，取得了一些積極成果，特別是初步解決了部門支出預算剛性增長及部門間財力分配苦樂不均的問題，進一步優化了支出結構，集中財力支持了農業，教育和科技等最急需的項目。在這兩年中，省級財政籌集了1.95億元用于貧困地區教育項目，對改善貧困地區的教學條件發揮了積極作用。

應該指出的是，近年來各地在抓管理中涌現出來的先進典型和好的經驗還有許多，這里不再一一列舉。我們希望各地就此進行廣泛的相互交流、相互切磋、相互學習，取長補短，以便把今后的財政管理工作水平提高到一個新的階段。此外，我們還將利用《地方財政》和其他有關宣傳媒體，大力宣傳各地在加強和改革財政管理的好做法、好經驗，以掀起一個大家都來重視管理、學習管理、加強管理和支持管理的熱潮。

四、努力做好下一步的財政管理工作

1997年的全國財政工作會議，是繼1994年分稅制改革以來又一次重要會議，會議提出了在新形勢下加強財政管理工作的重要任務。當前各地財政部門要認真貫徹這次會議的精神，著手從以下幾個方面，切實加強和改進財政管理。

(一)各地要高度重視財政管理工作，努力學習現代管理理論

劉仲藜部長在今年全國財政工作會議上明確指出，加強財政管理是指包括科學的管理制度、先進的管理手段、規范的工作程序、嚴格的執法監督體系，以及高素質的管理隊伍在內的一整套現代財政管理系統的建設，這不僅是提高財政工作整體水平的根本所在，也是在發展社會主義市場經濟條件下的興財之道。各地財政部門要深刻領會劉部長講話的精神，真正把加強財政管理提高到興財之道的高度去認識。當前要按照劉部長的要求，在全系統大力提倡改進和加強財政管理，切實把財政管理工作的宣傳。研究和先進經驗的總結推廣擺上重要議程。

在向社會主義市場經濟體制轉軌的過程中，財政管理工作面臨新的形勢，遇到了許多前所未有的新情況和新問題。因此，財政管理工作必須以科學的理論為指導，在緊密結合各地、各時實際情況的基礎上，融會現代管理理論的精髓，才會收到長期的實效。因此，努力加強對現代管理理論的學習，是當前和今后一段時期擺在各地財政部門面前的一項重要而艱巨的任務，我們一定要把它提到自己的工作日程上來。首先要加強學習鄧小平關于新時期經濟管理和財政管理問題的論述，加強對財政管理理論的系統研究和國內外管理經驗的總結提煉，努力在實際工作中學以致用，融會貫通，努力把自己鍛煉成具有過硬政治素質，業務素質和精通現代管理理論的管理型財政干部。

（二）針對財政管理中的難點和薄弱環節，狠抓貫徹落實

劉部長在今年全國財政工作會議上的講話中，特別提到了當前加強財政管理工作的五個重點的四個結合。五個重點是指收入管理、支出管理特別是非生產性支出管理、預算外資金管理、國有資產管理以及以對財務會計工作的指導與監督；四個結合是指把加強管理與深化改革相結合，把加強管理與法制建設相結合，把加強管理與轉變政府職能相結合，以及把加強管理與提高干部隊伍素質相結合。各地要認真貫徹劉部長的講話精神，學習兄弟省區的經驗，對照自己在財政管理工作中的弱點和難點，有針對性地制訂出今后改進和加強財政管理的切實可行的措施。在收入管理方面，要著重加強對主體稅種和具有增收潛力的稅種管理，解決越權減免稅。欠稅，逃稅和截留國家財政收人問題，特別是要繼續抓緊抓好財源建設工作。在支出管理方面，要繼續壓縮支出，優化支出結構。對于非生產性支出，特別是對人、車、會、話以及某些專項支出要進行重點管理。對支出過程的跟蹤問效和資金使用效益的評價考核，是支出管理中非常重要的工作，一定要抓緊抓好，不可松懈。在預算管理中，預算編制和預算執行工作必須進一步加強，要自覺維護預算的權威性和嚴肅性。要杜絕將預算內資金轉作預算外，抓好財政專戶建設，解決坐收坐支問題，并逐步將符合條件的預算外資金項目納入預算管理。財政周轉金管理在許多地方是一個比較突出的薄弱環節，也是一個難點，要繼續搞好建章建制和清理整頓工作，使之逐步走上規范化管理的軌道。

(三)做好財政管理的各項基礎工作

各地要根據自己的實際情況，著手研究加強財政管理的各項基礎性工作，如哪些制度要健全，哪些支出科目要清理，哪些支出項目要確定標準或調整已經過時的標準，哪些可以納入零基預算，哪些事項可以不管或少管，以便集中精力轉向制度建設和政策研究，等等。對這些問題的處理，要從大局出發，統籌研究，能夠改進和調整的，應及時采取措施；暫時不能解決的，要搞好調查研究，摸清情況，以便時機成熟時推出。

（四）認真貫徹中央《關于黨政機關厲行節約，制止奢侈浪費行為的若干規定》的精神

在財政管理特別是支出管理中，大力提倡勤儉建國、艱苦奮斗、厲行節約、反對鋪張浪費的優良傳統，仍然具有重大的現實意義。我國還是個經濟發展程度較低的國家，大部分人口還處在溫飽階段，全國還有幾千萬貧困人口尚未解決溫飽問題，不少地方財政十分困難，正常的工資發放難以保證。因此，在財政管理中牢固樹立“過緊日子”的思想尤為重要。

財政管理是一項復雜的系統工程，財政管理方面的每項改革，都涉及到方方面面的既得利益，要取得實質性的、長期性的成效，十分不易。正因為如此，各地要做好“打持久戰”的思想準備，牢固樹立“向管理要效益”的觀念，切實采取得力措施，將這一項工作一抓到底，努力開創財政管理工作的新局面，把財政效益提高到一個新水平。