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日趨嚴(yán)重的水資源短缺和水危機(jī)，以及普遍存在的利用計(jì)劃手段配置水資源，無償或低償供水、水價(jià)嚴(yán)重背離價(jià)值等水資源管理制度上的問題，使得水權(quán)和水權(quán)交易逐漸成為一個(gè)國際性的前沿問題。在我國，第一筆水權(quán)交易于2000年11月在浙江的東陽和義烏兩市間完成，水權(quán)交易已開始從理論走向?qū)嵺`，逐步開展水權(quán)交易已成為我國水利公共政策面臨的一次重大選擇。本文著重對水權(quán)交易及其相關(guān)的財(cái)稅政策進(jìn)行簡要的分析。

一、水權(quán)交易的作用

從世界范圍的經(jīng)驗(yàn)看，開展水權(quán)交易是合理分配與高效利用稀缺水資源的一項(xiàng)重要戰(zhàn)略舉措，對于一個(gè)國家或地區(qū)的水資源優(yōu)化配置具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（一）水權(quán)交易可以緩解國民經(jīng)濟(jì)快速增長對水權(quán)巨大需求的壓力

有學(xué)者以西北五省、區(qū)（陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆）為例，分析了經(jīng)濟(jì)增長對水權(quán)的長期需求，經(jīng)測算，2010年與2000年相比，當(dāng)GDP從8039.89億元增加到19082.78億元，增長137%時(shí)，水權(quán)交易量則從26.04億迅速增加到208.46億，增長700%，這表明，隨著GDP水平的不斷提高，該地區(qū)對水權(quán)的需求量呈現(xiàn)迅速增長的趨勢。（注：李周等：《化解西北水資源短缺的對策研究》，《中國農(nóng)村觀察》，2003年第3期。）在這種情況下，就迫切要求將一定數(shù)量的水資源轉(zhuǎn)出農(nóng)業(yè)。為了避免由于無償或低償將農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)為城市和工業(yè)用水給農(nóng)業(yè)和農(nóng)村地區(qū)帶來的損失，就有必要通過開展水權(quán)交易，運(yùn)用市場機(jī)制來確立合理的水權(quán)交易價(jià)格，實(shí)現(xiàn)公平合理的水權(quán)從農(nóng)業(yè)用途向城市和工業(yè)用途的轉(zhuǎn)移。

（二）水權(quán)交易可以彌補(bǔ)水資源再分配的“政府失效”

由于水資源的重要性，許多國家都是依靠政府部門為其國家的公民提供供水服務(wù)。政府壟斷了水供給和水權(quán)的分配與再分配，一方面造成了大量水資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，另一方面又形成了水資源嚴(yán)重短缺，水資源使用上余缺不能調(diào)劑，這表明在水資源再分配上出現(xiàn)了“政府失效”。因此，有必要通過水權(quán)交易來實(shí)現(xiàn)水權(quán)的轉(zhuǎn)讓，以優(yōu)化水資源配置。

（三）水權(quán)交易可以增加水資源配置的社會福利

水權(quán)交易可以提供水資源使用的合理價(jià)格，為用水部門之間重新分配水資源提供有效的機(jī)制。由于放棄水權(quán)的一方得到了經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，保證了水從低價(jià)值使用（如農(nóng)業(yè)灌溉用水）向高價(jià)值使用（如城市和工業(yè)）的轉(zhuǎn)讓，提高了水的使用效益，并保證了城市和工業(yè)長期穩(wěn)定的水資源供給。因此，水權(quán)交易改善了水資源分配的有效性，增加了水資源配置的社會福利。

（四）水權(quán)交易給政府和水資源環(huán)境保護(hù)者提供了表達(dá)意見的機(jī)會

政府可以通過買入水權(quán)來調(diào)控水權(quán)交易對水生態(tài)環(huán)境的影響。從事水資源保護(hù)的社會組織也可以購買水權(quán)，然后把水權(quán)控制在自己手中不再賣出，來達(dá)到降低取水量、維護(hù)水生態(tài)平衡的目的。

（五）水權(quán)交易有助于提高工程項(xiàng)目評價(jià)的科學(xué)性和調(diào)控高耗水企業(yè)合理的空間布局

水權(quán)交易使得工程項(xiàng)目可行性研究中的水資源評價(jià)變得簡單易操作，只要根據(jù)項(xiàng)目所在地的水權(quán)交易價(jià)格來計(jì)算成本即可。此外，由于不同地區(qū)或流域的水權(quán)價(jià)格不同，對于水資源嚴(yán)重短缺的地區(qū)或流域，水權(quán)交易價(jià)格通常較高，高耗水的企業(yè)或項(xiàng)目會因此而大大增加成本，這實(shí)際上就用市場手段阻止了高耗水企業(yè)或項(xiàng)目的進(jìn)入。

二、水權(quán)交易存在的問題

目前，人們對于水權(quán)交易的主要顧慮是它可能對農(nóng)業(yè)和國家糧食安全不利。從開展水權(quán)交易國家的實(shí)踐來看，水權(quán)交易對農(nóng)業(yè)確實(shí)產(chǎn)生了一些負(fù)面影響，如灌溉農(nóng)田和農(nóng)作物產(chǎn)量的下降，但是，水權(quán)交易同時(shí)也為這些國家的農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來了水權(quán)轉(zhuǎn)讓收益，從已有的文獻(xiàn)看，水權(quán)轉(zhuǎn)讓收益已可支撐其農(nóng)業(yè)的發(fā)展。（注Chang，C.，&Griffin，R.C.（1992）。WatermarketingasareallocativeinstitutioninTexas.WaterResourccsResearch，28（3），879-890.）在我國，灌溉農(nóng)業(yè)占據(jù)著主導(dǎo)地位，70%的糧食產(chǎn)自需灌溉的土地。2001年，我國農(nóng)業(yè)灌溉用水3485億，占全國總用水量的62.6%.如果水權(quán)交易導(dǎo)致10%的農(nóng)業(yè)灌溉用水（約348.5億）轉(zhuǎn)為城市和工業(yè)用水，而水權(quán)制度、政策改革和灌溉技術(shù)應(yīng)用方面又沒有重大突破，按照每生產(chǎn)1噸小麥需1000水計(jì)算，將可能需要進(jìn)口小麥3485萬噸，這相當(dāng)于近20年全球每年2億噸左右糧食貿(mào)易量的17.4%，從而可能引起國際市場糧價(jià)的劇烈波動，影響到國家糧食安全。但是，水權(quán)交易也為我們提供了通過需求管理來解決水資源短缺問題的新思路。一方面，通過需求管理可以有效降低城市和工業(yè)對水的需求。事實(shí)上，我國工業(yè)的節(jié)水潛力非常可觀，如我國生產(chǎn)1噸鋼需水23-56噸，美國、日本、德國所用水不到6噸，因此，通過需求管理，可以大幅度減少城市和工業(yè)對農(nóng)業(yè)用水的擠占數(shù)量；另一方面，推廣應(yīng)用農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)也可以減少農(nóng)業(yè)用水，增加水權(quán)供給。例如，噴灌的節(jié)水效率遠(yuǎn)高于傳統(tǒng)的大水漫灌和自流引灌，而目前我國90%的灌溉地還在使用后兩種灌溉方式。現(xiàn)在，我國農(nóng)業(yè)用水的有效利用系數(shù)平均為0.43，如果推行節(jié)水灌溉技術(shù)將它提高到0.55，每年即可節(jié)約12%（約418.2億）的農(nóng)業(yè)灌溉用水，完全可以彌補(bǔ)水權(quán)交易所可能導(dǎo)致的農(nóng)業(yè)用水向城市和工業(yè)用水轉(zhuǎn)移的數(shù)量。可見，通過需求管理，可以將水權(quán)交易對農(nóng)業(yè)和國家糧食安全的影響降到最小甚至完全消除。

此外，水權(quán)交易本身也存在著一些問題：一是負(fù)外部性問題。主要是水權(quán)的使用和轉(zhuǎn)讓可能對第三方的水文條件和經(jīng)濟(jì)狀況以及對水生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生不利的影響。二是“市場失靈”問題。主要表現(xiàn)為水權(quán)交易不夠活躍，這將會從水資源供給方面制約城市化進(jìn)程和國民經(jīng)濟(jì)的快速增長。

三、水權(quán)交易的財(cái)稅政策

實(shí)行相應(yīng)的水權(quán)交易財(cái)稅政策，一方面是為了鼓勵(lì)和促進(jìn)水權(quán)交易，另一方面是通過財(cái)稅調(diào)控手段，消除水權(quán)交易的負(fù)面影響和存在的問題，最大限度發(fā)揮水權(quán)交易的作用。

（一）對農(nóng)民采用農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)提供財(cái)政支持

農(nóng)業(yè)是我國的用水大戶，農(nóng)業(yè)節(jié)水的潛力巨大。農(nóng)業(yè)節(jié)水盡管對農(nóng)業(yè)本身具有積極的作用，如降低了成本，同時(shí)，農(nóng)民投資節(jié)水技術(shù)還可獲得所節(jié)約水量的轉(zhuǎn)讓收益，但更重要的是節(jié)約下來的水資源流向了城市和工業(yè)部門，支撐了國民經(jīng)濟(jì)的快速增長，而農(nóng)民并不能得到節(jié)水所帶來的全部收益。因此，農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)對全社會具有巨大的正外部性，這正是公共財(cái)政政策所要支持的。因此，財(cái)政特別是中央財(cái)政應(yīng)該加大對節(jié)水農(nóng)業(yè)的投入力度，對農(nóng)民投資節(jié)水農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)行直接到戶的補(bǔ)貼。具體可以采取糧價(jià)補(bǔ)貼、實(shí)物補(bǔ)貼、申報(bào)補(bǔ)貼等方式，保證補(bǔ)貼透明和補(bǔ)貼到戶，以逐步形成對農(nóng)民有效的節(jié)水激勵(lì)。

（二）運(yùn)用適當(dāng)?shù)呢?cái)稅政策激勵(lì)企業(yè)節(jié)水

對積極節(jié)水并出售水權(quán)的企業(yè)應(yīng)從稅收等方面予以支持。引入水權(quán)交易制度以后，在企業(yè)成本和費(fèi)用中應(yīng)增加企業(yè)為節(jié)水而增加的有關(guān)直接成本和間接費(fèi)用，企業(yè)為獲得水權(quán)而支付的費(fèi)用也應(yīng)計(jì)入稅前成本而不應(yīng)在稅后凈利潤中扣除，這樣，可激勵(lì)企業(yè)根據(jù)市場情況加大節(jié)水力度，以提供有效的水權(quán)供給；對于企業(yè)所節(jié)余的水權(quán)，必要時(shí)可以采取由政府收購的方法，刺激企業(yè)節(jié)水。此外，還可以實(shí)行抵消政策，即在某一區(qū)域范圍內(nèi)，新建企業(yè)如要獲得一定數(shù)量的水權(quán)，可以通過幫助該區(qū)域內(nèi)另一企業(yè)進(jìn)一步采取節(jié)水措施，減少耗水量，從而利用其多余的水權(quán)為自己所有。

（三）為水權(quán)交易提供必要的“公共產(chǎn)品”，以促進(jìn)水權(quán)交易

1.加強(qiáng)大型水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。大型水利基礎(chǔ)設(shè)施是開展水權(quán)交易所必備的，有利于控制水權(quán)交易成本，克服水權(quán)交易可能存在的“市場失靈”問題。例如在智利的Limari流域，由于水利基礎(chǔ)設(shè)施等基礎(chǔ)條件較好，水權(quán)交易就比其它流域活躍。大型水利基礎(chǔ)設(shè)施涉及整個(gè)流域，其受益人具有不確定的特點(diǎn)，屬于純公共產(chǎn)品，應(yīng)由政府（主要中央和省級政府）來投資建設(shè)。

2.加強(qiáng)水權(quán)交易信息系統(tǒng)建設(shè)，加大水權(quán)信息采集和披露的力度。先進(jìn)的水權(quán)交易信息系統(tǒng)，廣泛的信息采集和披露，能夠降低水權(quán)交易成本，促進(jìn)水權(quán)交易的廣泛參與，有利于提高水權(quán)交易效率。國家水行政主管部門應(yīng)加強(qiáng)水權(quán)交易信息系統(tǒng)建設(shè)，通過流域或地區(qū)用水公報(bào)，定期公布各省、自治區(qū)、重要灌區(qū)和大的用水戶的用水信息，包括分配水量、實(shí)際取水量和耗水量、排污量、用水效率、水價(jià)等相關(guān)指標(biāo)，為水權(quán)交易提供必要的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。水文資料也是一種公共產(chǎn)品，具有積極的外部性，它也應(yīng)由國家財(cái)政投資、公共機(jī)構(gòu)提供，并且由全社會無償使用，而不能成為少數(shù)機(jī)構(gòu)的“私人物品”。（注：胡鞍鋼、王亞華：《轉(zhuǎn)型期水資源配置的公共政策：準(zhǔn)市場和政治民主協(xié)商》，《中國軟科學(xué)》，2000年第5期。）

3.由國家對大江、大河和大型湖泊、水庫等水源地這一“公共產(chǎn)品”的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行投資保護(hù)，植樹造林，加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)。

（四）對水利設(shè)施實(shí)行企業(yè)化運(yùn)營，將其中的財(cái)政補(bǔ)貼轉(zhuǎn)為對特定對象實(shí)行定向補(bǔ)貼和轉(zhuǎn)移支付

與江堤等純粹的公益性水利設(shè)施需要政府來管理不同，有些水利設(shè)施如灌區(qū)雖然本身具有公益性，如防洪防災(zāi)，但更多的是具有非公益性。它既可以向農(nóng)業(yè)供水，也可以向城市供水，而且后者的盈利可能會較大，這是一個(gè)收益較為穩(wěn)定、可以商業(yè)化運(yùn)作的領(lǐng)域。因此，對灌區(qū)及類似性質(zhì)的水利設(shè)施可以實(shí)行企業(yè)化改革，采取發(fā)行股票、債券和從銀行貸款等投融資方式，成立供水公司（或類似性質(zhì)的公司）并按照公用事業(yè)的經(jīng)營模式來運(yùn)作，引入競爭和廣泛的用戶參與，改革收費(fèi)辦法，減少直至取消財(cái)政撥款或補(bǔ)貼。同時(shí)，將節(jié)省下來的財(cái)政撥款或補(bǔ)貼轉(zhuǎn)為對特定對象實(shí)行定向補(bǔ)貼和轉(zhuǎn)移支付，如可以仿照糧食直接補(bǔ)貼的方法，對農(nóng)民（特別是貧困農(nóng)民）用水戶進(jìn)行直接補(bǔ)貼，體現(xiàn)保護(hù)農(nóng)民這個(gè)弱勢群體的原則，實(shí)現(xiàn)社會收入的再分配；可以對一個(gè)流域上游或貧困地區(qū)實(shí)行專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。

（五）對水權(quán)交易實(shí)行必要的宏觀調(diào)控

1.政府可考慮對不同類型的水權(quán)交易收取不同的手續(xù)費(fèi)，引導(dǎo)水權(quán)的有序流動。對于水權(quán)交易中導(dǎo)致水資源利用效率提高或有利于改善生態(tài)環(huán)境的，應(yīng)予以鼓勵(lì)，只需交納很少的手續(xù)費(fèi)；反之，對于不利于水資源利用效率提高、不利于改善生態(tài)環(huán)境或?qū)Φ谌剿臈l件和經(jīng)濟(jì)狀況產(chǎn)生不利影響的水權(quán)交易，則應(yīng)交很高的手續(xù)費(fèi)。對于水權(quán)和排污權(quán)向工業(yè)小區(qū)流動的交易，手續(xù)費(fèi)應(yīng)極低，以示鼓勵(lì)，因?yàn)樗畽?quán)和排污權(quán)的這種流動有利于提高水資源的利用效率和集中治理污水。

2.對于水源保護(hù)區(qū)，可分配較多的初始水權(quán)和較多的初始排污權(quán)，使其通過市場交易獲得必要的節(jié)水和治污資金。

3.對于水權(quán)交易的收益應(yīng)暫緩征所得稅，并將收益主要留給地方，以鼓勵(lì)地方開展水權(quán)交易，優(yōu)化水資源配置。

4.由國家設(shè)立生態(tài)用水干預(yù)基金，專項(xiàng)用于政府購買水權(quán)的支出，以補(bǔ)充必要的生態(tài)用水，實(shí)現(xiàn)對生態(tài)用水的宏觀調(diào)控。基金的主要來源是水權(quán)交易的手續(xù)費(fèi)和收益分成。