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六是依規(guī)減債。從嚴控制出臺集資收費政策，停止一切超出甘谷縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)承受能力的升級達標活動，將農民負擔控制在政策允許的范圍內。七是拍賣資產。對集體所屬資產和資源進行拍賣，所得收入用于還債。八是債務重組。清理三角債，實行債權與債務掛鉤，清除甘谷縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為中間方的債權債務責任；實行以物抵債，用其所屬集體資產和實用意義不大的物資產權抵償債務，減少資產管理費用。

【摘要】取消農業(yè)稅減輕了農民負擔，但給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政帶來了嚴重的影響。如何采取有效措施擺脫這種困境，維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的正常運轉并發(fā)揮其職能，已經成為了一個亟待解決的問題。本文在實際調查的基礎上，提出甘谷縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政增收的對策：發(fā)展經濟，培植財源；精簡機構，削減冗員，減輕財政負擔；完善財政體制；完善轉移支付制度，加大轉移支付力度；用改革的辦法化解鎮(zhèn)村債務。

【關鍵詞】農業(yè)稅鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政甘谷縣

2005年12月29日，全國人大常委會通過決議，廢止了1958年開始實行的《農業(yè)稅條例》。取消農業(yè)稅，對促進農民增收和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展具有重要的現實意義。但這同時也加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的困難，特別是那些以傳統(tǒng)農業(yè)為支柱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政更是雪上加霜。甘肅省甘谷縣作為邊遠山區(qū)，由于受資源約束，發(fā)展現代農業(yè)并形成強大的財政實力還需要一個過程。而在傳統(tǒng)的農業(yè)稅被取消后，新的稅源還沒有形成。這必然給甘谷縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟的發(fā)展帶來許多不便，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政增收也更困難。

一、甘谷縣概況

甘谷縣位于甘肅省東南部，天水市西北，地處渭河上游，轄5鎮(zhèn)15鄉(xiāng)，405個村委，2213個村民小組。總面積1572.6平方公里，耕地面積89.7萬畝，總人口59.8萬人。其中農業(yè)人口55.6萬人，占92.97%；城鎮(zhèn)人口4.2萬人，占7.03%。2006年甘谷縣農民人均純收入1532.16元，全縣大口徑財政收入5589萬元。2002年被國家確定為扶貧開發(fā)工作重點縣。資源貧乏，自然條件嚴酷，農業(yè)基礎脆弱，基礎設施建設落后，財政十分困難，是典型的農業(yè)大縣、工業(yè)小縣、財政窮縣。甘谷縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設起步于1984年，到1997年全縣20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部實行“劃分稅種、核定收支、定額補貼”管理體制。2002年農村稅費改革后，又對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制進行了調整，實行了“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”的管理模式，即收入上繳、支出下?lián)堋⑷笨谏弦啤⑧l(xiāng)財縣管。

二、取消農業(yè)稅對甘谷縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的影響

甘谷縣是一個農業(yè)大縣，農業(yè)稅作為幾千年來的傳統(tǒng)稅種，是其鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的主要來源，約占財政收入的67.2%。在稅費改革前，農民人均負擔各項稅費達60.83元，土地每畝負擔稅費39.12元。取消農業(yè)稅后，也取消了鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留、農村教育集資等專門向農民征收的行政事業(yè)性收費和政府性基金、集資以及屠宰稅。甘谷縣財政收入減少3637.63萬元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入減少181.88萬元。這對本來就運行困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政來說，更是雪上加霜。

1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政危機是指基層財政嚴重收不抵支、運行困難，影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正常運轉。取消農業(yè)稅后，也取消了義務教育、鄉(xiāng)統(tǒng)籌等預算外收入，把它們納入預算內管理，農民負擔確實減輕了。但對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，即使加上國家的轉移支付，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入也明顯減少了，可用財力就大幅度下降。財政收支難以平衡，財政缺口有進一步擴大的趨勢。2005年甘谷縣取消農業(yè)稅后，甘谷縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財力大幅度下降，并且鄉(xiāng)鎮(zhèn)越大，農業(yè)人口越多，下降幅度越大，僅2005年可用財力減少了537萬元。但與此同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出卻有增無減，使甘谷縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支矛盾凸現，財政缺口越來越大。

2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能危機

甘谷縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在取消農業(yè)稅后，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、教師及衛(wèi)生員工資上劃，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能開始弱化，表現為如下幾點。

（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)金庫有名無實。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身財政收支規(guī)模和資金調節(jié)能力十分有限，加上按現行甘谷縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制，工商稅收劃歸縣級，耕地占用稅和契稅由鄉(xiāng)鎮(zhèn)征收后，不能直接安排支出。必須集中匯繳到農稅局，由農稅局移繳到縣國庫，縣財政按進度及完成情況返還給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫大多時候面臨有庫無金的尷尬局面。

（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入基本被固化。一是由于受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟總體發(fā)展水平較低的制約，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入增量有限，增長乏力。二是體制限制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的發(fā)展空間。如2002年調整時，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)工商稅收的上收，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入減少了885萬元，而取消農業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政可用財力又一次減少。三是取消農業(yè)稅使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入基本固定化。取消農業(yè)稅后，上級轉移支付補助是一個不變的常數，農業(yè)稅因素被長期固定化，鄉(xiāng)統(tǒng)籌和屠宰稅被取消，工商稅收被上收。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政已經沒有多少增收的余地，今后相當長一段時期內都不會有大的增長，在農業(yè)特產稅取消后更有下降趨勢。

（3）基本職能已經喪失。發(fā)放工資可以說是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的最基本職能，但取消農業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師工資由甘谷縣統(tǒng)一發(fā)放，鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)放工資范圍變小，數額變少。目前，甘谷縣20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)放工資1844萬元，月發(fā)放153萬元，僅占全縣工資發(fā)放額的16.2%，從形式上鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政已經失去發(fā)放工資的職能。

（4）發(fā)展事業(yè)基本上變?yōu)榭照劇Ｒ皇菍彩聵I(yè)發(fā)展有心無力，各項事業(yè)要靠上級的財力支持。二是大量的專項資金被擠占挪用。為了維持機構正常運轉，大量的專項資金不能專款專用，而是改變資金用途，用于其他方面。

三、取消農業(yè)稅后甘谷縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政增收的對策

1、發(fā)展經濟，培植財源

取消農業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政要走出困境，緩解當前的收支矛盾，最主要的是發(fā)展經濟，不斷壯大財源，形成穩(wěn)定增長的收入來源。為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制應突出激勵機制，最大限度地激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)培植財源的活力，主動依托當地的資源優(yōu)勢，加大招商引資力度，調整優(yōu)化產業(yè)結構，既注重發(fā)展投入少、見效快的項目，又注意發(fā)展生產周期長、稅源穩(wěn)定的項目，以形成穩(wěn)定可靠的財源體系。一要立足本地資源優(yōu)勢，堅持以市場為導向，大力調整農村產業(yè)結構，加快農業(yè)化進程，提高農業(yè)經濟效益，加強財源建設。二是要優(yōu)化環(huán)境，加快個體私營經濟和第三產業(yè)的發(fā)展步伐，夯實財政基礎。三是要加強城鎮(zhèn)和中心村建設，加快農村勞動力轉移，不斷增加農民收入，增加財政實力。

2、精簡機構，削減冗員，減輕財政負擔

第一，進一步深化撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)改革。開展撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)工作，是農村城鎮(zhèn)化的必然要求。第二，按照市場經濟和建設公共財政框架的要求，轉變政府的職能。凡是市場能解決的，政府不干預；民間能負擔的，政府不包辦。政府主要是管市場單獨解決不了的事，如公共產品的供應。政府只有真正轉變職能，才能真正做到機構和人員精簡。第三，加大技改改革力度。甘谷縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最基層的政府，應該設置最簡單的一級政府機構，擺脫其機構設置與上級政府部門相對應的狀況，撤并職能相近的部門（財政所、地稅所），堅決撤銷一些不必要的機關、組織。應嚴格控制甘谷縣及其直轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)的干部編制，實行定員、定崗、定編，徹底清退機關事業(yè)部門單位自聘人員和超編人員。

3、完善財政體制

進一步完善省以下財政體制，提高縣鄉(xiāng)財政的自我保障能力，要改革縣鄉(xiāng)財政的管理方式。具備條件的地方，可以推進“省直管縣”和“鄉(xiāng)財鄉(xiāng)用縣管”，大膽改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制。

（1）鄉(xiāng)財縣管。即以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為獨立核算主體，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的人權、事權、財權上劃縣里，按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算管理權不變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金所有權、使用權不變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務審批權不變的原則，實行“預算共編、賬戶統(tǒng)設、集中收付、采購統(tǒng)辦、票據統(tǒng)管”的財政管理方式。

（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計集中核算。主要有三種形式：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)“零戶統(tǒng)管”；二是設立鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計核算中心；三是代管村級財務，即由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所或會計核算中心統(tǒng)一村財務，實行集中核算。總之，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制，理順縣鄉(xiāng)分配關系，提高財政管理水平，是貫徹落實科學的發(fā)展觀，促進建設小康社會目標實現的必要措施。

4、完善轉移支付制度，加大轉移支付力度

轉移支付制度是農業(yè)稅改革的重要組成部分，科學規(guī)范的轉移支付制度是農村稅費改革事業(yè)勝利進行的重要保障。目前甘谷縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入中轉移支付占很大比重，因此必須對轉移支付制度存在的問題加以完善。建立科學、規(guī)范的轉移支付制度，首先，要明確轉移支付的最終目標是矯正目前資源配置的不均等和緩和甘谷縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的壓力。其次，是合理預算財政收入的能力及各項支出項目的數額和支出總量，計算出轉移支付的數量。最后，上級財政部門專門設立甘谷縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉移支付賬戶，將轉移支付資金直接劃入該賬戶，可以有效的避免截流現象的發(fā)生。取消農業(yè)稅后，甘谷縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)同時也根據上級文件的精神，利用工業(yè)反哺農業(yè)，以進一步促進農產品增收，增加財政收入。

5、用改革的辦法化解鎮(zhèn)村債務

根據試點經驗，現階段可用一些改革的辦法化解甘谷縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債。一是清收抵債。將農戶和企業(yè)欠繳的各項稅費及承包費清收上來，抵消部分債務，并嚴禁高息借貸墊付各種上交任務。二是降息壓債，規(guī)范借貸利息。對過去發(fā)生的一切借貸，一律按國家同期同檔利率標準計算利息。三是減員縮債。嚴格控制預算內和預算外供給的人員總數，清退甘谷縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門超編、自聘和臨時人員，壓減村組干部。四是堵漏限債，推行財務公開，實行民主理財。五是剝離轉債。實行鎮(zhèn)企、村企分開，明晰產權，讓企業(yè)真正自主經營、自負盈虧，對已關閉停產企業(yè)依法實行破產。六是依規(guī)減債。從嚴控制出臺集資收費政策，停止一切超出甘谷縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)承受能力的升級達標活動，將農民負擔控制在政策允許的范圍內。七是拍賣資產。對集體所屬資產和資源進行拍賣，所得收入用于還債。八是債務重組。清理三角債，實行債權與債務掛鉤，清除甘谷縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為中間方的債權債務責任；實行以物抵債，用其所屬集體資產和實用意義不大的物資產權抵償債務，減少資產管理費用。

通過以上這些辦法，減少甘谷縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務，給財政增收創(chuàng)造一個良好的環(huán)境。

【參考文獻】

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