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法國是一個具有深厚中央集權(quán)傳統(tǒng)的資本主義國家。二戰(zhàn)結(jié)束后，法國經(jīng)歷了20世紀(jì)50年代末到70年代初的一個快速發(fā)展的時期，一躍成為西方主要發(fā)達(dá)國家之一，并保持著經(jīng)濟(jì)大國的地位。法國的成功得到了許多研究者的矚目。本文試圖通過對法國地方財(cái)政的介紹和分析，得出一些可供我國借鑒的經(jīng)驗(yàn)和啟示。

一、法國地方各級政府及地方財(cái)政狀況

1.地方政府狀況

法國是個單一制的國家，1982年法國對地方政府進(jìn)行了重大改革，在省之上設(shè)立大區(qū)，大區(qū)設(shè)立相應(yīng)的議會和政府，成為一級政權(quán)，法國地方政府因此分為三級：大區(qū)、省和市鎮(zhèn)。作為最基層地方政府的市鎮(zhèn)，除了少部分屬現(xiàn)代化的城市外，絕大多數(shù)都屬農(nóng)村小市鎮(zhèn)。大區(qū)、省和市鎮(zhèn)政府之間沒有直接的行政隸屬關(guān)系。從各級政府的職能分工看，中央政府主要負(fù)責(zé)宏觀管理與戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃，大區(qū)政府主要負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和地區(qū)布局的調(diào)整，省級政府負(fù)責(zé)社會福利和保障政策的實(shí)施，市鎮(zhèn)政府提供最基本的公共產(chǎn)品和服務(wù)。市鎮(zhèn)的法典把市鎮(zhèn)的職責(zé)劃分為兩個機(jī)構(gòu)：作為審議機(jī)構(gòu)的市鎮(zhèn)議會和作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)的市鎮(zhèn)長。市鎮(zhèn)議會主要職權(quán)有：設(shè)立和組織市鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)，討論和表決市鎮(zhèn)預(yù)算，并監(jiān)督執(zhí)行，批準(zhǔn)市鎮(zhèn)長的賬目。管理公共財(cái)產(chǎn)等。市鎮(zhèn)長既是國家的代表，又是市鎮(zhèn)的代表。其職權(quán)主要包括：領(lǐng)導(dǎo)市鎮(zhèn)服務(wù)系統(tǒng)及其人事的權(quán)力；準(zhǔn)備并執(zhí)行市鎮(zhèn)議會的議案和預(yù)算案等。

2.地方財(cái)政狀況

法國省和市鎮(zhèn)的收入主要來自四個方面：一是地方稅收。市鎮(zhèn)稅收分為直接稅和間接稅。直接稅包括居住稅。職業(yè)稅、建筑土地稅、非建筑土地稅和其他一些直接稅。前四大直接稅收入約占市鎮(zhèn)預(yù)算收入的三分之一，稅收收入的90%以上。間接稅包括國家轉(zhuǎn)讓的工資稅、財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓稅。娛樂稅和其他間接稅。二是中央預(yù)算的轉(zhuǎn)移支付。中央對地方的轉(zhuǎn)移支付分為四種方式：（1）一般性補(bǔ)助，即按各市鎮(zhèn)的人口。稅收多少等因素來確定，（2）專項(xiàng)補(bǔ)助金，即對地方興修的專項(xiàng)工程給予的補(bǔ)助（如市鎮(zhèn)修建學(xué)校）。（3）中央用退稅的方式來支持一些地區(qū)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。（4）由中央財(cái)政代替某些無納稅能力的企業(yè)或自然人向地方交稅來實(shí)現(xiàn)的。三是服務(wù)性收費(fèi)收入。這些主要來自市政財(cái)產(chǎn)和公共事業(yè)的收入。四是借款收入。

法國地方財(cái)政的支出主要包括文教衛(wèi)生費(fèi)。市政住宅、地方治安。社會福利支出。行政管理經(jīng)費(fèi)和地方債務(wù)還本付息等。1995年法國地方財(cái)政支出占GDP比重為9.2%，其中一般公務(wù)支出為1.0%，社會公共支出為6.9%（公共秩序與安全0.296、教育1.0%.社會福利1.6%、衛(wèi)生0.2%.住房和社區(qū)服務(wù)2.2%.文化娛樂和宗教0.796），經(jīng)濟(jì)活動支出為1.3%（能源0.3%.交通運(yùn)輸0.3%、其他經(jīng)濟(jì)活動支出0.7%）。從以上的數(shù)據(jù)可以看出，在法國地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中；用于社會公共服務(wù)的支出位居第一，其次是地方經(jīng)濟(jì)活動的支出，一般公務(wù)活動的支出位居第三。

在財(cái)務(wù)管理上，地方財(cái)政預(yù)算由各級政府分級編制。然后提交各級議會，由議會通過后予以執(zhí)行。省的財(cái)政執(zhí)行權(quán)集中在省長手中，省的預(yù)算由省長報(bào)送政府批準(zhǔn)。對各省的財(cái)政監(jiān)督，由省的總出納作為經(jīng)濟(jì)和財(cái)政部部長代表，管理本省的預(yù)算執(zhí)行工作。他負(fù)責(zé)組織收入入庫，按預(yù)算撥付支出、征收國家的直接稅，為省長和大區(qū)審計(jì)院對市鎮(zhèn)預(yù)算的編制和執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督。預(yù)算監(jiān)督權(quán)主要由省長行使，大區(qū)審計(jì)院在這方面沒有決策權(quán)，但起非常重要的監(jiān)督作用。市鎮(zhèn)有一名公共會計(jì)，他隸屬于經(jīng)濟(jì)和財(cái)政部下屬的公共會計(jì)司。公共會計(jì)只能對開支是否合法進(jìn)行監(jiān)督，而無權(quán)對他支付的開支是否適當(dāng)予以評價(jià)。如果他認(rèn)為某項(xiàng)開支不合法，在說明理由的前提下可終止支付。市鎮(zhèn)如果不服可提出申訴。對市鎮(zhèn)政府財(cái)務(wù)的監(jiān)督由大區(qū)審計(jì)院負(fù)責(zé)，每年審核一次。市鎮(zhèn)參與的組織和市鎮(zhèn)公共機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)也由大區(qū)審計(jì)院定期審核。審計(jì)的結(jié)果可以轉(zhuǎn)告有關(guān)市鎮(zhèn)，也可上報(bào)國家審計(jì)局。

在稅收體制和經(jīng)濟(jì)管理上，法國的稅收分為國稅和地稅兩種，地方稅主要由財(cái)政部派駐各地的公共會計(jì)負(fù)責(zé)征收，征收上來的地方稅統(tǒng)一交入國庫，然后由財(cái)政部返還地方。稅收的立法權(quán)，包括征哪些稅。征稅范圍以及如何分配稅收收入均由國家統(tǒng)一規(guī)定。地方只能按國家的稅收政策和法令執(zhí)行。但地方政府在稅率的變動。某些捐費(fèi)的征停、減免稅等管理方面有一定的自主權(quán)。此外，地方政府還有制定市政規(guī)劃，建立地方保健事業(yè)，管理地方公路，發(fā)展地方文教設(shè)施等權(quán)力。但是地方的自主權(quán)常受到中央的限制，制定市政規(guī)劃事先要征得中央有關(guān)部門的認(rèn)可。

3.法國農(nóng)民的稅賦情況

（1）農(nóng)業(yè)的稅種及稅率狀況。法國沒有單獨(dú)設(shè)置農(nóng)稅制，其稅制是以所得稅和社會保障稅為主要稅種。不管是所得稅，還是社會保障稅，其稅基都覆蓋從農(nóng)所得。對農(nóng)民財(cái)產(chǎn)基本上都納入征稅范圍，并成為基層政府主要稅種來源。農(nóng)民作為納稅人，與箕它社會成員享有相同的稅種制度。如農(nóng)業(yè)的產(chǎn)品稅是與工業(yè)等產(chǎn)業(yè)一樣納入增值稅的稅種征收的，增值稅的基本稅率為18.6%.但是，在實(shí)際操作中，法國對農(nóng)業(yè)實(shí)施一定程度的免稅，使農(nóng)業(yè)實(shí)際承擔(dān)的稅率大大低于增值稅的基本稅率，僅為7%.（2）對農(nóng)民的稅收優(yōu)惠政策。法國把農(nóng)業(yè)納入增值稅的體系，在具體計(jì)征時采用以下兩種優(yōu)惠政策：一是免稅，二是給農(nóng)民一定的財(cái)政補(bǔ)貼。另外，在對農(nóng)業(yè)實(shí)施稅收優(yōu)惠政策時，充分尊重農(nóng)民的自主權(quán)和選擇權(quán)，允許農(nóng)業(yè)納稅人選擇有利于自己的征收方式。（3）對農(nóng)民的稅收征管，國家統(tǒng)一納入稅收管理體系。（4）在法國的財(cái)政支出中，政府一向?qū)r(nóng)業(yè)大力扶植，主要包括：對農(nóng)民購買生產(chǎn)資料特別是農(nóng)機(jī)具以免稅或補(bǔ)貼的方式給予資助；對農(nóng)民實(shí)施的農(nóng)村基本建設(shè)工程以補(bǔ)貼和貸款的方式給予資助；以發(fā)放農(nóng)業(yè)優(yōu)惠貸款的方式為農(nóng)民購買現(xiàn)代化的農(nóng)機(jī)裝備提供資金；對農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格實(shí)行保護(hù)政策；對土地經(jīng)營集中化和農(nóng)業(yè)互助合作給予免稅、無息、低息貸款補(bǔ)助等財(cái)政支持。

二、法國地方財(cái)政的特征，存在的問題及發(fā)展趨勢

法國地方財(cái)政經(jīng)過長時期的演變，基本上進(jìn)人比較成熟的階段。了解法國地方財(cái)政的總體現(xiàn)狀，可從其特征、存在的問題和今后的發(fā)展趨勢三方面來分析。

1.法國地方財(cái)政的特征

（1）地方財(cái)政自主權(quán)有限，受中央政府的嚴(yán)格控制。首先，地方政府收入較大依賴中央財(cái)政撥款。從財(cái)政來源看，地方財(cái)政收入的1／3來自國家的財(cái)政撥款。1981、1985、1989、1991四年地方財(cái)政收入中中央財(cái)政撥款所占比重分別為44.2%、34.6%、35.5%.35.8%.對于農(nóng)村市鎮(zhèn)來說，尤其依賴中央財(cái)政的撥款。

其次，地方政府支出的規(guī)模較小。如表1所示，地方政府的支出規(guī)模十分有限，地方財(cái)政支出占總支出的比例僅為17%，中央政府處于主導(dǎo)地位。

第三，財(cái)政大權(quán)主要集中在中央。稅收管理權(quán)限集中于中央一級，一些大宗的。稅源穩(wěn)定的稅種全集中為中央管理，地方不參與分成。中央稅收收入占稅收總收入的75%左右。地方政府只擁有一些零星稅收，這就形成了中央政府在財(cái)力上的集中局面。表2顯示，中央財(cái)政收入占財(cái)政總收入的8096以上。此外，稅收的立法權(quán)及行政權(quán)也均集中于中央，稅收法律均由中央統(tǒng)一規(guī)定，地方政府只能按中央的法律政策行事。雖然法國把全部稅種分為中央和地方兩個系統(tǒng)，卻由一個稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)執(zhí)行、征收和管理，實(shí)行自上而下的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制。

第四，地方經(jīng)濟(jì)受到中央的廣泛干預(yù)。由于中央集中了大部分財(cái)力。地方對其有較大的依賴性，中央借此設(shè)立許多信貸和補(bǔ)助資金。規(guī)定某種條件，主動將地方政府的活動納入自己的政策目標(biāo)體系中，廣泛干預(yù)地方經(jīng)濟(jì)。

第五，地方預(yù)算的編制和執(zhí)行受中央政府的嚴(yán)格監(jiān)督。在《權(quán)力下放法案》實(shí)施前，地方預(yù)算由國家代表擬定，議會討論，中央政府批準(zhǔn)；《權(quán)力下放法案》實(shí)施后，批準(zhǔn)預(yù)算的權(quán)利由地方議會行使，但國家代表仍然可以在必要時編制、修改。補(bǔ)充所在地的地方預(yù)算。在預(yù)算執(zhí)行過程中，由經(jīng)濟(jì)和財(cái)政部的稅務(wù)總局在各地所設(shè)的稅務(wù)中心，負(fù)責(zé)計(jì)算和確定地方稅額；該部下屬的公共會計(jì)有權(quán)審查地方支出。此外，國家審計(jì)院與經(jīng)濟(jì)和財(cái)政部的財(cái)政監(jiān)察員還對地方政府和地方公共機(jī)構(gòu)的賬目進(jìn)行定期審核，以此限制和規(guī)范地方財(cái)政的自主運(yùn)行。

（2）事權(quán)與財(cái)權(quán)明晰，各級財(cái)政有相對的獨(dú)立性。中央與地方以及地方各級政府之間都有各自明確的事權(quán)，財(cái)權(quán)的劃分以事權(quán)的劃分為基礎(chǔ)。全國性的重要收支列歸中央，與居民生活密切相關(guān)的地方性的收支則列歸地方。區(qū)一級財(cái)政主要負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和職業(yè)培訓(xùn)等；省一級財(cái)政主要是社會保險(xiǎn)和高等學(xué)校以外的教育管理職能，以及支持農(nóng)業(yè)和規(guī)模耕作等職能；市鎮(zhèn)財(cái)政主要負(fù)責(zé)居民的日常生活。三級財(cái)政之間不存在隸屬關(guān)系，其財(cái)政預(yù)算由各級議會決定。

（3）法國地方財(cái)政由政府理財(cái)，服務(wù)于民眾。從法國地方財(cái)政稅收和預(yù)算的規(guī)范性以及預(yù)算支出結(jié)構(gòu)可以看出，用于住房和社區(qū)服務(wù)。教育，社會福利和保障的財(cái)政開支比較重大，這些公共事業(yè)的支出長期以來一直占主體。在發(fā)展農(nóng)業(yè)方面，法國政府通過各種財(cái)政優(yōu)惠政策最大限度的減輕農(nóng)民的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，支持農(nóng)村基本設(shè)施、農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)、農(nóng)村現(xiàn)代化等的建設(shè)，給農(nóng)業(yè)以大力的扶植。

2.法國地方財(cái)政存在的主要問題

（1）地方的自主權(quán)沒有得到足夠的重視。法國雖然經(jīng)過了20世紀(jì)80年代的分散化政策過程，但地方政府的自主權(quán)仍十分有限，表現(xiàn)在財(cái)權(quán)上更為如此：法國征稅權(quán)高度統(tǒng)一，地方政府沒有規(guī)定稅種的權(quán)利，對于稅率的制定也只限于有限的幾個稅種。這些地方自主權(quán)的缺乏，使得地方調(diào)控和管理經(jīng)濟(jì)的職能和手段必然受到限制，造成經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的低效率與浪費(fèi)。

（2）地方與中央財(cái)政關(guān)系緊張。地方財(cái)政收入中，中央財(cái)政補(bǔ)助占主要部分，但是由于地方政府職能的不斷擴(kuò)大，中央政府的財(cái)政補(bǔ)助不能滿足其權(quán)能日益膨脹的需要，地方財(cái)政短缺。在中央方面，國家通過大量財(cái)政撥款和補(bǔ)助廣泛干預(yù)地方經(jīng)濟(jì)，使得中央政府財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重，財(cái)政赤字居高不下。中央為減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，要么放下職能，要么實(shí)行財(cái)政緊縮。同時，中央的財(cái)政補(bǔ)助不但影響了地方政府自主性的發(fā)揮，而且還干擾了地方預(yù)算，導(dǎo)致兩者矛盾不斷。

3.法國地方財(cái)政的發(fā)展趨勢

中央集權(quán)下適度分權(quán)的財(cái)政體制是地方財(cái)政發(fā)展的基本趨勢。長期以來，法國一直實(shí)行中央集權(quán)的管理體制，集權(quán)式的財(cái)政體制。加強(qiáng)了中央政府的權(quán)威，對于中央集中力量調(diào)動和使用資源，協(xié)調(diào)地區(qū)間的平衡發(fā)展，對法國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定增長起到了重要作用。中央政府通過所掌握的財(cái)力。可以干預(yù)和影響地方財(cái)政，從而實(shí)行對地方的監(jiān)督和控制。而且，我們也應(yīng)看到，在現(xiàn)代化的過程中，人們對自然資源的開發(fā)，既為人類現(xiàn)代文明奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)，也惡化了人與自然的關(guān)系，社會的改造和現(xiàn)代化的進(jìn)行需要一個社會職能全面而強(qiáng)有力的中央政府，需要中央的集權(quán)化，而實(shí)行中央集權(quán)化的手段之一就是對地方財(cái)政的控制，加強(qiáng)地方財(cái)政對中央的依賴。但是，地方的財(cái)政權(quán)力過小，就會限制地方政府調(diào)節(jié)和干預(yù)經(jīng)濟(jì)的自主權(quán)和積極性。在當(dāng)今合理配置和利用社會資源的趨勢下，社會資源調(diào)配的重心從中央向地方下放，地方的權(quán)能有所擴(kuò)大。法國的《權(quán)力下放法案》正是對這一趨勢的呼應(yīng)，這一發(fā)展趨勢還將繼續(xù)延續(xù)。

三、法國地方財(cái)政對我國的啟示

通過以上的分析，結(jié)合我國國情，法國地方財(cái)政對我國有如下幾點(diǎn)啟示：

1.界定地方各級政府之間的事權(quán)和財(cái)權(quán)

清晰和明確的政府間的事權(quán)劃分，是解決國家財(cái)力分配的依據(jù)。法國依據(jù)政府職能劃分事權(quán)，這是合理劃分財(cái)權(quán)的出發(fā)點(diǎn)。法國中央和地方以及地方各級政府之間的事權(quán)、財(cái)權(quán)劃分，由該國各級政府所處的地位決定。這樣的基本分工使中央政府有能力把握全局以及地方各級政府有條件因地制宜。同時，事權(quán)和財(cái)權(quán)的明確劃分，增強(qiáng)了各級政府的責(zé)任，避免了不必要的互相推委和爭取資金的不正當(dāng)手段。我國現(xiàn)行的情況是：政府及政府之間的事權(quán)不清晰，政府應(yīng)承擔(dān)哪些公共服務(wù)或一項(xiàng)公共服務(wù)究竟由哪一級政府主要承擔(dān)并不明確；財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配。這勢必造成有權(quán)的無職無責(zé)，無權(quán)的有職有責(zé)，職責(zé)無法行使。所以，首先應(yīng)界定各級政府的事權(quán)：中央政府負(fù)責(zé)外交、國防以及與國家利益密切相關(guān)的經(jīng)濟(jì)管理事務(wù)；省級政府主要負(fù)責(zé)規(guī)劃、指揮、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展等方面的事務(wù)；市縣級政府則更多的配備公共服務(wù)職能。在此基礎(chǔ)上明確各級政府的財(cái)權(quán)，使之與相應(yīng)的事權(quán)相匹配。在界定中央與地方財(cái)權(quán)與事權(quán)的同時，應(yīng)堅(jiān)持事權(quán)相對分散，財(cái)權(quán)相對集中，把財(cái)政控制作為中央對地方監(jiān)督的重要手段。

2.規(guī)范基層政府收支機(jī)制

從前面的介紹和分析可以看出，法國地方政府有著規(guī)范的政府收支機(jī)制，它給予我們的啟示在于：第一，要依托于憲法和法律。各級政府不論是收稅還是收費(fèi)，都必須經(jīng)過嚴(yán)密的法律程序，政府不能想收什么就收什么。想收多少就收多少。第二，各級政府收支統(tǒng)一納入預(yù)算管理。實(shí)行各級人民代表大會對本級政府的收與支進(jìn)行監(jiān)督，不允許有不受監(jiān)督。游離于預(yù)算之外的政府收支。第三。實(shí)現(xiàn)所有政府收支統(tǒng)一歸口于財(cái)稅部門管理。也就是說各級政府的所有收入和所有支出，分別由稅務(wù)系統(tǒng)和財(cái)政部門分開管理。這樣才能使政府的實(shí)際收支與財(cái)政收支相一致。避免政府行為的非規(guī)范性和隨意性，有利于維擴(kuò)政府權(quán)威的完整和統(tǒng)一。第四，建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度。