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[摘要]財(cái)政問(wèn)題并不僅僅是一個(gè)純粹的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，還是一個(gè)政治問(wèn)題。從民主的角度來(lái)看，當(dāng)前農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍面臨財(cái)政危機(jī)的根源在制度，制度根源主要在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主財(cái)政的缺失。因此必須構(gòu)建適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財(cái)政制度，主要內(nèi)容包括：加強(qiáng)農(nóng)村民主建設(shè)，重塑鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責(zé)任機(jī)制；建立民主的財(cái)政分工機(jī)制，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度；完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出績(jī)效管理；引導(dǎo)農(nóng)民建立保護(hù)其合法利益的常設(shè)性組織，實(shí)行財(cái)政法治化。

[關(guān)鍵詞]民主民主財(cái)政鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財(cái)政

財(cái)政問(wèn)題并不僅僅是一個(gè)純粹的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，還是一個(gè)政治問(wèn)題。筆者認(rèn)為，當(dāng)前如何構(gòu)建適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財(cái)政，理論上要突破把財(cái)政看做一個(gè)純粹經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的傳統(tǒng)財(cái)政思維，從民主的角度來(lái)探討。農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨財(cái)政危機(jī)，農(nóng)民與政府關(guān)系緊張。這是當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制下出現(xiàn)的必然結(jié)果。圍繞農(nóng)村稅費(fèi)改革的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政制度重建，民主財(cái)政應(yīng)是其改革的方向。

一、民主視野中公共財(cái)政釋義及特征

社會(huì)契約論認(rèn)為，個(gè)人讓渡部分權(quán)利，締結(jié)契約，組建政府，并且人們?cè)敢馔ㄟ^(guò)交稅，把個(gè)人支配的資源轉(zhuǎn)移給政府由其支配，是因?yàn)樵诠差I(lǐng)域只有政府才能有效解決私人無(wú)法解決的問(wèn)題，像公共物品、外部性、壟斷、信息不對(duì)稱等。所以政府是基于社會(huì)公共需要而設(shè)立的，是滿足個(gè)人經(jīng)濟(jì)福利和社會(huì)需要，配置社會(huì)資源，為社會(huì)公眾服務(wù)的基礎(chǔ)手段。民主制就是針對(duì)政府行為，特別是政府配置資源的行為而發(fā)展起來(lái)的。現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要民主制度，因?yàn)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)的核心是自由、平等、競(jìng)爭(zhēng)，反對(duì)權(quán)力市場(chǎng)化、私有化。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)越激烈，越需要建立民主制度，有了民主，所有的市場(chǎng)主體的利益才會(huì)得到照顧、保護(hù)，才不會(huì)受到侵犯與剝奪，政府的行為也就能有效地限定于公共領(lǐng)域。財(cái)政實(shí)質(zhì)是國(guó)家與公眾（納稅人）之間的利益分配，所以民主成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下國(guó)家與社會(huì)公眾利益財(cái)政分配關(guān)系的一種邏輯必然。

公共財(cái)政就是在合理界定政府與市場(chǎng)活動(dòng)邊界的基礎(chǔ)上，遵循公平與效率原則，政府按照公眾的意愿，通過(guò)民主程序，為公共需要提供公共物品的財(cái)政制度。所以，民主是公共財(cái)政的本質(zhì)要義。民主視野中的公共財(cái)政是民主財(cái)政，財(cái)政決策權(quán)由社會(huì)公眾（納稅人）（以下同）控制，政府只是執(zhí)行決策，政府提供公共物品的財(cái)政行為受到社會(huì)公眾民主權(quán)利的有效監(jiān)督與制約。整個(gè)財(cái)政的公共選擇過(guò)程體現(xiàn)出“主權(quán)”（財(cái)政決策權(quán)）在“民”（社公眾）（以下同）。實(shí)行民主財(cái)政，才能保障政府的活動(dòng)不干涉私人領(lǐng)域與“民”爭(zhēng)利，財(cái)政活動(dòng)才能成為服務(wù)于社會(huì)公共需要、提高社會(huì)福利的手段。因此，民主視野中鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財(cái)政至少應(yīng)具有如下特征：

1.強(qiáng)調(diào)“主權(quán)”在“民”

在民主國(guó)家，“國(guó)家的意志”實(shí)際是社會(huì)公眾（納稅人）意志的集合。公眾（納稅人）、國(guó)家、政府、財(cái)政部門(mén)等關(guān)系，實(shí)際上是一系列的委托關(guān)系，公眾是最終委托人。在政府與納稅人的委托關(guān)系中，納稅人是主人。公共財(cái)政的決策權(quán)表面為政府，實(shí)際上納稅人擁有決策權(quán)，是決策主體，政府只是代其執(zhí)行決策。在財(cái)政稅收方面，制定何種稅收，對(duì)什么征稅，征多高水平的稅收，要不要征稅，由納稅人直接作出原則性決定，由政府實(shí)施。不經(jīng)納稅人同意，政府不得擅自收費(fèi)、征稅。在財(cái)政支出方面，公共物品的支出規(guī)模，財(cái)政支出如何安排是由公眾自下而上的公共選擇出來(lái)的，公眾有健全暢通的民主機(jī)制和民主程序來(lái)表達(dá)個(gè)人的偏好，個(gè)人多樣化、有差異的需求偏好能得到充分和同等的尊重，而不是由政府壟斷其決策權(quán)和選擇權(quán)。公共物品是否需要，需要多少是由社會(huì)公眾根據(jù)其需求偏好決定，而不是由政府直接決定。對(duì)社會(huì)福利及福利增進(jìn)的最終評(píng)價(jià)者是社會(huì)公眾而不是政府。

2.強(qiáng)調(diào)公平、公正的財(cái)政

民主財(cái)政的公平與公正主要體現(xiàn)在政府之間提供公共物品的責(zé)任分工上、政府與公眾之間的支出與受益關(guān)系上。所以它還要求在政府之間，按照公共物品的受益范圍，由中央政府提供全國(guó)性的公共物品，地方政府提供地方性的公共物品。在政府與公眾之間，政府提供公共物品方面，政府與民眾（納稅人）之間的關(guān)系不是統(tǒng)治與被統(tǒng)治的關(guān)系，而是一種特殊的交易關(guān)系，政府向民眾提供公共物品和公共服務(wù)，民眾向政府交納稅收。稅收是政府提供公共物品、公共服務(wù)的報(bào)酬，是民眾購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的價(jià)格。權(quán)利義務(wù)在稅收關(guān)系中對(duì)等，是民主財(cái)政的本質(zhì)要求，也是公平、公正的社會(huì)理念在財(cái)政領(lǐng)域的體現(xiàn)。公平、公正不僅體現(xiàn)在納稅人與政府之間，在納稅人之間稅負(fù)的分?jǐn)偵弦矐?yīng)考慮各自支付能力的差別，相同的人應(yīng)給予同等的對(duì)待，不同的人應(yīng)給予區(qū)別，以保證所有社會(huì)成員都有同等發(fā)展的機(jī)會(huì)與權(quán)利。因此，公眾從公共物品中的受益水平，應(yīng)與其支出水平相一致，支付了同樣的費(fèi)用，就應(yīng)享受相同水平的服務(wù)。

3.民主財(cái)政的核心是權(quán)利監(jiān)督、權(quán)利制約

發(fā)揮權(quán)利有效監(jiān)督、制約財(cái)政活動(dòng)作用的前提條件，是社會(huì)公眾擁有民主權(quán)利特別是選舉權(quán)和自由遷移權(quán)。民主社會(huì)與專制社會(huì)的根本區(qū)別，就是民主社會(huì)公眾的權(quán)利受到保護(hù)、尊重，這樣政府的財(cái)政行為才能受到社會(huì)公眾權(quán)利的制約。政府的財(cái)政活動(dòng)只能是服務(wù)于社會(huì)公共利益，滿足社會(huì)公共需要。民主財(cái)政強(qiáng)調(diào)納稅人的納稅義務(wù)，但更注重強(qiáng)調(diào)納稅人的權(quán)利，注重通過(guò)權(quán)利監(jiān)督、制約政府的財(cái)政活動(dòng)。民主財(cái)政中，權(quán)利有效監(jiān)督制約財(cái)政活動(dòng)的主要途徑是健全、完善、公開(kāi)的財(cái)政預(yù)算制度。這就要求政府的財(cái)政預(yù)算公開(kāi)，即使公共職位的產(chǎn)生也要向社會(huì)公開(kāi)，以便公眾有效監(jiān)督政府的財(cái)政活動(dòng)。因此，財(cái)政透明、公開(kāi)是民主財(cái)政的必然要求，也是民主財(cái)政的表現(xiàn)形式之一。權(quán)利的制約還表現(xiàn)為社會(huì)公眾可以用“腳”投票———遷出社區(qū)，給政府施以壓力。政府必須有效地使用納稅人的錢(qián)，按社區(qū)公眾的偏好提供公共物品，滿足社會(huì)公眾的公共需求。

4.法治是民主財(cái)政的保障

對(duì)提供公共物品的職責(zé)委以強(qiáng)制性的公共權(quán)力，社會(huì)公眾就要能有效地防范掌握了公共權(quán)力的公共部門(mén)及其官員濫用權(quán)力損害社會(huì)公眾利益的可能。既然政府作為公共權(quán)力的唯一壟斷合法者，公眾就需要對(duì)政府權(quán)力加以制約。這就需要政府與公眾之外并凌駕于二者之上的第三種力量———法來(lái)制約政府，界定政府的活動(dòng)邊界，來(lái)裁決政府與社會(huì)公眾之間，公眾與公眾之間，甚至政府與政府之間的利益糾葛。制約政府的法，不是反映政府官員意志的法，而是反映社會(huì)廣大公眾根本利益的正義之法，是得到社會(huì)普遍認(rèn)可，尊嚴(yán)得到維護(hù)的法。只有這樣的法，在財(cái)政領(lǐng)域，政府的財(cái)政行為才能受到法的約束與規(guī)范，政府財(cái)政活動(dòng)才能確保符合社會(huì)公眾的根本利益。財(cái)政的法治化同時(shí)也要求有健全完善的反映各級(jí)政府收入與支出的財(cái)政預(yù)算制度。各級(jí)政府才能履行其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職能與職責(zé)，提供滿足社會(huì)公眾不同層次需要的公共物品。

二、我國(guó)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的現(xiàn)狀及困境分析

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政直接面對(duì)農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)，其主要職能應(yīng)是為“三農(nóng)”服務(wù)，為農(nóng)村提供公共物品，是我國(guó)最基層的財(cái)政，也是目前最不規(guī)范的一級(jí)財(cái)政。到20世紀(jì)90年代，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政現(xiàn)狀可概括為：農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重及一些地方農(nóng)民與鄉(xiāng)村干部對(duì)抗，農(nóng)民與政府關(guān)系緊張；鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債規(guī)模達(dá)2000億元，進(jìn)而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政入不敷出，面臨財(cái)政危機(jī)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府收取了費(fèi)、稅并沒(méi)有承擔(dān)提供公共物品的責(zé)任，出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政贏利化。這一切影響了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定，嚴(yán)重制約了農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，加劇了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。而導(dǎo)致上述現(xiàn)象發(fā)生的原因很多，筆者認(rèn)為最根本的原因是鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主財(cái)政的缺失。

對(duì)照民主視野中鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財(cái)政的特征，可以分析目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政現(xiàn)狀產(chǎn)生的原因：

1.民主社會(huì)，社會(huì)公眾對(duì)政府財(cái)政決策權(quán)的控制，主要是通過(guò)特定的政治程序即代議民主完成的

代議民主政治下，由選民代表組成的權(quán)力機(jī)關(guān)即代議機(jī)關(guān)與其執(zhí)行機(jī)關(guān)的政府之間建立起相互約束、相互制衡的機(jī)制，保證了政府的財(cái)政決策反映納稅人的利益和意愿，也有效地約束著政府的財(cái)政行為。在我國(guó)，由于鄉(xiāng)村社會(huì)的民主法制觀念淡薄，基層人民代表制度如鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表的代表性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)的監(jiān)督作用等方面都有待進(jìn)一步改進(jìn)和完善，使社區(qū)農(nóng)民很難控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政決策權(quán)，按社區(qū)農(nóng)民的意愿和要求提供公共物品，社區(qū)農(nóng)民也很難有效監(jiān)督約束唯一掌握公共物品決策權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。在人事體制上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要負(fù)責(zé)人是由上級(jí)政府任命。在行政體制上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是以服從上級(jí)政府，對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)而不是對(duì)轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)民意志負(fù)責(zé)。這些因素使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政對(duì)農(nóng)村公共物品的決策上，往往自上而下作出，忽視了社區(qū)農(nóng)民利益，其決策往往是偏離農(nóng)民的需求偏好，最終結(jié)果是農(nóng)民社會(huì)福利受到損失。農(nóng)民與政府提供社區(qū)公共物品的這種關(guān)系基本上決定了“農(nóng)民是現(xiàn)實(shí)政治的被動(dòng)接受者，而不是現(xiàn)實(shí)政治的積極參與者”。所以公共物品是否需要，融資多少，對(duì)什么收費(fèi)，收多少，一切完全聽(tīng)從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，社區(qū)農(nóng)民只有無(wú)限服從的義務(wù)，這是農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重的主要原因。

2.根據(jù)公共物品理論，中央政府應(yīng)與地方政府進(jìn)行合理的財(cái)政分工，中央政府提供全國(guó)性公共物品，地方政府提供地方性公共物品

如果由地方政府提供全國(guó)性的公共物品，就違背了稅負(fù)的誰(shuí)受益誰(shuí)負(fù)擔(dān)的公平原則，結(jié)果必然是社區(qū)民眾負(fù)擔(dān)加重。事實(shí)上，我國(guó)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府承擔(dān)了提供全國(guó)性公共物品的職責(zé)。如九年義務(wù)教育、計(jì)劃生育和基本的醫(yī)療保健。對(duì)于九年義務(wù)教育，其受益者不僅是那些上學(xué)的孩子，整個(gè)國(guó)家也會(huì)因公民素質(zhì)提高而受益，是全國(guó)性公共物品。計(jì)劃生育控制人口并不是個(gè)人理性選擇，而是政府的要求，它不僅關(guān)系到當(dāng)前的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且關(guān)系到整個(gè)中華民族的未來(lái)，因而是一種全國(guó)性的公共物品。基本醫(yī)療保健不僅關(guān)系到勞動(dòng)力素質(zhì)的提高，而且有巨大的社會(huì)效益，也是全國(guó)性公共物品。這些全國(guó)性的公共物品本應(yīng)由中央政府提供，而在農(nóng)村實(shí)際上都是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政提供。從表面上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政提供了這些公共物品，實(shí)際上其費(fèi)用最終都落在社區(qū)農(nóng)民身上。農(nóng)民交納大量的稅費(fèi)并沒(méi)有得到所有的受益，這種稅費(fèi)負(fù)擔(dān)與其公共物品受益的嚴(yán)重不對(duì)稱，顯然違背了稅費(fèi)公平原則。另外在我國(guó)農(nóng)村，農(nóng)民不僅享受不到本應(yīng)該城鄉(xiāng)平等，一視同仁的醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)，卻還要承擔(dān)“五保戶”、烈軍屬的社會(huì)救濟(jì)、救助費(fèi)和撫恤費(fèi)。在城市，九年義務(wù)教育費(fèi)用的主干部分由國(guó)家承擔(dān)，農(nóng)民的收入大大低于城市居民，而農(nóng)村的九年義務(wù)教育費(fèi)用還要全部由農(nóng)民負(fù)擔(dān)，農(nóng)民除了交納農(nóng)業(yè)稅外，還要承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府的行政經(jīng)費(fèi)。這些都有悖于社會(huì)公正原則，也不符合民主財(cái)政的要求。這樣的政策制度必然造成收入差距拉大，貧富懸殊等人為的社會(huì)不公，會(huì)加劇社會(huì)矛盾，引發(fā)新的社會(huì)不穩(wěn)定因素。

3.社區(qū)農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政行為監(jiān)督的主要途徑

首先是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政預(yù)算，其次是用“腳”投票———退出社區(qū)在財(cái)政預(yù)算上，我國(guó)大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)根本就沒(méi)有建立財(cái)政預(yù)算，有的即使建立財(cái)政預(yù)算，也由于財(cái)政預(yù)算編制、制定、執(zhí)行和審議缺乏透明性、嚴(yán)肅性，往往形同虛設(shè)。因而社區(qū)農(nóng)民也就缺乏正常的途徑和合法程序?qū)︵l(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政行為進(jìn)行有效監(jiān)督和約束。另外，我國(guó)剛性的戶籍制度將億萬(wàn)農(nóng)民“捆”在農(nóng)村土地上，社區(qū)農(nóng)民沒(méi)有遷徙自由、擇業(yè)自由。即便能自由流動(dòng)像外出打工，由于地方保護(hù)主義和歧視性政策，他們也不可能成為另一行政區(qū)域的居民（婚嫁除外）。因而也就無(wú)法用腳投票———搬遷出社區(qū)，發(fā)揮監(jiān)督、制約政府財(cái)政行為的作用。我國(guó)實(shí)行分稅制后對(duì)地方政府財(cái)政行為的監(jiān)控權(quán)由中央掌握，但由于信息不充分，中央政府無(wú)法有效控制處于行政等級(jí)末梢鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政行為。公共選擇理論已證明政府官員并非大公無(wú)私，其行為不一定必然代表社會(huì)民眾的利益，官員也是追求個(gè)人利益———地位、權(quán)力、名聲和財(cái)富最大化的“經(jīng)濟(jì)人”，政府及其官員有追求預(yù)算規(guī)模擴(kuò)大化的內(nèi)在趨勢(shì)。失去監(jiān)督制約的財(cái)政必然導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)膨脹，成為用權(quán)力謀福利的贏利化財(cái)政。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、效率低下、只收費(fèi)不辦事，也就成為失去監(jiān)督制約的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制下的必然結(jié)果。

4.經(jīng)濟(jì)政策制度是社會(huì)各群體、各利益集團(tuán)力量均衡與博弈的結(jié)果

社會(huì)地位的高低，政治力量的大小，決定了一個(gè)群體、集團(tuán)的經(jīng)濟(jì)利益在政策、制度的制定中是被忽視還是受到保護(hù)與照顧。在政策制度博弈均衡過(guò)程中，哪個(gè)群體、集團(tuán)的組織程度高、力量強(qiáng)大，政策制度就會(huì)向其傾斜，利益就會(huì)受到保護(hù)，也可為本群體、集團(tuán)分得更多的利益。只有社會(huì)各群體、各集團(tuán)的具體利益都得到了平等的保護(hù)，這樣的政策制度才能起到一種激勵(lì)與穩(wěn)定的作用。“目前中國(guó)大陸，各個(gè)群體都有一個(gè)政治性的常設(shè)性組織，唯獨(dú)農(nóng)民群體是個(gè)例外。由于農(nóng)民居住的分散性，生產(chǎn)方式的封閉性，社會(huì)交往與聯(lián)系的局限性，思想觀念上的保守性，沒(méi)有形成一個(gè)緊密利益集團(tuán)，人數(shù)眾多的優(yōu)勢(shì)被組織程度的松散所抵消，因而表現(xiàn)出的群體力量十分微弱。農(nóng)民群體組織分散導(dǎo)致的力量微弱，不可能形成威脅社會(huì)秩序的集團(tuán)性力量”。“我國(guó)農(nóng)民近9億，2003年參加全國(guó)人民代表大會(huì)的農(nóng)民代表與其他代表的比率為1：4”（胡銨鋼2003）。這決定了財(cái)政政策、制度制定時(shí)很少容納其呼聲，反映其意志；也決定了社區(qū)農(nóng)民不可能對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政行為進(jìn)行有效監(jiān)督與制約。從政策制定到最終實(shí)施，農(nóng)民不僅爭(zhēng)不到向其利益傾斜的政策，反而大部分勞動(dòng)成果被剝奪，不是用來(lái)投資于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)而是用來(lái)供養(yǎng)大批“吃財(cái)政飯的人”。“我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均每28個(gè)農(nóng)民要供養(yǎng)一個(gè)”吃財(cái)政飯的人“。為了養(yǎng)活大批”吃財(cái)政飯的人“，在中央政府無(wú)法監(jiān)控處于行政等級(jí)末梢的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的情況下，加之整個(gè)農(nóng)民群體的法制、權(quán)利意識(shí)淡薄，組織分散，力量薄弱，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府濫用權(quán)力提供了可能。由此導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府巧立名目向農(nóng)民亂收費(fèi)，有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，甚至少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府濫用行政權(quán)力的現(xiàn)象屢屢發(fā)生。

三、構(gòu)建農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財(cái)政的路徑選擇

如果說(shuō)1994年我國(guó)實(shí)行的分稅制主要是調(diào)整中央政府與地方政府的利益關(guān)系，那么農(nóng)村“費(fèi)稅”改革的主要目的是調(diào)整基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民之間的利益關(guān)系，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政行為。而改革目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)以及實(shí)現(xiàn)程度，依賴于能否建立起完善的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財(cái)政。所以建立農(nóng)村公共財(cái)政關(guān)鍵在于如何讓社區(qū)農(nóng)民有更多的自主權(quán)和自治權(quán)，如何使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還權(quán)（決策權(quán)）于民（社區(qū)農(nóng)民），如何讓社區(qū)農(nóng)民有一種有效的途徑監(jiān)督制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政行為，如何建立政府間明確、民主的財(cái)政分工機(jī)制。具體應(yīng)從以下幾方面入手：

1.加強(qiáng)農(nóng)村民主建設(shè)，改革人事體制，建立自下而上的選舉制，重塑責(zé)任機(jī)制

政府體系中不同的人事體制會(huì)產(chǎn)生不同的責(zé)任機(jī)制進(jìn)而會(huì)導(dǎo)致不同的施政效果。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的重要領(lǐng)導(dǎo)是由上級(jí)政府任命，因而事實(shí)上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要是對(duì)上級(jí)政府負(fù)責(zé)而不是對(duì)社區(qū)內(nèi)的農(nóng)民負(fù)責(zé)。因此，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財(cái)政體制，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政行為，就必須改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這一基層的人事任免體制。讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的重要領(lǐng)導(dǎo)人由農(nóng)村社區(qū)的全民自下而上的選舉產(chǎn)生，而不是由上級(jí)政府任命。通過(guò)基層社區(qū)農(nóng)民這種自下而上的選舉壓力可以避免集體行動(dòng)的悖論，社區(qū)農(nóng)民也能夠有效地表達(dá)出其對(duì)社區(qū)公共物品需要的偏好，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)社區(qū)農(nóng)民負(fù)責(zé)，而不只是對(duì)上級(jí)政府負(fù)責(zé)，從而可以確保公共物品的主權(quán)（決策權(quán)）在民（社區(qū)農(nóng)民），增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的責(zé)任感，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府減少提供社區(qū)公共物品的任意性，減少隨意收費(fèi)的可能性。

2.建立民主的財(cái)政分工機(jī)制，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

根據(jù)公共物品理論，規(guī)范、有效、合理的財(cái)政體系，要求各級(jí)政府在公共物品的提供上進(jìn)行合理的事權(quán)分工與職能定位。按公共物品的受益范圍，中央政府應(yīng)提供全國(guó)性的公共物品，地方政府特別是基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)主要提供地區(qū)性公共物品。所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供的地方性公共物品應(yīng)是為“三農(nóng)”服務(wù)。農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重的主要原因之一就是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)了大量的本應(yīng)該由中央政府承擔(dān)、提供的全國(guó)性公共物品，如九年義務(wù)教育、計(jì)劃生育和基本醫(yī)療保健等。中央政府轉(zhuǎn)嫁提供這些全國(guó)性公共物品的責(zé)任，而由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供的最直接后果，實(shí)質(zhì)上是為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向農(nóng)民濫收費(fèi)，亂攤派提供了空間。所以建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財(cái)政要求各級(jí)政府嚴(yán)格根據(jù)公共物品的受益范圍、界定各級(jí)政府的職能、建立民主的財(cái)政分工機(jī)制、順暢的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，以使各級(jí)政府有財(cái)力履行其經(jīng)濟(jì)管理、服務(wù)社會(huì)的職能，更好地回應(yīng)、滿足社會(huì)公眾對(duì)政府的公共需求。而不是相反，即要么忽視公眾的一些合理性公共需求，財(cái)政成為一種“吃飯”財(cái)政，要么上級(jí)政府向下級(jí)政府推諉、轉(zhuǎn)嫁其提供不同層次公共物品的責(zé)任。所以一些全國(guó)性的公共物品如果由基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供，其費(fèi)用應(yīng)由中央政府承擔(dān)，通過(guò)中央政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付撥給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

3.完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算制度，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出績(jī)效管理

在財(cái)政預(yù)算上，要求建立透明的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算制度，各項(xiàng)收入與支出均列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算，并由社區(qū)農(nóng)民選舉組成的權(quán)力機(jī)構(gòu)———鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)審議批準(zhǔn)通過(guò)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府規(guī)模的大小應(yīng)根據(jù)社區(qū)農(nóng)民對(duì)政府公共服務(wù)、公共物品的需要來(lái)確定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部工作崗位設(shè)置的多少及是否需要，應(yīng)全部向社區(qū)農(nóng)民公開(kāi)，并最終由納稅人———社區(qū)農(nóng)民決定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中的稅務(wù)部門(mén)、派出所等機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)是純公共物品，其費(fèi)用可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政稅收支付，而對(duì)于獸醫(yī)站、農(nóng)機(jī)站和衛(wèi)生防疫站等部門(mén)，其提供的是一種準(zhǔn)公共物品，其經(jīng)費(fèi)應(yīng)按誰(shuí)受益誰(shuí)付費(fèi)的原則，通過(guò)收費(fèi)的形式解決，其費(fèi)用支出不應(yīng)納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政稅收支出范圍。對(duì)于社區(qū)不同的公共物品需要多大費(fèi)用，融資多少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供公共物品過(guò)程中，應(yīng)樹(shù)立效率觀念，運(yùn)用成本收益法，最小費(fèi)用法等，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出績(jī)效管理。

4.深化戶籍制度改革，賦予農(nóng)民退出權(quán)

盡管我國(guó)憲法規(guī)定我國(guó)居民有遷徙自由，但傳統(tǒng)的戶籍管理制度限制了社區(qū)農(nóng)民的遷徙自由，使得農(nóng)民的自由選擇居住權(quán)變成一種只有象征性而無(wú)實(shí)質(zhì)性的權(quán)利。因而農(nóng)民也就無(wú)法自由選擇其滿意的居住社區(qū)，也無(wú)法通過(guò)用腳投票自由流動(dòng)，選擇其滿意的居住社區(qū)，來(lái)表達(dá)其對(duì)公共物品的偏好和對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政行為的有效監(jiān)督。為此要建立公共財(cái)政制度，真正減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，則必須要求打破限制農(nóng)民城鄉(xiāng)流動(dòng)、地區(qū)流動(dòng)的戶籍管理制度，使農(nóng)民能夠用腳“投票”，自由流動(dòng)。社區(qū)農(nóng)民通過(guò)用腳“投票”，即自由流動(dòng)，一方面選擇自己滿意的社區(qū)，以獲得滿足偏好的福利性收益；另一方面可以監(jiān)督基層政府（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）的財(cái)政行為，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政行為，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以壓力，促使不同的基層政府間在提供公共物品上形成競(jìng)爭(zhēng)，提高政府的行政效率，保證納稅人的錢(qián)合理有效利用，提供社區(qū)農(nóng)民滿意的公共物品。

5.引導(dǎo)農(nóng)民建立保護(hù)其合法利益的常設(shè)性組織，實(shí)行財(cái)政法治化

公共財(cái)政的受益原則認(rèn)為，稅收及政府收費(fèi)，是公民從政府手中購(gòu)買(mǎi)公共物品的價(jià)格。所以在公共物品的提供與使用方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民是公共物品的交易雙方，是一種平等的交換關(guān)系，而不是統(tǒng)治與被統(tǒng)治的關(guān)系。但這種平等關(guān)系是以農(nóng)民集團(tuán)性力量的強(qiáng)大，農(nóng)民的公民權(quán)利得到充分保障為前提的。因此應(yīng)盡快引導(dǎo)農(nóng)民建立保護(hù)其合法利益的常設(shè)性組織，保證農(nóng)民有集體談判能力，讓農(nóng)民有正常渠道、合法途徑與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府溝通對(duì)話，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民自身利益的訴求。實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政法治化，讓社區(qū)農(nóng)民享有平等的“國(guó)民待遇”———平等的公民權(quán)利，通過(guò)法來(lái)約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政行為，防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府利用行政權(quán)力濫收費(fèi)、亂攤派，侵犯社區(qū)農(nóng)民的合法權(quán)益的贏利性行為。這樣才能減輕、疏緩社區(qū)農(nóng)民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的緊張關(guān)系，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與社區(qū)農(nóng)民之間一的種新型合作關(guān)系，保持農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

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