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關(guān)鍵詞：財(cái)政職能負(fù)債民主監(jiān)督

一、引言

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)債是目前全國農(nóng)村面臨的一個(gè)突出政治經(jīng)濟(jì)問題。據(jù)估計(jì)，目前全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債總額已達(dá)到2000億元，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債近450萬元1。鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債已經(jīng)嚴(yán)重影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治穩(wěn)定，成為“三農(nóng)”問題的重要誘因。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)債使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政成了“吃飯財(cái)政”。基層鄉(xiāng)村組織常常置中央政府關(guān)于減輕農(nóng)民負(fù)耽禁止向農(nóng)民隨意攤派的政策于不顧，以各種名義向農(nóng)民收費(fèi)和集資，致使部分地區(qū)農(nóng)民不堪重負(fù)，出現(xiàn)了農(nóng)民和鄉(xiāng)村干部對抗、農(nóng)民與政府關(guān)系緊張的局面；農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)嚴(yán)重不足，制約了廣大農(nóng)村社會和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)債的成因分析

（一）收入向上逐級集中，職能和責(zé)任不斷下放，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政責(zé)權(quán)利不對稱。分稅制改革以來，縣鄉(xiāng)財(cái)政赤字增加，地方財(cái)力明顯地向省、市集中。在財(cái)力向省、市集中的同時(shí)，許多本不應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)的事權(quán)卻繼續(xù)存在甚至不斷下移，這直接導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難，嚴(yán)重制約了基層財(cái)政功能的發(fā)揮。1994年以來，中央的資金集中度實(shí)際在下降（從1994年的55.7%下降到2000年的52.2%），而省級政府的集中程度卻不斷加大，年均提高2%（從1994年的16.8%提高到2000年的28.8%）；市一級政府同樣在想方設(shè)法增強(qiáng)集中程度。2000年地方財(cái)政凈結(jié)余134億元，而縣、鄉(xiāng)財(cái)政赤字增加2。

在縣鄉(xiāng)財(cái)政赤字增加的情況下，市、縣將財(cái)政壓力向鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)嫁。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，即使是實(shí)行分稅制改革，實(shí)際情況也只是名義上的分稅制，在體制上依然是傳統(tǒng)的包干體制。就財(cái)權(quán)與事權(quán)的劃分，作為最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在與上級政府的博弈中一直處于談判的不利地位。因此，基層好的稅種基本上已上收到中央及縣市，留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的主要是散、碎、零的小稅種，量少、征收困難、征收成本高。并且，縣（市）每年向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)稅費(fèi)包干任務(wù)時(shí)，不顧?quán)l(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際情況，年年加碼。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)往往是有苦難言，在包干指標(biāo)無法完成時(shí)，也只能拆東墻補(bǔ)西墻，因此形成大量財(cái)政負(fù)債。1998年湖南漣源市給白馬鎮(zhèn)下達(dá)稅費(fèi)包干基數(shù)中，除各主體稅收以外，還有罰沒收入21萬元，契稅1萬元，特產(chǎn)稅26萬元。而據(jù)該鎮(zhèn)稅源根本就難以完成主體稅收任務(wù)，契稅沒有稅源，就特產(chǎn)稅來說，根據(jù)中央的據(jù)實(shí)征收原則，很難完成。該鎮(zhèn)是財(cái)政補(bǔ)貼鄉(xiāng)鎮(zhèn)，沒能完成的稅收任務(wù)就在財(cái)政撥款予以扣除，該鎮(zhèn)只好加大對農(nóng)民收費(fèi)力度，以彌補(bǔ)沒能完成的稅收任務(wù)和財(cái)政赤字，結(jié)果造成緊張干群關(guān)系，在1998年7、8兩個(gè)月里接連發(fā)生兩起涉農(nóng)惡性事件。

與此同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被要求承擔(dān)與其財(cái)權(quán)不相稱的大量事權(quán)，要提供大量本應(yīng)由上級政府提供的社會公共物品，如農(nóng)村道路建設(shè)、社會治安管理、各種稅費(fèi)征收、農(nóng)村義務(wù)教育等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了完成上級“指派”的各項(xiàng)任務(wù)，干點(diǎn)“政績”，就不得不千方百計(jì)地向農(nóng)民轉(zhuǎn)嫁財(cái)政負(fù)擔(dān)和大量舉債。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)債是“雨天挑稻草——越挑越重”。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，目前我國義務(wù)教育投入中，78%由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)，9%左右由縣財(cái)政負(fù)擔(dān)，11%左右由省地負(fù)擔(dān)，由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)的甚少。1997年，漣源市白馬鎮(zhèn)為滿足全鎮(zhèn)教師工資和日常開支，需資金231.5萬元，漣源市財(cái)政負(fù)擔(dān)113萬元，鎮(zhèn)財(cái)政按20元/人標(biāo)準(zhǔn)向農(nóng)戶收取教育附加費(fèi)，實(shí)際可收取76萬元，結(jié)果還有42.5萬元只能依靠財(cái)政負(fù)債來籌集。從2002年開始教育經(jīng)費(fèi)改由市財(cái)政負(fù)擔(dān)但是，市（縣級市）財(cái)政的負(fù)債規(guī)模也很大，結(jié)果還是將財(cái)政壓力轉(zhuǎn)嫁給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政壓力并未因此得到緩解。因此，要改變這種現(xiàn)狀，必須加大中央、省和地市財(cái)政對義務(wù)教育等公共產(chǎn)品的經(jīng)費(fèi)投入。

（二）國家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的不完善、不明確，國家財(cái)政總支出中對基層財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的比重逐年下降。

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付主要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)主體稅收收入不足以提供基本公共品和服務(wù)時(shí)，用于彌補(bǔ)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的收支缺口。轉(zhuǎn)移支付的首要目的，應(yīng)是保證不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平鄉(xiāng)鎮(zhèn)和不同收入階層在享受基本公共服務(wù)能力方面達(dá)到均等。目前，在籌措鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入時(shí)存在著十分混亂和不明晰的狀況，許多應(yīng)由上級轉(zhuǎn)移支付解決的，卻通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府征收稅費(fèi)來解決。在分稅制體制下，轉(zhuǎn)移支付在于平衡各級政府財(cái)政能力，彌補(bǔ)地方政府財(cái)政缺口，提供均等化服務(wù)，優(yōu)化各地區(qū)資源配置等方面發(fā)揮著巨大的作用。對于我國大多數(shù)經(jīng)濟(jì)不太發(fā)達(dá)的縣、鄉(xiāng)兩級政府而言，要完全擔(dān)負(fù)起農(nóng)村公共品供給的任務(wù)是非常困難的，因此，必須在界定縣、鄉(xiāng)兩級政府職能的基礎(chǔ)上，建立中央與省級政府直接面對縣、鄉(xiāng)政府的轉(zhuǎn)移支付制度。

但是我國現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度存在的許多方面的問題：①缺乏規(guī)范性。現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付方案設(shè)計(jì)更多關(guān)注的是中央與省兩級財(cái)政，而省以下的各級財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度和不完善，即使是中央對地方的轉(zhuǎn)移支付也存在不同程度的截留，真正能到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資金已經(jīng)很少。在獲取財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金中，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人的“能力”為基礎(chǔ)，上級財(cái)政資源的配置以領(lǐng)導(dǎo)人的意志為轉(zhuǎn)移，各地方競爭財(cái)政資源。②轉(zhuǎn)移支付制度與分稅制存在沖突。由于分稅制改革很大程度上保留了地方各級政府的既得利益，而轉(zhuǎn)移支付是為了實(shí)現(xiàn)均等化目標(biāo)，政策推行事實(shí)上形成了目標(biāo)沖突。③轉(zhuǎn)移支付力度不夠。對于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，中央的小額度加上省級的有限財(cái)力根本解決不了貧困縣、鄉(xiāng)的財(cái)政問題。

（三）監(jiān)管制度不健全，財(cái)政資源使用效率低，進(jìn)而形成大規(guī)模的財(cái)政負(fù)債。

現(xiàn)代財(cái)政體制以民主政治為政治制度基礎(chǔ)，財(cái)政資金的使用應(yīng)該受到更為嚴(yán)格和有效的人民監(jiān)督。就我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，一級政府的財(cái)政收支應(yīng)受同級人大的監(jiān)督，但人大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的監(jiān)督基本上流于形式，雖然一年一度的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向人民代表大會報(bào)告預(yù)決算情況，但人大代表不熟悉內(nèi)情，不參加審計(jì)，因而基本上每年以全票通過。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表制度的缺陷導(dǎo)致人大不能有效和充分代表農(nóng)民意志，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的約束虛化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表選舉沒有規(guī)范的操作程序，人大代表主要由村干部外加若干地方名流充任，無論是干部還是名流都或多或少的顯示了上級的意志，這使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表難以充分代表農(nóng)民意志。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表與村干部不分導(dǎo)致嚴(yán)重的權(quán)力關(guān)系紊亂，在平時(shí)工作中接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府指導(dǎo)的村干部，不敢或不愿以人大代表的身份在短暫的人代會上對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的決定放膽議論，更不消說行使其作為人大代表的權(quán)力，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大權(quán)力不能得到尊重和充分行使，結(jié)局是農(nóng)民既不能以其公民權(quán)利，也不能以其代表權(quán)利對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政行為進(jìn)行有效制約。沒有農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的監(jiān)督，財(cái)政監(jiān)督實(shí)際上是走形式，其結(jié)局是政府財(cái)政行為不受約束、自定制度、自收自支，造成“三亂”。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政內(nèi)部的管理辦法基本沿襲計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的管理辦法，與時(shí)代的要求很不相適應(yīng)，進(jìn)而形成財(cái)政負(fù)債。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是執(zhí)行預(yù)算不嚴(yán)格。一級政府的財(cái)政收支應(yīng)嚴(yán)格按預(yù)算執(zhí)行，而在實(shí)際工作中，基本沒按預(yù)算執(zhí)行，開支隨意性大，在決策過程中很少考慮財(cái)政支付能力及清償問題，暗箱操作也非常嚴(yán)重。二是內(nèi)部監(jiān)督軟弱無力。很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)在財(cái)政上支出都出自領(lǐng)導(dǎo)“一枝筆”，財(cái)務(wù)狀況作為最高機(jī)密由主要領(lǐng)導(dǎo)掌握，賬目混亂，滋生腐敗。預(yù)算外資金游離于財(cái)政管理監(jiān)督之外，且管理混亂。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)債的重要因素。

盡管國家強(qiáng)調(diào)要精簡機(jī)構(gòu)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事的現(xiàn)象并不見減輕。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)中，既有行政編制的國家干部，也有七所八站等事業(yè)單位的事業(yè)編制人員，還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)招聘的工作人員，少則幾十人，多者幾百人，一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)都在一百人以上。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)龐大，財(cái)政供養(yǎng)人員過多，支出負(fù)擔(dān)重是鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債的重要原因。我國目前縣鄉(xiāng)兩級的財(cái)政收入只占全國財(cái)政總收入的21%，而縣鄉(xiāng)兩級財(cái)政供養(yǎng)的人員卻約占全國財(cái)政供養(yǎng)人員總數(shù)的71%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財(cái)政供養(yǎng)人員約1316.2萬人（不包括不在編人員），加之近些年中央和各省市出臺了幅度極大的職工增資和提高社會保障水平的政策，并對各級財(cái)政安排的農(nóng)科教、公檢法、計(jì)劃生育、基層宣傳文化的支出，提出了明確要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出增幅超過支付能力，形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)債。

三、解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政問題的對策

根據(jù)以上財(cái)政理論和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境的成因分析，筆者認(rèn)為：地方財(cái)政改革在現(xiàn)階段已不可能單兵推進(jìn)，解決好地方財(cái)政問題，化解基層財(cái)政困境，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境的前提是理順省、市、縣、鄉(xiāng)各級政府財(cái)權(quán)和事權(quán)的關(guān)系。加強(qiáng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的監(jiān)管是提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政效率，解決財(cái)政困境的基本保證，精簡機(jī)構(gòu)和人員，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任是解決財(cái)政困境的現(xiàn)實(shí)途徑。

（一）合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)財(cái)權(quán)，使之責(zé)權(quán)利相稱。經(jīng)驗(yàn)證明，集權(quán)型政府體制下實(shí)行的分稅制，造成了收入向上逐級集中、財(cái)政壓力逐級向下轉(zhuǎn)嫁的現(xiàn)象。糾正這種狀況的可行辦法是以法律手段劃分并規(guī)范政府間的權(quán)責(zé)利關(guān)系。可以設(shè)想把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的內(nèi)容分三級：凡是具有全國性意義的支出如義務(wù)教育，由全國人大規(guī)定，中央政府統(tǒng)一支付；凡是地方性的公共支出如道路交通，由地方人大規(guī)定，地方政府統(tǒng)一支付，凡是上級行政部門規(guī)定或交辦的事務(wù)，財(cái)力由該部門或上級政府跟隨；凡是鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍的事務(wù)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府操作稅費(fèi)收支。在轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)確定后，應(yīng)建立一種以一般性轉(zhuǎn)移支付為重點(diǎn)，以有條件轉(zhuǎn)移支付相配合，以特殊轉(zhuǎn)移支付作為補(bǔ)充的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。由于縣、鄉(xiāng)兩級財(cái)政缺口巨大，公共品提供極不均等，轉(zhuǎn)移支付一方面平衡財(cái)政收入，另一方面均等各縣、鄉(xiāng)的公共品提供，所以應(yīng)該建立以一般性轉(zhuǎn)移支付為重點(diǎn)的模式。有條件轉(zhuǎn)移支付和特殊轉(zhuǎn)移支付可作為中央與省調(diào)控縣、鄉(xiāng)社會發(fā)展，解決特殊情況的工具。逐步完善過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法。利用公式分配轉(zhuǎn)移支付資金，舍棄“基數(shù)法”，是國際上的通行做法，也是我國的必然選擇。

從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)形成的原因不難看出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)中，一些是由于執(zhí)行和落實(shí)中央有關(guān)政策，而中央沒有給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)有的財(cái)政支持，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得已只好自己先想辦法籌資解決而形成的。有些是因?yàn)榈胤浇?jīng)濟(jì)發(fā)展和社會公益事業(yè)發(fā)展需要而形成的。這其中，又有一些是由于中央和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公共品供給職能上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)了本應(yīng)由中央政府承擔(dān)的職能而形成的。因此，本文認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)進(jìn)行處理和消化：第一，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)專項(xiàng)管理。第二，分步、逐項(xiàng)，先易后難消化鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)抱著等著看的態(tài)度，望著中央、省市剝離其所有債務(wù)，影響了債務(wù)的消化。中央，省市應(yīng)該根據(jù)債務(wù)形成的責(zé)任，各自承擔(dān)相應(yīng)的債務(wù)和消化的責(zé)任，并健全相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付制度，明確各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務(wù)責(zé)任，穩(wěn)定其對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的預(yù)期。 公務(wù)員之家版權(quán)所有

（二）加強(qiáng)監(jiān)管，抑制腐敗和提高財(cái)政資源的利用效率。加強(qiáng)支出管理，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金使用效益，是防止財(cái)政支出膨脹，提高財(cái)政支出質(zhì)量的重要保證。

1.民主理財(cái)，加強(qiáng)農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的監(jiān)督，把財(cái)政建立在法治和民主的基礎(chǔ)上。由于民主化進(jìn)程滯后，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政行為不受約束和混亂，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制實(shí)質(zhì)上還是停留在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的集權(quán)財(cái)政，嚴(yán)重滯后于農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求。解決這一矛盾的基本途徑是把財(cái)政體制改革進(jìn)行到底，確立以農(nóng)民民主權(quán)利為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制：給予農(nóng)民比較充分的政治民主權(quán)利，這是農(nóng)民成為市場經(jīng)濟(jì)主體的要求和保障。在這個(gè)基礎(chǔ)上切實(shí)加強(qiáng)基層政權(quán)的民主化進(jìn)程。在當(dāng)前，應(yīng)該加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)，使人大代表成為真正的民意代表，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大真正獲得的各項(xiàng)權(quán)力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政行為的約束。人代會制度應(yīng)當(dāng)放開普選，選取出真正能夠代表農(nóng)民群眾利益、懂財(cái)政財(cái)經(jīng)業(yè)務(wù)善于又敢于對違法違紀(jì)的不正之風(fēng)進(jìn)行抵制的好代表，才能真正做好審批和監(jiān)督工作。

2.規(guī)范預(yù)算制度和財(cái)政收支監(jiān)管制度，一定要強(qiáng)化上級對下級的專業(yè)檢查加強(qiáng)上級部門監(jiān)督。①實(shí)行公示、招標(biāo)和引入競爭機(jī)制，提高公共品供給的效率。提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資源的使用效率，應(yīng)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政制度建設(shè)和運(yùn)行的重要目標(biāo)之一。第一，對關(guān)系到大多數(shù)居民利益的重大公共品建設(shè)項(xiàng)目，實(shí)行事前公示制度。第二，實(shí)行公開招標(biāo)和引入競爭機(jī)制。在有限的財(cái)政規(guī)模下，實(shí)行公開招標(biāo)和引入競爭機(jī)制，是降低公共品生產(chǎn)成本，提高財(cái)政資源使用效率的有效途徑。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共品建設(shè)項(xiàng)目，無論大小都應(yīng)該實(shí)行公開向社會招標(biāo)和引入競爭機(jī)制。②加強(qiáng)財(cái)政管理，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算。當(dāng)前應(yīng)綜合運(yùn)用集中支付和工資統(tǒng)發(fā)、收支兩條線等財(cái)政收支管理手段，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政實(shí)現(xiàn)收入統(tǒng)攬、預(yù)算統(tǒng)編、國庫統(tǒng)付、采購統(tǒng)辦和財(cái)務(wù)統(tǒng)管。同時(shí)嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政預(yù)算。不在預(yù)算內(nèi)的必須經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大通過才能支出，對支出加大監(jiān)督力度，增加財(cái)政支出的透明度，特別是對各種基建支出，必須進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，堵塞漏洞，充分發(fā)揮財(cái)政支出效益。

（三）精簡機(jī)構(gòu)和人員。

按照小政府大社會的原則，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整和機(jī)構(gòu)改革，同時(shí)科學(xué)合理地確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制，利用區(qū)劃調(diào)整的機(jī)遇對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革調(diào)整，消除機(jī)構(gòu)臃腫，分流和精減鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員，提高工作效率，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)

（四）采取措施，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，逐步消化債務(wù)包袱。

建立和健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和黨委領(lǐng)導(dǎo)為第一責(zé)任人的財(cái)政目標(biāo)管理責(zé)任制。長期以來，我國對鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人缺少必要的財(cái)政監(jiān)督和審計(jì)，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政赤字扶搖直上。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)、任內(nèi)審計(jì)制度不健全，形同虛設(shè)，干部政績考核、調(diào)動、晉級與財(cái)政工作未掛鉤，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人以能借到更多的資金為能耐，至于財(cái)政負(fù)債，與己無關(guān)，離任無過無責(zé)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)一任接一任，債務(wù)規(guī)模越來越大。針對這種現(xiàn)狀，要建立和健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和黨委書記為第一責(zé)任人的財(cái)政目標(biāo)管理責(zé)任制。要把消赤減債和財(cái)政收支管理作為衡量鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的主要指標(biāo)，作為考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人及所屬部門負(fù)責(zé)人業(yè)績的一項(xiàng)重要內(nèi)容；建立和健全對鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人的在任年度審計(jì)和離任審計(jì)。面對目前較多的財(cái)政債務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)積極采取切實(shí)有效的措施，在一定時(shí)限內(nèi)不斷地消化現(xiàn)有的赤字和將債務(wù)減少到最低限度，乃至最終消除。