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2003年1月中央農(nóng)村工作會議，將“探索對農(nóng)業(yè)和農(nóng)民實行補貼的各種有效辦法”作為當(dāng)前和今后一個時期要著重抓好的工作之一。我國農(nóng)業(yè)補貼改革復(fù)雜而艱巨，仍處在探索階段，許多熱點問題還未形成共識，需要加大研究力度和探索步伐，盡快取得突破。

一、補貼階段：農(nóng)業(yè)與工業(yè)平行發(fā)展還是工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)

當(dāng)前我國國民經(jīng)濟究竟是處在農(nóng)業(yè)與工業(yè)平行發(fā)展還是工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的工業(yè)化階段，對此判斷尚不一致。從1997年起農(nóng)業(yè)進入新階段以來，我國工業(yè)化也邁進了中期階段。根據(jù)先行工業(yè)化國家中期階段的一般經(jīng)驗，農(nóng)業(yè)與工業(yè)處于平行發(fā)展軌道；只有到后期，工業(yè)才開始反哺農(nóng)業(yè)。目前我國雖然已跨人工業(yè)化中期階段，但對農(nóng)業(yè)的投入仍不足，工業(yè)化還在抽取農(nóng)業(yè)的資金積累，并未主動轉(zhuǎn)移到工農(nóng)業(yè)平行發(fā)展的軌道上來。而且我國正在走以信息化帶動工業(yè)化的新型工業(yè)化道路，與先行工業(yè)化國家當(dāng)年走過的發(fā)展道路有較大區(qū)別。又值加入世貿(mào)組織初期，農(nóng)業(yè)對外承諾的開放度高，貿(mào)易保護主義抬頭，國際競爭加劇，發(fā)展環(huán)境也有別于先行工業(yè)化國家中期階段的情形。因此，不能機械照搬先行工業(yè)化國家的經(jīng)驗，需要適當(dāng)提前工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的時間，逐步加大工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的力度，增強農(nóng)業(yè)的國際競爭力，穩(wěn)固新型工業(yè)化發(fā)展道路的基礎(chǔ)。

二、如何看待農(nóng)業(yè)補貼中的“少數(shù)人補貼多數(shù)人”現(xiàn)象

目前有一種流行觀點，認(rèn)為我國城市化率較低，城市人口少于農(nóng)村人口，不可能由少數(shù)城市人來補貼多數(shù)農(nóng)村人，因此農(nóng)業(yè)補貼的時機還不成熟。一個國家能否對農(nóng)業(yè)實現(xiàn)補貼，主要取決于農(nóng)業(yè)勞動力的數(shù)量和比重、農(nóng)業(yè)的財政收入貢獻和國民收入貢獻等因素，而不能簡單地以城鄉(xiāng)人口比例來衡量。因為能否補得起農(nóng)業(yè)，主要看非農(nóng)業(yè)部門勞動力的國民財富貢獻和財政收入貢獻能力是否明顯超過了農(nóng)業(yè)，需要補貼的農(nóng)業(yè)勞動力數(shù)量或土地等生產(chǎn)資料有多少，并不是簡單地按照城鄉(xiāng)人口一對一的方式來平攤補貼。2001年農(nóng)業(yè)勞動力為3．25億人，占社會勞動力7．30億人的45．2％；農(nóng)業(yè)占GDP份額為15．2％，稅收幾百億元，不足財政收入的10％。其中，種植業(yè)勞動力的社會就業(yè)份額為37％，而土地密集型的糧食以及棉花生產(chǎn)者的比例，尤其是主產(chǎn)區(qū)生產(chǎn)者所占比例更低。因此，只要適當(dāng)限制補貼品種和區(qū)域，集中有限資金，僅對糧棉主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)民給予直接收入補貼，并不是“少數(shù)人補貼多數(shù)人”，而是在局部完全形成了“多數(shù)人補貼少數(shù)人”的格局。在這些多數(shù)人的補貼貢獻中，不僅有城市的非農(nóng)業(yè)勞動力，還有農(nóng)村的非農(nóng)業(yè)勞動力，以及農(nóng)業(yè)勞動力中尤其是東部糧食主銷區(qū)的非糧棉生產(chǎn)者。

三、農(nóng)業(yè)補貼改革中的政策博弈

目前農(nóng)業(yè)補貼改革的焦點集中在，如何將流通領(lǐng)域的低效率補貼，轉(zhuǎn)為對農(nóng)民收入的高效率直接補貼。雖然此項改革從呼吁到試點已取得一定進展，但推進速度并不快，其主要原因在于：

一是缺乏足夠的增量資金，來填補巨大的糧食虧損掛賬和解決龐大的國有糧食企業(yè)人員臃腫問題。財政資金投入不足的背后，是農(nóng)業(yè)部門與非農(nóng)業(yè)部門在分配財政資金時力量博弈不均衡的結(jié)果。加快基本實現(xiàn)工業(yè)化的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，又易導(dǎo)致農(nóng)業(yè)部門與非農(nóng)業(yè)部門在爭取增量財政資金投入方面處于較弱地位。

二是少數(shù)集中的國有糧食企業(yè)及職工與廣大分散的小農(nóng)戶，在爭取財政補貼的博弈中還處于上風(fēng)。目前多數(shù)國有糧食企業(yè)及職工主要靠財政補貼維持生存，如果切割甚至取消這部分補貼，又沒有別的補償，將直接威脅國有糧食企業(yè)的生存和職工的飯碗。這些職工相對于廣大分散的小農(nóng)戶而言，是一個組織性較強、利益比較一致的小集團。相反，農(nóng)民則是一個人數(shù)眾多、組織性弱、利益不太一致、比較松散的大集團，缺乏利益驅(qū)動來改變對己不利的補貼政策。從糧食部門對國有糧食企業(yè)的利益維護，與農(nóng)業(yè)部門對農(nóng)民利益的維護來看，前者比后者的動力足、力度大，因為他們之間的利益連接比后者更加直接、緊密。因此，只要糧食生產(chǎn)和流通環(huán)境不發(fā)生大的變化，國有糧食企業(yè)在補貼政策博弈中仍比農(nóng)民更占優(yōu)勢。

三是糧食流通領(lǐng)域補貼政策改革中有許多需要妥善處理的實際問題。如果大幅度減少甚至取消糧食流通環(huán)節(jié)的補貼，轉(zhuǎn)為對農(nóng)民的直接補貼，糧食產(chǎn)量是否會銳減?國有糧食企業(yè)的生存與改革怎么辦?若追加資金推進此項改革，勢必會減少其他領(lǐng)域的投入，如何協(xié)調(diào)?如果維持現(xiàn)狀，農(nóng)民的收入增加困難，妨礙農(nóng)村市場開拓，不利于實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的戰(zhàn)略目標(biāo)；而且農(nóng)業(yè)競爭力衰退，糧食綜合生產(chǎn)能力被削弱，影響未來的糧食安全。因此，這需要全面、周密考慮，處理好各方面的利益關(guān)系，處理好長遠的戰(zhàn)略利益與眼前的既得利益的關(guān)系。

四、保護價與直接補貼水火不相容嗎

由于現(xiàn)行的糧食保護價政策通過流通領(lǐng)域間接補貼農(nóng)民，補貼效率低，因此不少人都主張采用效率更高的直接補貼政策。但對保護價與直接補貼的定位主要有兩種觀點：一種是取消保護價，以直接補貼取而代之；另一種是兩者并用。前一種觀點似乎贊同者更多。但是，根據(jù)對美國、歐盟、墨西哥等WTO主要成員農(nóng)業(yè)補貼的國際經(jīng)驗研究表明，只要一國財力許可，一般都采取價格支持與直接補貼并用策略，只需要調(diào)整價格支持的方式和兩種補貼的資金比例即可。因為保護價屬于黃箱補貼政策，能夠直接、快速、明顯地提高農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力，維護被保護農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)能力，又能適當(dāng)增加農(nóng)民收入，因此在貿(mào)易保護主義逐漸抬頭的今天，許多成員都不愿主動放棄價格支持等黃箱補貼措施，尤其是美國還加強了保護價補貼措施。而與產(chǎn)量不掛鉤的直接收入補貼政策，只能保護農(nóng)民的收入，卻不能維持政府期望的某種農(nóng)產(chǎn)品的適當(dāng)產(chǎn)量，保護該產(chǎn)品的綜合生產(chǎn)能力。因此，盡管我國目前不少人對現(xiàn)行糧食保護價政策提出了批評，但并不意味著價格支持政策本身已經(jīng)過時，只能說明糧食保護價政策的執(zhí)行方式過時了，急需調(diào)整保護價政策的具體實施辦法，采取新型保護價與直接收入補貼相結(jié)合的政策，既保護糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)能力，又適當(dāng)增加農(nóng)民收入。

五、直接補貼辦法的兩種模式

目前探索直接補貼的模式主要有兩種：按面積補貼和按交售量補貼。前一種模式以安徽省為代表。主要辦法是按近三年全縣保護價平均收購量和保護價與市場價的平均價差核定對縣的補貼總額，按全縣耕地面積計算每畝補貼標(biāo)準(zhǔn)，再按近三年全縣年均保護價收購面積與全縣計稅農(nóng)田面積測算出畝均商品糧常數(shù)，最后按農(nóng)戶承包耕地的計稅面積將補貼核定到戶，以抵扣農(nóng)業(yè)稅的辦法支付。計算公式為：農(nóng)戶補貼額=全縣畝均商品糧常數(shù)×全縣價差×農(nóng)戶計稅農(nóng)田面積。該模式與當(dāng)前的糧食產(chǎn)量和銷售渠道無關(guān)，只與歷史上的保護價糧食收購量有關(guān)，補貼總額是固定的，對生產(chǎn)沒有扭曲作用，故屬于綠箱補貼政策。后一種模式以湖北省為代表，還有湖南、河南和浙江省也進行了類似試點。以湖北為例，主要做法是：按1998—2000年全縣保護價平均收購量(或以前的全縣糧食定購量)和保護價與市場價的平均價差核定對縣的補貼總額，再按農(nóng)戶與國有糧食購銷企業(yè)的產(chǎn)銷定單(或以前的定購任務(wù))核定各戶應(yīng)得補貼額。補貼以價外加價的形式，由國有糧食企業(yè)在按訂單收購農(nóng)民糧食時直接結(jié)算給農(nóng)戶。該模式的補貼總額和補貼產(chǎn)量是按基期確定的，固定不變，而且農(nóng)戶補貼額的上限也由產(chǎn)銷合同固定，但實際補貼額可能取決于實際交售量。這雖然有利于穩(wěn)定糧食產(chǎn)量，但維護了國有糧食企業(yè)的壟斷地位，不利于引進競爭機制，培育多元化的糧食市場主體。由于該模式補貼的產(chǎn)量和金額是固定的，盡管對當(dāng)年合同內(nèi)糧食生產(chǎn)有一些影響，但影響有限，故該類直接補貼可能類似藍箱補貼政策。相比而言，其復(fù)雜程度遠遠低于歐盟藍箱補貼政策模式。考慮到挪威、冰島和斯洛伐克都在實行藍箱政策，與歐盟模式也有較大差異，表明藍箱補貼政策并非只有歐盟模式一種。藍箱政策既可簡單，也可復(fù)雜，取決于各國的生產(chǎn)模式和政策結(jié)構(gòu)，歐盟模式只是復(fù)雜的一類而已。

上述兩種試點的補貼模式都屬于固定直接收入補貼，與價格不掛鉤，存在著補貼不足或補貼過度問題。當(dāng)市場價格過低時，少量的定額直接收入補貼可能不足以彌補農(nóng)民的成本損失；當(dāng)市場價格過高時，仍然要對農(nóng)民補貼，缺乏財政收入分配的公平性，造成過度補貼。因此，作為替代部分價格支持的暫時的、過渡性的直接收入補貼，不能獨立使用，需要與恰當(dāng)?shù)膬r格支持政策相配套。

至于按面積補貼模式中反映出的計稅農(nóng)田面積小于實際耕地面積，要求按實際耕地面積進行補貼的建議站不住腳，而且也不可行。因為該模式的補貼資金實際上來自于農(nóng)業(yè)稅，而且也以抵扣農(nóng)業(yè)稅的方式支付。只有按計稅面積補貼，農(nóng)民以往交稅越多，對國家貢獻越大，今后所得補貼才能越多，這實際上是國家對農(nóng)民以往稅收貢獻的部分返還。’補貼與納稅掛鉤，不僅很公平，而且鼓勵農(nóng)民誠實申報納稅面積，培養(yǎng)良好的納稅習(xí)慣。相反，如果對未納稅的部分耕地面積補貼，相當(dāng)于讓已納稅農(nóng)民向未納稅農(nóng)民補貼，既不公平，又鼓勵農(nóng)民瞞報納稅面積，滋生偷漏稅的僥幸心理。

當(dāng)前有一種觀點認(rèn)為，面對千家萬戶的小農(nóng)戶，直接收入補貼的發(fā)放成本太高，難度太大，似乎不大可行。也許，當(dāng)能用農(nóng)業(yè)稅抵扣直接收入補貼時，政府才有動力搞直接補貼；一旦農(nóng)業(yè)稅收被減免、無稅可抵時，政府推行直接收入補貼的動力就會減弱甚至消失。當(dāng)政府向廣大分散的農(nóng)民征稅時，很少顧忌征收成本，實際上農(nóng)業(yè)稅的征收成本已占到所征稅賦的大部分；而當(dāng)政府給農(nóng)民發(fā)放補貼時，則更多地顧慮發(fā)放成本，似乎不夠公平。任何政策行動都離不開執(zhí)行費用，推行直接收入補貼政策，花費適當(dāng)?shù)恼哌\行費用，當(dāng)屬正常。只是要努力探索高效率的發(fā)放辦法，盡量降低發(fā)放成本，以提高直接補貼的效率。

六、結(jié)論與建議針對上述農(nóng)業(yè)補貼的某些問題，建議采取如下措施：

一是轉(zhuǎn)變觀念，適當(dāng)提前工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的時間。我國加入世貿(mào)組織后，農(nóng)產(chǎn)品國際競爭加劇，工業(yè)化中期階段的新型工業(yè)化道路，決定了我們不僅要樹立工農(nóng)業(yè)平行發(fā)展的觀念，還要適當(dāng)提前工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的時間，逐步加大工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的力度。

二是逐步增加財政投入，徹底破解糧食流通領(lǐng)域的補貼改革難題。如果只從效率角度著手改革，僅僅圍繞如何將糧食流通領(lǐng)域的補貼轉(zhuǎn)化為對農(nóng)民的直接收入補貼，國有糧食企業(yè)的實際困難難以解決。因此，需要在一定期限內(nèi)，除了正常的農(nóng)業(yè)投入外，每年還要撥一筆糧食專項資金，專門用于解決糧食虧損掛賬和國有糧食企業(yè)冗員問題。也可考慮拍賣一部分不重要的糧庫，既可迅速壯大民營糧食企業(yè)的經(jīng)營實力，又可彌補糧食流通體制改革專項資金的不足。

“公務(wù)員之家”版權(quán)所有三是改革保護價政策，同步實行直接收入補貼。在糧食主產(chǎn)區(qū)，從用于支持保護價收購的糧食風(fēng)險基金，拿出1／3到1／2，參照面積補貼法直接補貼農(nóng)民收入。但直接補貼不能無限期發(fā)放，需要根據(jù)農(nóng)民收入增長情況和糧食市場變化周期，明文規(guī)定有效時間(如5年)。另外2／3到1／2仍然實行價格支持政策，政府確定保護價，一定5年不變。當(dāng)市場價低于保護價時，政府對不足的差價部分給予補貼；相反，則不予補貼。市場價由中央政府在糧食收獲季節(jié)結(jié)束后的一定時期內(nèi)，根據(jù)主產(chǎn)區(qū)糧食批發(fā)市場行情監(jiān)測結(jié)果予以公布。保護價糧食可由多家有資質(zhì)的大型糧食企業(yè)與農(nóng)民簽訂產(chǎn)銷合同，按市場價收購。保護價與市場價的差價部分，政府按照不超過合同規(guī)定的實際銷售量給予補貼。由農(nóng)民依據(jù)產(chǎn)銷合同與法定的銷售單據(jù)，到農(nóng)村信用社等金融網(wǎng)點、鄉(xiāng)財政所或稅務(wù)所領(lǐng)取現(xiàn)金或抵扣農(nóng)業(yè)稅。上述辦法可在吉林、安徽、河南和湖北等地的糧食主產(chǎn)縣試點，總結(jié)經(jīng)驗、完善措施后再行推廣。