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摘要:對昆明市當前移動通信基站環保管理工作現狀進行了研究，分析了目前基站建設中存在的問題以及環保管理上面臨的難點。在此基礎上，從推進基站規劃環評、加強屬地監管、嚴格基站選址等方面，提出對策和建議。

關鍵詞:基站;環保管理;難點;對策;昆明

移動通信指移動用戶之間，或移動用戶與固定用戶之間的通信［1］。移動通信基站是指在一定的無線電覆蓋區域中，通過移動通信交換中心，與移動電話終端之間進行信息傳遞的一種無線電臺。隨著電子技術的發展，移動通信業已成為我國重點發展產業之一。國家工信部2013年12月4日向國內三大通信運營商頒發了三張TDD(TD—LTE)牌照，從此，中國移動通信正式進入4G時代。2014年7月，國內三大通信運營商移動、聯通、電信共同發起設立了中國鐵塔股份有限公司(以下簡稱“鐵塔公司”)。鐵塔公司的成立大力推進了移動通信基站的共建共享，減少了相關基礎設施的重復建設，但同時也帶來了管理責任難以劃分、環評手續滯后、電磁輻射影響疊加等環保管理問題。本文分析了昆明市移動通信基站項目建設現狀及存在問題，提出目前基站建設項目環保管理工作中的難點，并就此給出了相關對策建議，旨在為移動通信基站環保管理工作提供支持。

1昆明市移動通信基站建設現狀及存在問題

1.1基站建設數量多、分布廣、多網共存

近年來，隨著國家對信息化建設的日益重視和“寬帶中國”戰略的實施，全國掀起了多輪通信基站建網的高潮，基站建設在全國范圍內普遍呈現出建設數量多、建設速度快的特點。以昆明市為例，根據昆明市環境工程評估中心統計數據，2016年1月10日—2017年9月30日，共受理基站建設項目環境影響報告表12個，全市共建設移動通信基站22288個，其中中國移動基站16634個，中國聯通基站740個，中國電信基站4914個。根據基站建設數量逐年統計數據可知，除2013年受原有基站補辦環評手續導致數量較大外，2014—2017年昆明市新建的移動通信基站總數在逐年遞增。移動通信基站覆蓋面日漸擴大，遍布在市區及市郊的各個角落。以昆明市為例，近五年來，昆明市主城四區官渡區、盤龍區、五華區、西山區新建基站總數占比最大，安寧市、呈貢區、祿勸縣、尋甸縣等縣(市)區的基站建設工作也在逐步推進，移動通信基站的分布范圍日益廣闊。三大運營商的移動通信網絡基站目前多依托鐵塔公司建設的物理站址進行建設，網絡建設情況各不相同，有的單網有的雙網甚至三網共址，同時也存在不同運營商使用同一個物理站址的情況。就昆明市目前基站共址現狀而言，根據昆明市環境工程評估中心近五年來基站建設項目環評數據統計，三大運營商建設的雙網或多網共址基站總數約為15722個，其中又以中國移動的共址基站占比最大，約占共址基站總數的84.94%。

1.2基站建設環境復雜、批次眾多、審核困難

移動通信基站屬于通信服務設施，大部分選址都位于城市建成區，基站周邊多有居民小區、學校、醫院、辦公區等較為敏感的環境保護目標，區域電磁環境質量要求較高，因此基站對周圍環境的影響大小是基站選址的一項重要考慮因素。研究表明，移動通信基站電磁輻射對周圍環境的影響大小通常受以下因素的干擾:第一，天線架設方式。基站天線的俯仰角、方位角、掛高等決定了基站的主要輻射平面位置，進而決定了電磁輻射的影響范圍。第二，地形地物。基站所處的地理位置會影響電磁輻射的水平，電磁波在傳播過程中遇到不同的地形地貌、植被建筑都可能產生吸收、反射、折射與繞射，最終導致電磁波在傳播中信號減弱。第三，話務量。話務量對電磁輻射水平具有一定影響，研究表明在正常的工作時間段內，各時段平均話務量會隨時間發生變化，通常峰值出現在下午一點和晚上九點半［1，10］。數量龐大、位置分散的移動通信基站在前期審核、后期管理上都給環保管理部門帶來了眾多難題。對于環保管理部門來說，要一一掌握清楚每個基站周邊環境關系、敏感點分布位置、區域電磁環境質量、基站對區域環境及敏感目標的電磁輻射影響是一項非常艱巨的任務。為保障各自運營網絡的通信質量，同時提高各自的網絡優勢以增加市場競爭力，移動、聯通、電信三大國內運營商每年均投入大量資金、人力、物力資源進行物理站點的建設。在2017年7月1日之前三大運營商每年均會多批次、大批量向環境管理部門上報審核基站項目的環境影響評價報告及竣工環保驗收調查報告。在每本報告編制過程中，運營商和編制單位都要花費大量的時間、資金和人力對各個典型基站的周圍環境關系、環境保護目標、區域電磁環境質量現狀進行調查和監測;環境管理部門每年也要投入大量的人力物力來受理、公示、審批、核查如此多批次的基站項目，并對報告中調查的環境保護目標、區域電磁環境質量現狀等進行復核。

1.3基站建設變化多，管理難度增加

基站項目的建設主要是通信設備的安裝，普遍特點是工期短、建設快、易受規劃、市場、資金等多方因素影響，導致基站項目的變化性較大。若這些變化未能及時反饋給環境管理部門，則易導致環保管理中出現問題，主要表現為:①先建后報。2009年，云南省環保廳了幾個關于加強全省電磁輻射類建設項目環境管理的通知，自此，云南省移動通信基站的輻射環境管理才日趨規范，在此之前，由于基站建設數量多任務重，建設要求又注重時效性，各運營商在基站建設時又很少考慮到其對環境的輻射影響，也未履行相應的環保程序，導致基站邊建設邊報批甚至未批先建的情況屢有發生。②變更不報。基站在建設過程中，可能會根據實際需要調整基站站址、設備參數和天線類型等，但運營商未及時將所有變更情況通報環境管理部門，部分基站建成運行后遭到公眾投訴，環境管理部門進行現場調查時才發現基站建設情況已發生變更，直接影響了環境管理部門后期對基站的有效監管。總體來說，環境管理部門對基站項目的審批和管理工作相當重視，投入了大量人力物力，工作成效有了顯著提高，但由于客觀情況的存在，目前對基站的環保管理工作仍有不盡如人意之處［2］。

1.4公眾意見眾口難調

基站選址一直是通信網絡建設中的難題，在公眾的環境意識和權益保護意識日益增強的今天，僅憑加強對電磁輻射等相關知識的正面宣傳與引導，遠遠解決不了移動基站選址難的問題，基站建設成本和難度更是大幅攀升。很多情況下部分群眾對基站建設進行阻撓的主要原因是對電磁輻射不了解而產生對基站鐵塔、天線的恐慌［3］，這種恐慌引起的反對意見又與部分公眾要求增強基站信號強度保障通信質量的要求相違背。

2移動基站建設項目環保管理工作中的難點

2.1省內無環評單位開展基站項目環評

目前云南省現有開展業務的環評機構共有202家，其中省內單位共有25家，省外備案單位共有177家。省內單位無一家承接基站電磁輻射項目環評編制，2016—2017年昆明市環境工程評估中心受理的12個基站建設項目環境影響報告表均由省外環評機構編制完成。省外單位多采取當地辦事處人員進行現場踏勘并完成編制，再由總公司人員進行審核，或由當地辦事處人員進行現場踏勘后，將踏勘資料傳回總公司，由總公司人員完成報告編制的方式進行工作。由于編制人員或審核人員對項目所在地周邊敏感點、區域環境現狀、當地環保管理要求等不熟悉、不了解，最終直接導致基站建設項目環評文件編制周期長、費用高、編制質量不滿足當地環保管理要求等問題。從而加大了基站建設項目環保管理的難度。

2.2基站規劃環評缺失

各地管理部門為了規范管理城市布局、合理配置資源，已開始將基站作為基礎設施納入城市總體規劃［4］。基站規劃環評是進行區域性基站建設、區域環境容量分析及環境影響預測的重要技術文件，在現今基站規劃如火如荼進行時，針對基站規劃的環境影響評價工作卻未及時開展［2］。目前由于基站規劃環評工作的編制主體和編制流程尚不明確，三大運營商在昆明市均未開展過移動通信基站的規劃及規劃環評工作。

2.3基站建設不確定性強

基站建設項目環評文件的編制依據多為三大運營商各自的網絡建設規劃。環評階段基站站址尚未最終確定，環評文件對站址位置和周圍環境狀況表述不清，易出現實際建設站點和環評文件描述不一致或環保批復后站址變更，形成“批建不符”的問題［5］。

3加強基站項目環保管理的對策建議

新的《建設項目環境影響評價分類管理名錄》(環境保護部令第44號)從2017年7月1日起開始施行，其中“無線通訊”項目編制形式全部由“報告表”改為“登記表”［6］，基站建設項目正式納入《建設項目環境影響登記表備案管理辦法》(環保部令第41號)進行登記備案管理［7］。基站建設項目環評程序的簡化為運營商提供了便捷，但隨之而來的是環保管理部門的管理難度也有所增加。針對加強基站項目的環保管理提出以下幾點建議:第一，加快昆明市基站建設規劃及規劃環評推進。規劃環評在移動通信網絡規劃的研究和編制階段的介入，有利于將環境保護的思想盡早地納入到決策過程，是合理布置基站、避開環境敏感區、保證區域電磁環境質量、減少后期公眾質疑及投訴的重要手段［8］。應對網絡覆蓋區域、基站選址、天線架設方式、區域環境容量等方面進行統籌規劃，重點關注基站網絡建設與環境保護之間的協調性。第二，強化基站項目屬地環保管理。進一步推進運營商對基站的登記備案，完善備案信息，加強與屬地環保管理部門之間的溝通交流，根據基站建設地點發揮基層作用，落實屬地管理，提高監管能力，完善跟蹤監測等監管體制。第三，綜合考慮天線架設方式、話務量、周邊環境等因素進行基站選址，根據需求及時調整天線架設方式、天線角度、高度、與敏感點之間的距離，從技術角度減少基站建設對公眾的影響，消除公眾疑慮，破解移動基站選址難題。第四，要積極、正面開展電磁輻射知識的普及和宣傳工作。各大運營商在工程建設、市場營銷或對外宣傳等方面，都要以正面宣傳為導向，嚴禁針對其他通信運營企業開展基站及相關輻射影響等負面宣傳，以免公眾在認識過程中形成不良印象，對基站建設產生抵觸情緒，阻礙公眾參與環境保護工作正常進行［9］。

4小結

移動通訊業已成為我國重點發展產業之一，三大運營商4G網絡建設的戰略發展和鐵塔公司的成立，為當下移動通信基站的建設帶來了機遇和挑戰。本文主要研究昆明市當前移動通信基站環保管理工作現狀，以充分了解目前基站建設中存在的問題以及管理上面臨的難點。在此基礎上，從基站的統籌規劃、建設要求、屬地監管、審批流程等方面，從可持續性發展的角度，提出對策和工作建議。

作者:楊倩 支國強 李田富 單位:昆明市環境工程評估中心