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摘要：在ppp融資模式下，鐵路建設甲供物資管理模式具有新特點，管理方式發生了新變化。結合以PPP模式建設的杭州至溫州鐵路一期和杭州至衢州鐵路建德至衢州段建設實際，分析了新模式下甲供物資管理的難點，就如何加強甲供物資管理展開了探討。

關鍵詞：PPP模式；鐵路建設；甲供物資；管理

隨著我國鐵路投資體制改革的深化和投資多元化步伐的加快，鼓勵社會資本參與鐵路投資建設的一系列政策相繼推出。2015年，國家發展和改革委員會下發《關于做好社會資本投資鐵路項目示范工作的通知》發改基礎〔2015〕3123號文件，決定設立杭州至溫州等8條社會資本投資鐵路建設的示范項目。PPP融資模式是目前中央政府倡導的公共項目融資模式，也是社會資本參與鐵路建設項目的有效方式。2016年12月，國內首條兼具國務院混合所有制改革試點和國家發改委社會資本投資鐵路示范的“雙示范”高鐵項目杭州至溫州鐵路一期義烏至溫州段（以下簡稱杭溫一期項目）獲得國家發改委批復，同時明確該項目要積極引入民營企業共同籌資建設，按照PPP融資模式運作。2018年9月，杭州至衢州鐵路建德至衢州段高鐵項目（以下簡稱杭衢項目）獲得浙江省發改委批復，按照PPP融資模式運作。上海局集團公司指派杭溫工程建設指揮部負責杭溫一期和杭衢項目代建工作。

1PPP融資模式下鐵路建設甲供物資管理工作的意義

1.1PPP項目的含義

PPP（Public-Private-Partnership），即公共私營合作模式，指為了提供某種公共物品或服務，政府部門同私人部門之間，建立在特許協議基礎上的一種合作關系。這種關系以融資和實施為主要內容，通過簽署合同來明確和約束雙方的權利與義務，形成參與各方多贏的局面，提高融資效率，實現社會效益最大化。具體形式是政府通過給予私營公司長期的特許經營權和收益權來換取基礎設施加快建設及有效運營。由此可見，由于有私營資本對項目盈利預期的存在，對于PPP鐵路項目的建設管理和建設投資收益等方面提出了更高要求。

1.2鐵路建設甲供物資管理工作的重要性

在鐵路建設項目的投資中，物資設備占到了總投資的60%~80%，其中甲供物資占有很大比例。鐵路建設甲供物資是指在工程招標文件和合同中約定，由國鐵集團或項目管理機構招標采購供應的建設物資，分為部管物資（即國鐵集團統一管理的物資）和建管物資（即建設單位統一管理的物資）。鐵路建設甲供物資多用于鐵路工程實體的重要和關鍵部位，因此甲供物資的管理水平直接影響PPP鐵路建設項目投資進度和質量目標的實現，加強甲供物資的管理對PPP鐵路項目建設顯得尤為重要。

2PPP融資模式下鐵路建設甲供物資管理工作的難點

2.1PPP模式下產生多個不同的甲供物資采購主體

按照傳統鐵路建設項目甲供物資采購管理方式，鐵路建設指揮部作為建設單位即為業主負責甲供物資采購管理工作。而PPP模式下，社會資本和政府投資組建的項目公司為實際業主，鐵路建設指揮部為代建單位。甲供物資可以由代建單位負責招標采購，也可以由項目公司負責采購。目前杭溫一期和杭衢項目甲供物資采購管理的運作實際是：杭溫一期項目的甲供物資由項目公司負責招標采購；杭衢項目的甲供物資由代建單位負責招標采購。由項目公司負責甲供物資采購，代建單位不參與甲供物資的招標采購工作，也就無法對甲供物資技術指標、產品質量等要素進行有效把控。由代建單位負責甲供物資招標采購，當發生因市場價格上漲引起甲供物資招標價格大幅超概時，代建單位往往需要與項目公司召開專題會議溝通協商，招標采購工作難以高效推進，可能造成因甲供物資采購供應不及時而延誤施工進度的情況。

2.2代建單位與項目公司物資采購管理關注點不同

鐵路甲供物資涉及多個專業，物資種類繁多，物資市場價格隨著原材料價格和市場供求變化而不斷產生較大起伏。PPP模式把大量民營企業資本引入鐵路建設項目，同時也帶來了民營企業的投資理念和市場化的物資采購思維。民營資本主導的項目公司對于甲供物資采購管理的關注點主要在于價格，要求甲供物資的采購計劃和時間安排順應物資市場價格的變動逢低采購。而代建單位對于甲供物資采購計劃和時間安排主要依據施工進度，甲供物資的采購管理的關注點在于規范招標流程、合同簽訂和履行、質量控制等方面。管理關注點的不同造成代建單位與項目公司對于甲供物資采購管理的理念和方式存在差異。

2.3甲供物資需求計劃的下達和實際供應脫節

項目公司負責甲供物資招標采購的模式下，施工單位向代建單位報送甲供物資年度和季度需求計劃。代建單位依據施工單位的需求計劃每月向項目總包單位報送甲供物資需求計劃，由項目總包單位按照需求計劃向供應商下達供應計劃。供應商按照項目總包單位下達的供應計劃生產物資并運抵施工單位。從需求計劃的提報到物資供應到場，代建單位實際僅起到了需求計劃的傳遞作用。這種需求提報和供應管理模式的問題主要在于：一是代建單位與供應商缺乏直接聯系和有效管控；二是計劃的傳遞增加總包單位中間環節后影響計劃傳遞的及時性和準確性；三是代建單位無法掌握甲供物資準確的到場時間。由此可能造成計劃下達過晚、需求數量和供應數量不一致等問題。

2.4甲供物資質量難以把控

項目公司負責甲供物資招標采購的模式下，由于項目公司對甲供物資進場驗收重視程度不夠，代建單位不掌握甲供物資到場準確時間也無法組織現場驗收，由此可能引發施工單位、監理單位簡化交接驗收程序，見證取樣、平行抽檢流于形式等問題，導致不符合質量要求的甲供物資進場使用的情況。

3做好PPP融資模式下鐵路建設甲供物資管理工作的建議

3.1強化代建單位對甲供物資質量的監管職能

甲供物資多用于鐵路建設工程實體的關鍵和重要部位，對鐵路建設工程質量乃至運營后的行車安全都起著重要作用。由于PPP模式下社會資本和政府投資組建的項目公司參與鐵路建設和運營尚處于試點階段，沒有現成的模式和制度可照搬照抄，項目公司對于鐵路領域的質量和安全管理體系也不熟悉，因此項目公司對其負責采購的甲供物資難免存在質量管理不到位的情況，這就需要代建單位對項目公司負責采購的甲供物資加強監督和管理。3.1.1嚴把甲供物資技術規格關。鐵路建設項目，尤其是設計時速350km的高速鐵路，技術標準高，所需甲供物資的技術規格要求也相應較高。采購技術規格型號要求過低或不能滿足技術要求的物資，勢必會影響工程質量。因此，在項目公司組織采購甲供物資前，代建單位要組織設計院專業工程師、指揮部專業工程師、項目公司技術人員對需采購甲供物資的技術標準和規格型號進行多方面審查、核對，由設計院確定并出具技術規格書，項目公司要嚴格按照技術規格書的標準，采購質量合格的甲供物資。3.1.2嚴把甲供物資驗收和檢驗關。到場驗收工作是物資管理的重要環節。代建單位要按照施工單位具體實施、監理單位具體監督的職責分工，實施施工單位、監理單位、供應商三位一體的現場驗收制度。甲供物資到達現場后車板交貨，施工、監理單位相關人員必須共同到達現場，對物資數量、規格型號、外觀及出廠資料進行初次驗收，并督促現場收料人員做好卸車、堆碼等工作。二次驗收主要是檢驗、檢測工作。按照相關技術標準及規范要求，施工、監理單位共同參與完成進場甲供物資的取樣、送檢。對于初次、二次驗收過程中發現的質量問題，施工單位和監理單位須立即向代建單位上報，并做好問題甲供物資的封存工作，杜絕不符合質量要求的甲供物資進場。對于上述工作，代建單位要通過物資到場時開展現場突擊檢查，對甲供物資進場驗收臺賬進行定期內業檢查等方式，加強監督管理。3.1.3嚴把甲供物資五方簽認關。在結算甲供物資料款前，要實施五方簽認制度，即供應商、施工單位、監理單位、項目公司或總承包單位、代建指揮部五方共同對甲供物資到場情況進行簽字確認。代建指揮部要根據施工單位提報的需求計劃與項目公司或總承包單位提供的到場甲供物資種類、批次、數量等進行核對，并對相應物資的合格證和質檢報告進行審查。3.1.4組織第三方檢測。代建單位要定期、不定期委托第三方檢測機構對甲供物資進行質量檢測。對不合格的甲供物資，要組織做好使用部位追溯并對供應商不良行為進行上報。

3.2進一步規范和優化甲供物資招標采購工作

PPP模式下，大量社會資本參與到鐵路建設項目之中，這些資本往往對投資盈利有一定的預期。代建單位在甲供物資招標采購管理過程中要充分考慮社會資本對于盈利的預期，盡可能以最經濟合理的價格采購到性價比最高的物資，這需要通過進一步完善和優化甲供物資招標采購方式來解決。3.2.1充分掌握市場價格信息。代建單位物資部門在組織甲供物資招標前，要充分收集和整理近期全國鐵路建設項目甲供物資招標采購情況的信息，包括建設工程名稱、招標采購物資種類、包件采購數量、投標單位、投標價格、中標單位、中標價格等信息，及時掌握需招標物資的最新市場行情，確保采購結果在合理市場價格范圍以內。3.2.2合理設置最高限價。在甲供物資招標過程中，代建單位物資部門要避免投標人通過圍標、串標等行為抬高報價，導致中標價明顯高于市場價，造成甲供物資采購成本不必要增加的情況發生。在組織招標前，對于經市場調研、分析可能出現招標價格高于所編制預算價，或者市場價格變化幅度比較大的，或者市場競爭不充分的甲供物資，代建單位物資部門可以采用設定最高投標限價的方式，以控制甲供物資采購成本。3.2.3引入專業招標代理機構。由于甲供物資種類繁多且招標采購工作專業性較強，引入專業的招標代理機構參與甲供物資招標工作更符合PPP模式下甲供物資招標管理工作實際。首先，專業的招標代理機構有一整套與市場接軌的招評標工作流程，可提供專業化、適應市場化要求的專業服務，確保以規范、高效、合法、合規的程序開展甲供物資招標工作。其次，專業的招標代理機構有一批專門從事鐵路建設物資招標的人員隊伍。他們掌握最新的鐵路建設物資市場價格信息、熟悉物資市場變化規律，能夠協助代建單位或項目公司以最經濟的價格和最便利的方式采購到性價比最高的物資。再次，招標代理機構的引入可以把代建單位或項目公司物資管理人員從繁雜瑣碎的文字、事務性工作中解放出來，專注于招標物資的技術標準、質量控制、履約保供等專業工作，從而進一步提高甲供物資管理工作效率和水平。

3.3建立和完善統一的供應商評價和考核體系

對甲供物資供應商實施合理而有效的評價和考核是保證物資質量的有效手段。PPP模式下，無論是代建單位通過招投標方式確定的甲供物資供應商，還是項目公司確定的物資供應商，都應納入統一的供應商評價和考核體系。3.3.1建立全面、完善的評價指標。可以從產品質量安全、合同履約和企業實力、采購響應、服務水平4個大類指標對甲供物資供應商實施評價。質量安全指標可以從驗收質量、鐵路專業產品反饋機制、維修退貨率、質量抽檢結果、鐵路運行質量安全問題預警方案、全面質量管理情況等方面進行評價；合同履約和企業實力指標可以從供貨準確度、鐵路專業產品研發能力、企業資信、運輸績效、鐵路建設專用物資供貨規模和比重等方面進行評價；采購響應指標可以從響應速度、公平競爭、對特殊訂貨采購的反應速度等方面進行評價；服務水平指標可以從技術服務水平、服務承諾履行率、協助產品設計的能力與愿望、啟發客戶能力（運用新工藝技術，提高鐵路建設水平）等方面進行評價。3.3.2制定和完善違規供應商的考核和處罰機制。通過定性和量化指標對供應商的違規程度進行判定，根據違規程度采取相應的處罰辦法和措施。對于違規程度較輕的供應商，可以通過實施履約保證金制度，發生違規行為后扣除相應履約保證金的方式進行處罰；對于違規程度較重的供應商，在扣除相應履約保證金的基礎上進行通報；對于違規程度嚴重的供應商，在扣除履約保證金和通報的基礎上，給予一定時期的投標資格禁入；對于違規程度特別嚴重的供應商，將其列入供應商黑名單，給予永久或較長時期禁止參加投標活動的處罰。

3.4培養新時期鐵路建設工作需要的物資管理人員

3.4.1物資管理人員要主動提升管理能力。從事鐵路建設物資管理工作的人員在熟練掌握傳統建設物資管理業務知識和技能的基礎上，要主動適應鐵路建設投資主體多元化趨勢下物資管理工作的要求，了解和學習鐵路建設投融資方面的知識，豐富和拓展建設物資招投標管理知識儲備，培養多元化、市場化的物資管理思維和能力。3.4.2培養專業化、復合型的建設物資管理人員。鐵路各級物資管理部門要針對新時期鐵路建設物資管理工作的要求，在加強物資管理領域專業知識培訓的基礎上，圍繞物資信息化管理系統優化升級、物資管理創新意識培養、建設物資采購模式優化等內容，引導物資管理人員大膽創新，不斷試點突破性的管理新方法，復制和推廣成熟的管理經驗。以理論與實踐相結合的方式，不斷提高物資管理人員綜合素養和能力，以滿足新時期鐵路建設物資管理工作的需求。

4結束語

在鐵路建設物資管理工作中，甲供物資的管理是重點和難點。在PPP模式下鐵路代建項目物資管理過程中，由于物資采購主體的不同、管理關注點的差異以及需求與供應計劃脫節等問題的存在，對甲供物資的采購管理和質量把控變得更為復雜和困難。物資管理人員唯有不斷適應新變化，不斷在實踐中創新和總結，不斷提高綜合管理能力，才能適應新形勢下鐵路建設物資管理工作的要求。參考文獻1賓愛國.鐵路建管甲供物資招標采購中存在的問題與解決對策[J].鐵路采購與物流，2013，7.2鄧承浩.鐵路大中型建設項目物資采購中的供應商評價研究[J].鐵路采購與物流，2021，9.

作者:駱偉棟 單位:杭溫工程建設指揮部