鐵路財產權利激勵性配置途徑和啟示
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1確立鐵路運輸企業市場經濟主體地位背景
20世紀80年代以前，我國鐵路實行的是計劃經濟體制，企業所有權與經營權高度集中于行業主管部門，政府行為取代了企業行為，計劃決策取代了市場決策，經營者僅僅是計劃實施者，缺乏提高鐵路效率的激勵性制度安排。而在我國鐵路改革之初，人們采取通過調整企業利益分配關系激勵經營者的辦法來改善鐵路企業的效率，如最初采用的利潤分成、利改稅及利潤承包等辦法。經過一段時期實踐之后，人們開始著手調整國家（作為所有者）與鐵路企業（指作為人的鐵路局）的權利配置，希望通過賦予經營者自主經營權所產生的激勵來提高企業運行效率。從某種意義上說，我國鐵路改革歷程就是一個不斷完善激勵約束機制和強化經營者激勵的過程[1]。2011年以來，按照鐵道部黨組確立鐵路運輸企業市場主體地位的戰略部署，鐵道部各司局都提出了下放經營管理權的管理辦法，例如，《印發〈關于加快轉變鐵路發展方式確立國家鐵路運輸企業市場主體地位的改革推進方案〉的通知》（鐵政法[2011]67號）明確提出：“部機關各有關部門要按照分工，抓緊研究制定配套改革措施和管理辦法，清理修改規章制度和相關文件，健全完善工作制度和運行機制，切實轉變職能，規范管理；各鐵路局、專業運輸公司要結合實際，抓緊研究落實改革方案的措施，制定實施細則，切實轉換經營機制，確保各項改革措施落實到位。”落實鐵路運輸企業市場主體權責，確保新體制新機制順暢運行是2012年鐵路工作的重點任務之一[2]。鐵路發展的歷史經驗表明，隨著企業經營權利從鐵道部向鐵路局的下移，許多重大權利的運用上會出現許多超出人們預期的偏差。在鐵道部對相關權利進行了更為實質性的下移之后，鐵路局擁有了相對更大的自主決策權，但鐵路局存在的許多問題并沒有得到完全解決，如鐵路員工積極性仍有待提高，鐵路局不熱心路網性事務，鐵路財產權利配置效率仍有進一步提升空間，等等。基于此，我們力圖解決的經濟學問題是，采取什么樣的舉措才能更好地下放鐵路經營管理權，更好地改善鐵路財產權利的激勵性配置水平？
2提高財產權利激勵性配置水平是我國鐵路產業發展過程中的重要內容
國內外經濟研究表明，建立有效的對企業經營者的激勵約束機制十分重要。丹尼爾•W•布羅姆利就認為，任何一個經濟體制的最核心功能就是對企業或個人行為形成激勵性制度安排，鼓勵增加市場性收入，節約生產成本，提高企業勤奮、發明和創新的內在動力。Sun和Jones的研究也表明，企業經營管理效率不僅取決于企業所有權結構，在更大程度上取決于企業激勵約束機制的完善程度。回顧我國鐵路企業改革歷程，利潤分成制（1979—1982年）、利改稅（1983—1985年）、利潤承包（1986—1990年），以及隨后實施的建立鐵路運輸企業現代企業制度等歷次改革都明確把建立激勵約束機制作為改革的重要目標，改善激勵約束機制，提高財產權利的激勵性配置水平，是我國鐵路產業改革重組的“基本路線圖”。2000年初，在我國鐵路產業試行的建立鐵路客運公司方案，也是為了更好地明確鐵路各業務模塊的責權利邊界，更好地調動增收節支、改善運輸資源配置效率的積極性。安全、運營、建設是目前我國鐵路科學發展過程中的三大主題，我國鐵路產業面臨的迫切問題是按照“保在建、上必需、重配套”確保建設進程，按照科學發展要求保障鐵路運輸生產安全，按照確立鐵路運輸企業市場主體地位要求實施多元化經營戰略等。在這樣的發展背景下，建立有效的激勵約束機制十分必要，非常迫切。
3鐵路財產權利及其特征
3.1鐵路財產權利產權經濟學認為，財產權利是指以財產利益為重要內容，直接體現財產利益的民事權利的集合。財產權利可以以貨幣進行價值計量，權利人依法可對特定財產利益享有直接支配和排他的權利，包括所有權、用益物權和擔保物權。在財產權利受到分割時，權利人依法得到救濟[3]。鐵路財產權利是指以鐵路財產利益為重要內容，直接體現鐵路財產利益的民事權利的集合。鐵路財產權利包括線網固定設施、移動載運設備、信息管理系統等及其相關權利，鐵路財產權利人對特定鐵路財產享有所有權、控制權、處置權、收益權等相關合法權益。只有明確界定鐵路財產的責權利邊界，才能更好地激勵鐵路運輸企業努力工作。
3.2鐵路財產權利的特征鐵路財產權利除了具有一般財產權利的排他性、專用性、收益性、法定性等特性外，還具有兩個特殊特征，即企業性和公益性、專用性和共用性。
3.2.1企業性和公益性鐵路這種網絡型基礎產業覆蓋的空間范圍大，由于各地區所處地域面積、人口、環境、自然條件、經濟發展水平等的差異性，必然導致處于鐵路網絡中的核心局和邊緣局、干線鐵路和支線鐵路、客運專線和貨運通道等的成本收益狀況不盡相同。有些鐵路本身不可以依靠自身收益彌補全部成本支出，其主要作用是促進經濟社會發展、國土開發和提供社會基本出行服務，為社會成員提供公共物品，從而具有公益性。有些鐵路線路客貨流量大，盈利能力強，可由社會資本經營管理，從而具有企業性。鐵路公益性和企業性并存，相互交織在一起，是鐵路產業財產權利的一種內在屬性。基于此，鐵路產業的規劃、投資、建設、運營、管理、社會性管制、經濟性管制等都離不開政府職能和作用的發揮，離開了政府這一因素，鐵路產業甚至無法生存，更別提得到充分發展。在這種情況下，一方面需要政府發揮必要作用，另一方面也需要發揮市場經濟體制的基礎性地位和作用。處置好政企關系，厘清政府職能和企業職能邊界，是鐵路財產權利關系復雜性的內在要求之一。
3.2.2專用性和共用性鐵路網絡中存在大量的共用財產權利，包括鐵路線路、站場樞紐、通信信號、供電設施、調度指揮等，同時也存在專門為某一鐵路運輸企業服務的財產權利。鐵路網絡中的共用性財產權利往往決定了鐵路運輸企業的成本收益狀況，甚至在某種程度上還決定了鐵路運輸企業的生存和發展。共用性和專用性財產權利，特別是共用性財產權利是鐵路網絡性最突出的表現形式，如表1所示。鐵路財產權利具有專用性和共用性的特殊性，鐵路產業必須處置好那些由多家鐵路運輸企業共用的財產權利，特別是大型鐵路設備、調度指揮、財務清算等財產權利。一個基本原則是，通過政企分開、組織重構、建立激勵約束制度等舉措，把更多的共用性財產權利轉化為由鐵路運輸企業控制的專用性財產權利。在良好的制度約束下，強化政府協調管控職能，完善共用性財產權利的配置規則。
4.1厘清政企關系：充分發揮市場經濟體制的激勵性作用和計劃經濟體制或命令經濟體制相對，市場經濟體制是指市場對資源配置起基礎性調節作用的經濟體制，是市場運作的具體制度安排或運行方式的總稱。經濟學理論認為，市場經濟體制具有很強的激勵性，能夠充分調動經營者追求利潤的動力，更好地配置稀缺的社會資源。從鐵路財產權利的企業性和公益性來看，鐵路財產權利需要激勵性配置。第一，鐵路財產權利的企業性要求發揮市場經濟體制作用，由鐵路運輸企業按照價格規律進行資源配置，發揮鐵路局市場主體地位，實現國有資產保值增值，提高國有資本和民營資本運用效率和回報率。第二，鐵路財產權利的公益性要求發揮政府規劃管理作用，由政府按照公共事業運作規律承擔鐵路規劃、投資、建設、運營等相關社會性責任，建設良好的鐵路基礎設施，提供社會公共物品，對鐵路產業進行宏觀管理和行業監管。鐵道部黨組提出，“鐵道部要充分發揮政府監管和行業管理職能，通過行政的和經濟的手段，采取多種方式，對鐵路局進行檢查、監督、評價、考核。鐵道部將制定新的運輸和服務清算規則，建立公平、公正、公開的清算體系，使運輸企業公平地取得相應的運輸收入，相互提供服務得到合理補償，以此來激勵各鐵路局積極開拓市場，努力增加收入”[4]。從鐵路財產權利的企業性和公益性特征來看，明確鐵道部和鐵路局的政府職能和企業職能，把公益性的建設和行業監管職能留給鐵道部，把企業性職能留給鐵路局，符合鐵路財產權利的內在要求。隨著鐵路體制機制改革進程的不斷推進，國家在鐵路公益性投資、國土開發型鐵路建設等方面的職責需要進一步加強，同時把鐵路企業性職能市場化，由市場經濟體制來調節鐵路局的資源配置行為。
4.2調整組織邊界：構建承擔專用性和共用性財產權利的經濟組織在我國既有路網格局條件下，鐵路企業組織邊界相對較小，使得鐵路運輸企業無法提供完整運輸產品，鐵路運輸企業之間的交易環節過于復雜，增加了許多交易成本，同時由于鐵路運輸企業規模相對較小，削弱了網絡經濟的實現程度[5]。在這種背景條件下，鐵路財產權利分配就必須有相應的組織邊界或產權邊界的界定來匹配。如果鐵路運輸企業組織邊界覆蓋空間范圍太小，那么共用性的財產權利就會較多地集中到作為企業總部和產權代表的鐵道部手中。相反，如果鐵路運輸企業組織邊界覆蓋空間范圍太大，則不利于控制鐵路運輸企業的逆向選擇和道德風險，甚至會超過現有調度指揮技術、信息管理技術、維護養修技術等所能適應的范圍。從專用性和共用性的財產權利屬性來看，一方面，我國鐵路產業需進一步調整鐵路運輸企業組織邊界，按照現代技術和管理水平的要求，構建組織邊界相對合理的鐵路運輸企業，提高管內客貨流量比例，減少跨局間的鐵路運輸量；另一方面，針對必須保留在鐵道部或其手中的共用性財產權利，必須堅持統一管理，集中調配，構建管理調度指揮、財務清算、鐵路電子商務系統、建設和運營標準等公用性財產權利的獨立機構。
4.3完善激勵約束制度：實現鐵路運營管理過程的精益化新制度經濟學認為[6]，科學技術為經濟增長注入了活力，但如果沒有制度創新和制度變遷作為基礎，通過一系列制度安排（包括產權制度、法律制度、運營制度等），把技術創新成果鞏固下來，那么，長期經濟增長和社會發展以及經濟效率的提高就不可能實現。總之，在國家或企業資源配置過程中，制度具有決定性的作用。精益管理理論認為，精益管理是一整套社會技術（Socio-technical）系統，它通過提高企業內部生產、客戶需求、供應商供給的精準性，達到低成本、高效率、高質量地進行生產，最大限度地使顧客滿意的目標。精益管理中的“精益”的主要含義是，在企業生產過程中，不投入多余的生產要素，只在適當的時間生產必要數量的市場急需產品或下道工序急需的零部件或半成品，所有經營活動都要具有經濟性。凡是不能增加價值的生產活動都被定義為浪費。精益管理可以有效適應運輸產品的生產過程，改善運輸產品的時效性；可以有效協調運輸企業復雜的分工協作關系；可以有效降低或消除各種不確定性水平；可以有效實現運輸生產的網絡經濟性[5]。為了實現精益管理的目標，建立一整套精細化的激勵約束制度尤其重要。進一步完善公平、公正和顯性化的激勵約束規則，是調動廣大鐵路員工工作積極性，更有效配置鐵路財產權利的重要手段。鐵道部文件指出，為進一步推進鐵路體制機制改革，需改進和完善考核制度，加大對安全生產、增收節支、服務質量、廉政建設、路風建設、隊伍穩定等考核力度，科學確定考核指標，建立嚴密的考核程序，把握重點，覆蓋全面，保證企業生產經營活動既依法合規，又高效率、高效益。隨著鐵路管理體制機制改革的不斷深化，需依托現代信息手段，完善激勵約束制度，提高過程管理水平，實現鐵路運營管理過程的精益化。
5結語
財產權利激勵性配置是我國鐵路產業的根本和關鍵，也是鐵路改革重組過程必須予以關注的重大問題。除具有財產權利的一般屬性之外，鐵路財產權利還具有企業性和公益性、專用性和共用性等特殊屬性，從而使鐵路產業體制機制改革變得十分復雜。第一，鐵路財產權利具有公益性屬性，內在地要求發揮政府職能優勢，在鐵路規劃、投資、建設、運營補貼、行業管理和監管等方面發揮作用；鐵路財產權利具有企業性屬性，內在地要求發揮市場經濟體制優勢，在鐵路優化資源配置，調動鐵路員工積極性等方面發揮作用。從這個意義上講，必須明晰鐵道部政府職能和鐵路局企業職能，實現政企分開，構建責權利明確的鐵路運輸企業，發揮鐵路局的市場主體地位和作用。第二，鐵路財產權利具有專用性，內在地要求擴大鐵路運輸企業經營管理權，賦予鐵路局更大的自主經營權利；鐵路財產權利具有共用性，內在地要求調整鐵路運輸企業組織邊界，盡量把共用性財產權利轉變為鐵路運輸企業內部的專用性財產權利。針對鐵路局確實無法獨立接納的調度指揮、財務清算、電子商務系統等共用性財產權利，必須構建事業單位性質或企業單位性質的經濟組織，承擔起共用性財產權利管理和服務職能。另外，隨著鐵路技術裝備和信息化水平的不斷提高，我國鐵路產業具備了精益化管理條件。結合鐵路精益化管理，通過激勵約束制度建設，能夠更好地實現鐵路運營管理全過程的精準控制，調動鐵路員工工作積極性，改善鐵路服務質量，改善鐵路經營管理效率。
總之，我國鐵路產業優化經營管理體制機制是一項系統工程，需要通過政企關系、組織模式和規章制度的構建，著力解決影響鐵路科學發展的體制和機制性障礙，下放鐵道部手中過于集中的權力，明確鐵路企業市場主體地位，優化經營管理體制機制，提高我國鐵路產業的激勵性水平，切實推進我國鐵路產業科學發展。
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