論農地產權變革
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1.農地產權改革有利于維護農民權益、促進農村和諧穩定農民的承包地，對于農民而言具備生產資料、家庭財產、生活保障三重功能[2]。但在社會主義市場經濟體制的大背景下，倘若仍利用不平等、不合理和行政命令的方法侵占農民的土地，可能在近期是省事（無需平等協商）、省錢（低價補償）、便捷（只需一紙命令）的，但從長遠看則是后患無窮，即對農民增收和農村發展不利，對于國家和城市發展也不利。因為這與經濟規律不相符，侵占農地就剝奪了農民的生產生活來源，若安置又不合理，就使得農民的利益得不到保障，農村的和諧穩定喪失了根基。通過農地產權改革，能夠依法確認農民土地權利，能夠有效解決農村集體土地的權屬糾紛，在一定程度上化解農村社會矛盾，強化農民乃至全社會的土地物權意識，也有助于在城鎮化、工業化和農業現代化推進過程中的農民權益維護。2.農地產權改革有利于保護和節約耕地、提高土地利用水平農地承包經營權是由發包人和承包人之間簽訂承包合同取得的，本質上是一種聯產承包合同關系，承包人不能自主轉讓承包權，而必須經過發包人同意。換言之，發包人和承包人的權利關系事實上是不對等的，承包人處于明顯弱勢，農民的土地權益易受到侵犯[3](P88)。對于農民來說，雖然享有土地承包經營權，但并不擁有全部所有權，僅僅作為集體中的一份子擁有土地所有權，這使得農戶維護土地權益的時候很難像維護其他完全擁有所有權的經濟權益那樣理直氣壯，甚至還有部分農民認為農地所有權屬于國家，承包土地是一種租借關系。基于這種考慮，農民在土地的利用上，就沒有像保護私有物品那樣去保護農用耕地的積極性，因而也容易導致耕地的浪費，降低耕地的利用率。通過農地產權改革，對農村集體土地確權、登記、頒證，這能進一步查清宗地①的權屬、面積、用途、位置，摸清土地利用情況，夯實農村土地管理基礎，確認農民集體、農民與土地長期穩定的產權關系。在這個前提下，才能夠更好地促進農民保護耕地、節約集約用地。3.農地產權改革有利于統籌城鄉土地市場、縮小城鄉差距新農村建設的提出是對城鄉統籌發展的進一步落實[4]，這要求建立協調統一的城鄉經濟社會管理體制，城鄉資源由市場自由支配，從而構建城鄉統一的土地資源市場，讓城鄉各類經濟主體自由地聯合起來，城鄉土地要素暢通無阻地流動起來。倘若城鄉資源不能實現合理流動和有效配置，城鄉經濟社會協調發展就難以實現，新農村建設也步履維艱。因此，建立適合我國國情的城鄉統一土地市場日益緊迫。通過農地產權改革，依法確認與保障農民的土地物權，深化改革，最終形成產權明晰、權能明確、權益保障、流轉順暢、分配合理的農村集體土地產權制度，就能夠為建設城鄉統一的土地市場提供前提和保障，為促進農村經濟社會發展提供動力和源泉。
現行農地產權制度制約新農村建設的深入推進
1.集體作為農地所有權主體被“虛置”我國現行的法律對于農地所有權的主體有不同的提法。《憲法》規定為“集體”，《土地管理法》規定為“農民集體”，《農村土地承包法》則進一步細化為“村農民集體”、“村內集體經濟組織”和“村民小組”。既然通過法律的形式將農地所有權的主體確定，那么應該說權屬是清晰的，但在現實中都存在所有權主體“虛置”的問題。第一，從法律規定看，農村土地三級“農民集體”所有，卻未明確規定“農民集體”作為所有權主體的構成要素及運行原則，也未明確產權代表與執行主體的界限和地位，更未解決“農民集體”與單個農民的利益關系。“農民集體”是一個抽象的、沒有具體組織形態和法律人格的、不能具體行使對土地有效監督和管理的集合群體，將其作為農村土地的所有權主體，農村集體土地所有權被虛置也就成為必然的結果。第二，從農村現實看，農村土體所有權的基本權能被土地使用權的權能所替換。這種權能代替在很大程度上改變了土地所有權的法律地位———土地所有權高度弱化、使用權對所有權的分割程度高②。特別是國家對“農民集體”行使土地所有權超法律強制，使本來在法律上已虛置的“農民集體”只能是有限的土地所有權主體。2.現行農地制度制約農業生產和農村剩余勞動力轉移對于新農村建設而言，重要內容之一就是改善農業生產條件，促進農業現代化。然而，現行作為使用權性質的承包權卻只有耕種權、部分的收益權以及較少的處置權，權能殘缺阻礙了土地流轉，降低了土地資源的配置效率，抑制了農業產業化和新農村建設。因為這一方面使得部分農民由于經營的土地數量有限，農業生產能力遭遇瓶頸；另一方面，農地成為一種社區成員權和福利，已具備脫離土地事實的農民大多也不肯無償放棄土地，導致耕地短缺與資源浪費并存。我國現行的“集體所有、農民經營”的土地制度只是從農民的生存需要出發，采用均田制分配農地使用權。農民不愿放棄自己的土地使用權，但光靠種地又難以滿足生產生活的需要，于是農民普遍選擇了農閑外出務工的方式往返于城鄉，這種不徹底的轉移既不利于農業現代化和新農村建設，也阻礙了城鎮化進程。3.農地征用制度缺陷導致農民權益受損和社會不穩定黨的十七屆三中全會提出要“嚴格界定公益性和經營性建設用地，逐步縮小征地范圍，允許農民依法通過多種方式參與開發經營并保障農民合法權益”，然而對于公權介入私權的正當性———公共利益的界定問題，現行法律法規卻無明確規定。當前，農民上訪中涉及土地問題的比例約占40%①，主要涉及征地過程中對農民的補償低②和農民不能直接分享土地開發收益兩方面。土地征用權是一項重要的政府公權力，具有強制性的特征，必須保證公權公用。然而由于我國征地制度存在缺陷，導致許多地方政府為降低經濟發展過程中的土地征用成本，從而濫用土地征用權，損害了農民的合法權益，也不利于土地資源的保護利用。我國法律規定，農村土地歸農民集體所有，一旦農地以不平等、不等價和行政命令的方式被征用，土地性質就由集體所有轉為國有，從長期看，農民不能分享土地非農化的級差收益，而且失去了祖輩賴以生存的土地和社會保障，倘若沒有在二、三產業中的工作機會，那么失地農民的日子會更加艱難。這種狀況如果持續發展下去，人數更多，范圍更廣，那么農村穩定和諧的發展環境就要遇到極大的挑戰，新農村建設的目標就難以實現。
新農村建設中的農地產權制度改革路徑
1.明確界定農村集體土地產權的主體，培育建立農村土地流轉市場土地產權應該是包含土地所有權、使用權、收益權、處置權等權利在內的一束權利。正是由于農地產權的界限模糊不清導致土地糾紛不斷發生，因此，必須通過法律法規的形式確定將哪些權利在多大程度上和多長期限內賦予土地承包者，并保留對這些安排進行調整和最終處置的權利，這也為解決土地的所有權主體和農民之間的糾紛提供確切的判斷標準。通過推廣試點地區的土地確權頒證經驗，堅持依法依規、便民高效、因地制宜、急需優先和全面覆蓋的原則，力爭實現國家提出的“到2012年底把全國范圍內的農村集體土地所有權證確認到每個具有所有權的集體經濟組織，做到農村集體土地確權登記發證全覆蓋”的目標。在農地產權得到清晰界定的基礎上，逐步培育壯大農地流轉市場就具有了可能性和堅實基礎。在土地流轉過程中，首先要轉變政府職能，從過去由行政配置土地資源轉變為通過市場確定地租、地價，實現土地資源的優化配置，為農業集約經營、工業化和城市化推進提供土地要素支撐。政府不再從事土地的經營活動，而是通過制訂土地規劃、土地用途管理和監督等手段，促進農地流轉健康有序。其次，農地流轉必須尊重農民意愿，不允許利用行政職權或假借少數服從多數等方式強迫農民流轉土地承包經營權。政府可以支持、引導農民進行不改變土地使用性質的經營權流轉。最后，必須逐步打破城鄉土地制度的二元特征，消除城鄉土地價格的剪刀差，建立起城鄉統一的土地交易平臺，真正實現集體土地和國有用地的“同地、同價、同權”。這包括兩個層面的推進：在政策上，應盡快結束因所有制不同而被賦予不同權利的二元化結構，讓農民能夠以土地權利參與工業化和城市化；在法律上，應當以明確條款規定對集體土地所有權和國家土地所有權實行平等保護，農民集體建設用地享有同國有建設用地相同的抵押、出租、轉讓的權利。2.完善農民的土地發展權，保障農民權益和增收土地資源的用途不同會導致收益的巨大差異。當農村集體土地的性質轉變為國有時，農民只能獲得數額較低的一次性補償，鑒于此，保障農民的土地發展權就被更多地提及。土地發展權是從所有權中分離出的一種財產權，即享有土地用途變更所帶來的額外收益的權利。強化農民的土地發展權是土地的社會屬性體現，符合法律的社會價值原則。由于土地被分為國家所有和集體所有兩種形式，國家完全控制國有土地的發展權，并完全享有土地用途變更所帶來的經濟利益。然而，集體土地所有者對于所擁有土地的用途變更權利則要受到國家的嚴格控制，從這個意義上講，集體未能掌握自己所擁有土地的發展權。在我國的工業化和城市化推進過程中，土地一旦從農用地變更為建設用地，價值就會急劇上升，但農民卻不能分享巨大的土地增值收益。這種對集體土地所有權的“歧視”和“踐踏”嚴重損害了農村集體和農民的切身利益，因此，必須改革農地產權制度，賦予農民集體以土地發展權，這是保障農民權益、打破城鄉二元結構、推進社會主義新農村建設的重要保證。3.加快征地制度改革步伐，逐步縮小征地范圍農用地轉變為建設用地必須經由“征用———批租”這一過程才能實現，這種在傳統計劃經濟體制下形成的征地制度與社會主義市場經濟體制早已不適應。首先，要明確界定公共利益的內涵和外延，并將征地行為限制在這一范圍內，減弱政府征地沖動。要將土地征用限定在公益性基礎設施建設和公用事業上，控制土地的征用規模，避免由于政績工程動機驅使而濫征土地導致的土地資源浪費①，征地補償的標準也應當主要參考土地市場的交易價格，并對土地征收和拆遷做最嚴格的實體和程序上的限制，堅決防止公權對私權的侵犯和低價掠奪。其次，要賦予農民集體土地所有權的產權與國有土地同等的權利，允許集體土地入市。作為與國有土地所有權相并列的一種權利，農村集體土地所有權并不應當是劣等的權利，而應受到法律的平等保護。通過立法承認這兩類土地的同權，就為非公益性的用地需求提供了制度保證———只要符合規劃和用途管制，就應納入年度土地利用規劃，用地需求者可以通過城鄉統籌的建設用地市場與農民直接達成協議，使農民能夠分享土地非農化所帶來的級差收益。通過這種制度安排，不僅從制度上保證了農民在城市化、工業化進程中的平等市場主體地位，保障了農民的土地財產權利，而且由農民集體經濟組織和土地使用者直接進行市場交易，由市場配置土地資源，可以減少土地用途改變的中間環節，提高土地資源的配置效率，從而達到兼顧公平和效率的效果。
本文作者：姜濤作者單位：中共湖北省委黨校
