非營利組織治理
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論文摘要：非營利組織的健康發展在構建和諧社會中起著重要的作用，但我國治理缺失問題已經阻礙了非營利組織的正常發展。文章基于現有文獻的基礎上，從內部治理的外部環境的角度探究非營利組織目前所處的困境，發現構建非營利組織治理結構的一般分析框架，完善非營利組織的治理機制是解決問題的關鍵。
一、建立和諧社會離不開非營利組織的參與
黨的十六大報告指出：“我們要在本世紀頭20年，集中力量，全面建設惠及十幾億人口的更高水平的小康社會，使經濟更加發展、民主更加健全、科教更加進步、文化更加繁榮、社會更加和諧、人民生活更加殷實”；要“努力形成全體人民各盡其能、各得其所而又和諧相處的局面”。黨的十六屆三中全會明確提出科學發展觀，強調把堅持發展作為第一要務，實現以人為本、全面協調可持續的發展，努力做到“五個統籌”——統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放。黨的十六屆四中全會明確提出把構建社會主義和諧社會作為黨執政的重要目標，并把和諧社會建設放到同經濟建設、政治建設、文化建設并列的突出位置。
和諧社會目標的提出，昭示目前我國經濟社會發展中還存在一些不和諧的因素。我國現在各種政治和社會問題易發多發，就業、腐敗、分配不公、社會治安、環節污染等問題成為當前人民群眾強烈關注的熱點問題。如以分配不公來說，2006年全國農村居民人均純收入3587元，城鎮居民人均可支配收入11759元、是農村居民人均純收入的3.23倍（國家統計局，2007）；2004年末國家統計局測算的絕對農村貧困人口還有2610萬人，其中東部地區有374萬人、中部地區有931萬人、西部地區有1305萬人，分別占全國農村絕對貧困人口的14.3%、35.7%和50%，貧困人口主要集中在落后的中西部農村地區（國家統計局，2005）；我國基尼系數已經超過0.4，總體的居民收入分配差距已經進入聯合國的警戒線；占城市居民10%的財富多的人占有全部城市財富的45%，占城市居民10%的財富少的人只占有全部城市財富的1.4%；企業的經理職位與一般職務間的收入差距普遍在20倍以上（余豐慧，2005）。
各類非營利組織在解決易發多發的政治和社會問題方面大有作為，本文列舉3個案例窺斑知豹地說明非營利組織在構建和諧社會中的重要作用：
中國扶貧基金會2002年實現扶貧項目九大類45項，項目總投資5132.28萬元，項目受益農戶9萬余戶，40多萬人貧困人口從項目中直接受益；2004年，扶貧事業取得更大成就，共籌募善款善物1.12億元人民幣，完成項目投入1.16億元人民幣，約有45.85萬貧困人口從項目中直接受益。
2005年4月，中華環保聯合會在全國范圍內公開征集公眾對國家“十一五”環保規劃的意見和建議，有420多萬人參與，提出9個方面27條高質量的建議，得到國家環境保護總局和國務院領導的肯定。
2002年，重慶市決定在主城區建30萬千瓦燃煤發電廠，市民反映強烈。重慶市綠色環保聯合會組織市民召開研討會，建議政府停建以犧牲重慶市主城區空氣環境為代價的工程。2003年底，重慶市政府采納了建議，停建該工程。
二、治理缺失嚴重阻礙非營利組織的發展
全國各地都可以看見不勝枚舉的非營利組織在和諧社會構建工程中貢獻的案例。隨著經濟社會的發展，非營利組織的重要性日益重要，也越發深入人心。雖然非營利組織發展的外部制度環境處于不斷的優化之中，但仍有許多方面亟需完善，有些方面的不足甚至導致非營利組織外部治理缺失。加之中國的非營利組織自身還存在許多諸如管理不善、定位不準、目標不明、資源約束等問題，致使內部治理環節也問題重重。
非營利組織的治理缺失導致該行業內公益腐敗、公益低效、公益異化等違規事件頻頻發生，致使公信力不足，獲取外部資源的渠道受阻，嚴重制約著該行業的發展。中國非營利組織行業曾發生“中華體育基金會”2000萬元、“宋慶齡基金會”1810萬元“丟失”的事件；云南“中國媽媽”胡蔓莉違規使用善款，用社會捐贈資金購買私宅并送女兒出國留學事件等等。
無獨有偶，國外非營利組織因治理缺失導致委托人和受益人利益受損的事件同樣高發，說明如何完善非營利組織的治理結構是全世界共同面對的一個難題。
三、非營利組織的內部治理問題剖析
1.非營利組織治理效率低下的原因。錢顏文、姚芳和孫林巖（2006）通過比較非營利組織和營利性組織在行業環境、組織內部、公共關系三個方面的差異，從非營利組織法人屬性類別的角度對非營利組織法人進行劃分，對比公司治理結構，構建了非營利組織的典型治理結構，分析公司治理結構和非營利組織治理結構之間的區別，認為不一致的剩余索取權和剩余控制權以及多監督主體是非營利組織治理效率低下的根本原因。李小寧和田大山（2003b）與毛剛、朱蓮和郭耀煌（2005）等則認為非營利組織治理問題的關鍵在于激勵走出困境的對策。
2.非營利組織理事會。無論是理論上的邏輯推理，還是實踐中的經驗總結，都揭示出非營利組織理事會所扮演的角色和承擔的責任要重于企業董事會，清晰地界定理事會角色與責任是非營利組織治理的首要課題。馬迎賢（2005）以資源依賴視角為解釋框架，對國外非營利組織理事會的相關研究文獻進行了梳理，揭示了非營利組織理事會的邊界跨越職能，分析了資源依賴視角的研究貢獻和局限性，并且簡要討論了中國非營利組織理事會的現狀和發展。劉宏鵬（2006）通過中美之間的實證分析結果顯示，發達國家非營利組織理事會在承擔角色和責任方面要全面領先于中國；就中國而言，基金會理事會在某些方面優于社會團體。
3.非營利組織的失信及其治理。非營利組織公信力是社會、被服務對象、政府、第三方專業機構以及捐贈方對其的認可及信任程度，是非營利組織的第二生命（李虹，2003）。蔡寧和張彬（2004）從交易協調問題和非營利組織的社會經濟理論出發，討論了不同協調機制下的協調失靈問題，提出了非營利組織由于其交易特征多樣化的特點，存在著市場失靈、互惠失靈和公共失靈的情況。非營利界的失靈正在以多種形式表現出來，利益的驅動、道德的失控、少數官員腐敗的侵染使非營利部門失靈。為此，應該從立法、信息管理、道德機制入手進行治理（陳曉春和趙晉湘，2003）。
當前，影響我國非營利組織社會公信力的主要原因是其組織內部自律機制缺失，自身發展能力不足，自身性質定位不明確，有不當營利行為，公共責任缺失等以及法律、法規不健全等外部環境不佳（劉曉佳，2003；曹現強和侯春飛，2004；仲偉周等，2004；龐娜，2005）。常瑜（2006）從產權模糊、信息不對稱、道德失控、組織規范等不同角度分析了信用缺失的原因，并從完善對非營利組織的監督機制以及評估機制兩個方面提出了一些可行的解決思路。
曾維和（2004）提出內部監督機制和外部監督機制有機統一的綜合監督模型，以期建立一個較為完善的監督機制。
四、非營利組織的外部治理環境
1.非營利組織發展的外部法律環境。陳金羅等（2006）在《中國非營利組織法的基本問題》一書中指出：對于非營利組織的發展來說，我國現在的法律環境已經對其構成了嚴重的制約，這已經基本成為共識。比如，現行法對非營利組織采取了限制成立、限制競爭、限制規模的政策。不僅成立條件苛刻、設立程序繁瑣，而且禁止非法人社團、未登記社團的合法存在；行政管理上采用雙重管理體制，給非營利組織帶來了沉重負擔，同時賦予了管理機關非常廣泛的自由裁量權；有關的民事法律十分混亂，并且存在著明顯的法律漏洞，這直接導致非營利組織成立和運作的成本增加，并且增加了發生各種糾紛的危險，等等。對非營利組織法律問題進行系統研究的還有魏定仁（2006）主編的《中國非營利組織法律模式論文集》、金錦萍和葛云松（2006）主編的《外國非營利組織法譯匯》和蔡磊（2003）的博士學位論文《非營利組織基本法律制度研究》等。
2.中國事業單位改革與非營利組織發展的關系。劉太剛（2005）通過對事業單位在非營利組織群落中的地位分析，以及有關事業單位改革的基本共識和分歧的考察，認為事業單位改革為我國非營利組織的發展提供了難得的契機。中國的“事業單位”應改稱為非營利組織，同時依靠健全的法律和“管辦分離、分類管理、目標約束、購買服務”的管理方式推動其健康發展，在當前社會主義和諧社會的構建過程中，需要盡快建立和完善中國的社會主義非營利組織體系（李培林、徐崇溫和李林，2006）。與李培林等持有不同的意見，吳東民和王孝貢（2005）從對改革的理論準備、宏觀環境、事業單位的復雜性、非營利組織自身的“失靈”以及事業單位與非營利組織性質的不對稱等方面的分析看，認為我國事業單位非營利組織化這一目標模式并不是當前推進事業單位改革的最佳選擇。
3.與政府的關系界定。陳曉春等（2004）基于共生的理念，探討了非營利部門如何與政府、企業、個人建立良性互動、共贏的關系。成志剛和周巍（2005）指出，非營利組織政治參與是指非營利組織試圖影響政府政策過程的活動。扶松茂（2005）系統研究了美國民間非營利組織與政府開放與和諧的關系。任慧穎（2005）以中國青基會為研究個案，考察了中國現實中的非營利組織與政府的互動，進而透視出中國非營利組織與政府所形成的權威關系。
五、結論與評價
由于非營利組織與政府部門、營利組織不同，具有公益性、非營利性、民間性、自治性、志愿性等特征，受利他和利己這對矛盾的制約，非營利組織的績效評估存在客觀上的困難，帶來非營利組織的低運營效率。非營利組織的運營效率備受責難，構建一個適宜的非營利組織治理結構至關重要。
早期關于非營利組織的研究更多是從政治學、社會學和公共管理學的角度進行的。后來，應用經濟學和工商管理學科知識研究的文獻逐漸增多，但是涉及非營利組織治理結構的研究，還不夠系統，不夠深入。在某種程度上可以說，國內外學者對非營利組織治理問題的忽視令人吃驚，或許是由于主體的利他精神和利己主義在不同的非營利組織需要達到不同程度的均衡所導致的問題復雜性引起。
近20年來，中國非常重視發展非營利組織，服務于國民經濟和向社會提供公共服務的民間非營利組織發展迅速，在近幾年以每年10%~15%的速度遞增。盡管如此，與世界各國相比，中國非營利組織的發展仍顯滯后：數量偏少、質量較低、活力不強、作用發揮有限。
實踐中存在的問題是由于理論研究滯后引起的。如何構建非營利組織治理結構的一般框架，如何完善非營利組織的治理機制，已經成為擺在社會各界面前的迫切課題。
［基金項目：廣東省軟科學研究項目（2007A070400008）：非營利組織的經營機制與發展對策研究。］
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