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(摘要本文的目的和重點在于提出問題并分析其成因，以為解決問題提供參照。由于把問題限制在地方政府的社會管理職能中，而地方政府的發展方向是服務型政府，故而先簡要探析了服務型政府應有的社會管理職能，以為提出和分析問題的依據。)

一、地方政府的社會管理職能

1．地方政府是服務型政府服務型政府或曰公共服務型政府，是以提供公共產品、為人民服務為首要職責的政府。服務型政府的基本理念是以人為本，即以為民、利民、便民、富民為現實目標；以人民滿意、社會安寧以及人的全面發展為價值追求。服務型政府的基本精神是公共精神，即代表公共意志、管理公共事務、維護公共秩序、保障公共安全。服務型政府的基本職能是滿足公共需求，即為社會提供充足的公共產品，為市場競爭創造良好發展環境，為勞動者提供就業和保障，為公民生活提供高質量服務。

“服務型政府”是與“管制型政府”相對而言的。管制型政府是計劃經濟條件下的政府模式，管制是計劃的特征和需要；服務型政府是市場經濟條件下的政府模式，服務是在市場失靈領域社會對政府的公共需求。服務型政府有著與管制型政府完全不同的特點。概括說來，其區別主要在：管制型政府因偏好管制而往往導致過度管制，服務型政府則注重服務而輔之以必要管制；管制型政府是依靠行政審批實施管理而且重審批輕管理，服務型政府則通過便捷的服務進行管理而且重在提高公民的便利程度；管制型政府是以行政命令方式實施自上而下的單向規制型管理，服務型政府則根據社會需求調整政策，提供服務，實行雙向回應型管理。

地方政府的核心職能是服務。在政府的兩大基本職能中，政治統治職能歷來主要由中央政府行使，地方政府的主要職能是實施社會管理；在市場經濟和民主政治條件下，地方政府的社會管理職能，主要不是通過管制的方式，而是通過服務的方式來行使。因此，地方政府的核心職能是保證提供基本的公共服務；地方政府的改革方向是向公共服務型政府轉型；地方政府的根本追求是為人民服務，使人民滿意。如果說建設服務型政府是中國政府改革的基本方向的話，那么，這場改革理應是自下而上的改革，首先要通過改革，使地方政府成為服務型政府，成為人民滿意的政府；因為公共服務項目大量的是由地方政府特別是基層政府提供的，為人民服務，人民首先感受到的是地方政府的服務，人民對政府公共服務的滿意度，無論是在數量上還是質量上，首先是對地方政府的直接評價。

2．服務型政府的社會管理職能

在公共行政學的基本范疇中，社會管理和公共服務都有廣義和狹義之分。從廣義上說，社會管理是對除政治統治之外的全部政府職能的概括，包括經濟調節、市場監管和公共服務在內；目前我國官方文件中普遍使用的經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務四項政府職能的提法是從狹義角度講的。廣義的公共服務是指廣義的公共產品（包括服務）供給，所謂服務型政府就是使用的廣義公共服務概念，即把政府的權力行使和活動范圍嚴格限定在公共領域，把政府職能限定于提供廣義的公共產品或公共服務上。換句話說，所謂服務型政府就是以服務的理念和服務的方式依法實施社會管理職能的政府。為了不致在概念上造成混亂，本文在論述中從眾，采用通行提法，即使用廣義的“公共服務”概念（這是“服務型政府”概念得以成立的前提）和狹義的“社會管理”概念（這是“四職能說”得以成立的前提）。

從狹義角度說，現代服務型政府的社會管理職能主要有四項——建立法制基礎；投資于公共基礎設施；保護社會弱勢群體；保護和優化環境。政府的社會管理功能的有效發揮是堅持全面、協調和可持續發展的科學發展觀的基本前提。政府作為社會公共組織，其社會管理職能可以說是千頭萬緒；但最重要和最主要的是上述四項。

在依法治國，建設社會主義法治國家的過程中，建立法律和制度基礎，無疑是政府的最基本的職責之一。無論是政府依法行政還是社會依法自治，都必須有法可依；法制化的公共政策和公共制度供給永遠是第一位的問題；而這是除立法機關和授權的政府組織外，任何社會組織所無法提供的純公共產品。投資于公共基礎設施建設，是優化環境的重要方面，因而是服務型政府的基本責任。如道路交通、水電樞紐、排污防洪、垃圾處理、公園與城市美化等公共基礎設施的建設，都是需要政府來投資的。雖然這些設施的消費在一定條件下可能會因部分的排他性而使私人組織也有投資的沖動，從而也可以部分地實現投資主體的多元化，但不能依賴于社會和私人的投資則是肯定的；即使由非政府組織投資，也必須由政府負責規劃和界定產權。

傾向于保護社會弱勢群體和對窮人提供幫助，是世界上所有民主政府的基本特征。以為人民服務為宗旨的中國政府更應當將其視之為自己的神圣義務；堅持權為民所用、情為民所系、利為民所謀，為處于社會最底層的普通百姓排憂解難辦實事；特別是在社會主義初級階段和市場經濟發育尚不成熟的社會轉型期，關注社會弱勢群體的生活狀態，保護弱勢者和貧困者的基本權利不受剝奪和侵害，通過公共政策傾向、司法援助、社會救濟、財政轉移支付、社會保障制度以及扶貧開發等多項措施，為社會弱勢群體和貧困階層提供多方面的幫助和救援，從而保持政治穩定和社會公正，實現共同富裕和全面協調發展，是人民政府義不容辭的一項天職。

社會全面進步的一個重要標志是人的生活環境的不斷改善。因此，政府的一項重要社會管理職能就是保護環境并不斷地優化環境。保護環境包括保護自然生態環境不被破壞和保護社會生態環境不致受損兩個方面。保護并改善自然生態環境，保持自然資源的合理開發和利用，是實現國家可持續發展的基本保證；也是全球治理對一國政府提出的治理要求。保護并改善社會生態環境，協調各種社會資源的合理配置和有效開發利用，不斷優化包括政治生態、經濟生態、文化生態在內的各種社會生態環境，是社會全面進步的重要環節，也是實現全面建設小康社會目標對中國政府提出的治理要求。

上述四項社會管理職能的有效發揮，需要政府與社會的合作治理作基礎；但作為公共產品的提供者，政府首先責無旁貸，特別是服務型的地方政府。二、中國地方政府履行社會管理職能過程中存在的主要問題

社會管理即對社會公共事務的管理，是任何時代任何國家的任何政府都必須履行的基本職能。因為它是穩定、和諧發展的社會所不可缺的。在市場經濟條件下，外部性和非正義等“市場失靈”現象必然引發各種利益矛盾與社會沖突，需要政府通過加強社會管理來予以矯正；在經濟和社會轉型時期，為了保持良好秩序和社會穩定，從容應對各種突發事件和公共危機，更要求政府通過有效的社會管理來維護國家和民眾的利益。政府的社會管理職能主要是通過制定并有效執行公共政策和公共法規，從而規范社會運行，化解社會矛盾，協調社會關系，維護社會公正來予以體現的。

改革開放以來，我國地方政府在建立和發展社會主義市場經濟體制的過程中，在改善和提高人民的物質生活方面，發揮了重要的作用，做出了積極的貢獻。但在統籌經濟社會協調發展，統籌各項社會事業的全面進步，提高人民生活質量方面，還存在明顯的薄弱環節和諸多問題。一些地方片面追求經濟增長速度和GDP指標，造成盲目投資和大量低水平重復建設；一些地方不惜以浪費資源、破壞環境為代價來發展經濟；一些地方官員更多關注的是財稅上繳及招商引資數字，而忽視關系百姓生活及其切身利益的社會事業的發展等等。這與黨的十六大提出的全面建設更高水平的小康社會的實現目標及十六屆三中全會提出的“五個統籌”的發展思想還存在很大的差距。現擇其要者分述如下：

1．在統籌發展觀上，地方各級政府更多關注的是經濟生活內部各經濟要素之間的統籌，很少將目光投注到經濟與社會全面協調發展的統籌上。

經濟固然是社會的基礎，但社會是由多種要素構成的復雜“有機體”，并不僅僅是一個單純的經濟社會。經濟增長不能代替社會發展，GDP指標不能替代反映社會發展總體水平的綜合指標體系。在推動社會發展的生產力各要素中，人是最活躍的要素。統籌經濟社會發展，首先要確立以人為本的理念，更多地關注與人的全面發展關系密切的衛生、教育、文化等項事業的發展水平，滿足民眾日益增長的需求，使最廣大的人民群眾特別是占人口80%的農民能看得起病，上得起學，打得起官司。這不是靠單純地發展經濟能解決的問題，而必須要通過衛生、教育、司法和社會保障體制改革和加大政府對此類事業的投入來不斷地促進發展才能解決。目前，我國公共衛生保健支出占GNP比重為2.0%，比中等收入國家的平均水平低0.5個百分點；而在一些落后的山區農村，醫療衛生條件甚至倒退到計劃經濟時期的“合作醫療”水平以下，農民因看病難改而去求神拜佛，搞封建迷信。我國公共教育支出占GNP比重上世紀末為2.3%，比低收入國家的平均水平低1個百分點；到去年底才與低收入國家的平均水平持平。我國的社會保障體系建設還停留在初期階段，社會保障總支出占GDP比例為3.6%，而同一比例在英國是22.8%，法國是30.1%，德國是29.7%，瑞典是34.7%。時下之中國，雖然整體生活水平提高了，但下崗失業和看病養老的風險問題越來越困擾著社會底層廣大人群的日常生活及情緒。而各級地方政府對此并沒有像對待GDP問題那樣予以足夠的關注和重視。一些地方政府只重視抓個體私營經濟發展的先進典型，只問農民整體脫貧和人均收入增長情況，把解決“三農問題”簡化為“抓票票”，并以此作為考核地方官員的主要根據；至于農民吃飽肚子后在想什么，有了“票票”后在做什么以及“票票”是怎樣搞來的，還有哪些問題得不到解決，等等，就很少過問，更甭說以此考核地方官員了。

2．在管理的方式上，地方政府更多地是采用行政專制和經濟處罰的手段，而且是自上而下地單向管理，沒有建立起與社會主義市場經濟體制相適應的以民主法制為基礎的雙向回應型社會管理體制。

市場與社會是獨立于國家權力之外的兩種重要力量，它們有著與國家公共權力不同的運行機制，但同時又與國家有著千絲萬縷的關系，這種關系集中表現為政府必須履行的市場監管和社會管理職能上，而這兩種政府職能的共同目標就是建立公共秩序。無論市場還是社會，其運行機制的健全和完善，都追求一種體現自由、民主、法治精神的公共秩序。就社會（主要是市民社會）而言，一個自主的社會的存在，是自由和民主的重要保障。在中國，所謂“社會轉型”，就是由計劃經濟體制下形成的高度國家化了的社會，轉向適應市場經濟需要的具有相當自主性和自治性的，能夠自我建設自我管理自我調整的，并能有效監督和影響國家決策與執行的健全的社會。這樣一個社會的出現，是實現社會主義理想的重要方面；這樣一種社會的塑造，要通過政府社會管理職能的不斷改進和轉變來達到。在這方面，地方政府和基層政府負有神圣的使命。

問題在于，許多地方政府特別是基層政府，在履行社會管理職能的過程中，依然秉持一種計劃習氣。不但在管理理念上無意于培植自由和民主精神，而且在實施具體管理的過程中，常常用簡單粗暴驅逐著人性和理性；以專制手段扼殺著自由、民主和人權。譬如在政府管理的記錄中，于城市屢屢發生的“處女案”和“強制性拆遷”案，于農村在在出現的“暴力計劃生育”和“武力干涉種植”事件等就是明證。特別是在農村計劃生育工作這項典型的社會管理職能的行使過程中，最能體現地方政府管理存在的行政專制作風和經濟處罰特征：以罰代管，以罰代法；只要收到罰款，超生劣育兩由之，毫無政策性和公共性可言。一些基層政府的執法人員，以最不人道最乏人性的方式管理著最具人性最關人本的事務。其方法之簡單，行為之粗暴，以及專制和處罰的過度，達到了無以復加、令人發指的地步：上房揭瓦、進圈趕羊，推車子、搬電視、拉糧食，大有鬼子進村了之勢。如果說這些是極端的例子的話，那么，強行提供一些民眾并不急需的有嘗公共服務以及屢禁不止的“三亂”現象則是非常普遍的。一些政府部門的行政執法人員，特別習慣于也善于運用行政的（專制）和經濟的（處罰）手段管理社會公共事務，而惟獨不善于運用法律的手段實施管理；因為后一種手段會限制其自由裁量權。在行政手段中，審批發證又是最常見的管理手段；因為這種手段既專制（審批毫無民主可言）又經濟（以收費代替制裁），可普遍適用于對企業、社會組織和公民個人的管理，能“以不變應萬變”且屢試不爽。審批—發證—驗證—換證—再審批，成為一些政府部門行使職權的重要方式，這也是變“公共行政”為“部門行政”，導致部門權力利益化的主要原因。

3．在抓發展這個執政興國的第一要務上，一些地方政府往往把發展只理解為經濟的發展，用經濟政策代替社會政策；政府的主要精力和工作重點放在了聚精會神抓項目、一心一意謀經濟上，而沒有足夠地加強對發展環境特別是對公共軟環境的建設和營造。

抓環境其實就是從調整的角度謀發展，從可持續的角度謀發展。一個地區的經濟發展，首先依賴于一個良好的大環境，特別是良好的社會人文軟環境。政府創造環境，社會（企業）創造財富，是已為中外許多地區和國家發展的事實所證明了的一條可持續發展道路。沒有梧桐樹，難引金鳳凰。沒有一個安全的寬松舒心的具有民主和法治氣息的適宜于干事創業的社會人文環境與公共政務環境，就不可能吸引來眾多的投資者和重大的發展項目。在一個缺乏安全和信用的社會，在一個政府管制、行業壟斷、市場分割、區域封鎖的地區，會使有經驗和眼光的投資者望而生畏，知難而退。據光明日報報道，目前,臺商在內地投資的40%在江蘇,當問及臺商為何看中江蘇時,臺商直言不諱：“這里社會治安好,文化底蘊深,人的素質好。”不獨臺商，在蘇州工作了7年的美國商人告訴記者,現在位于江蘇的分公司是美國總部最放心的企業,而他很喜歡晚上帶著兒子在小巷子里騎自行車,品味安全寧靜的“好生活”。一名外商到蘇州準備投資,卻沒有先和官方接觸,而是深夜站在街頭“考察蘇州的治安情況”。連續幾夜,這名外商看到蘇州街頭一撥撥下夜班的年輕女性沒有人接送,對當地的治安情況感到放心,于是再和蘇州政府部門接觸,商談投資事宜。目前各界投資者普遍認為,在江蘇投資心里踏實、有安全感。由此可見,營造安全而有秩序的良好環境是最大的發展資本。被中外投資者和當地老百姓叫響了的“平安江蘇”，已成為很好的招商資源、重要的投資環境和率先發展的競爭優勢。它說明地方政府的主要職能并不是談生意抓項目，而是當好“守夜人”，創造良好的投資環境和生活環境。與其“越位”招商引資，勞而無功，毋寧“補位”去治理環境，顯示政府效能。

然而，像江蘇各級地方政府這樣有眼光善作為的并不多。許多地方政府雖然腦筋動了不少，會開了不少，輿論造了不少，路跑了不少，成天洽談生意，忙得不可開交；但由于沒有找到自己的角色位置，沒有抓住發展的根本，主要職能錯了位，結果吃力不討好，事與愿違，招商引資成效甚微，而生活與投資的環境不斷惡化，使已有的投資者和經營者也得不到鞏固。有的地方政府在制定發展思路、發展目標、發展規劃和發展措施時，提出幾個“高舉”，幾個“加強”，幾個“狠抓”，什么都想到了，惟獨沒有想到“治理環境”，“優化環境”，“營造環境”；在“狠抓”的日常工作中，在“咬住不放”的大事中，就是沒有“社會治安”、“公共秩序”和“公共安全”。有輿論在論證政府要“咬定發展抓項目不放松”時竟然說，“發展的道理究竟硬在哪里？硬就硬在項目上”，真是奇談怪論！政府抓經濟建設當然沒有錯，發展首先要發展經濟更沒有錯，為發展經濟提倡抓項目也無可厚非；但在一些地方政府官員和媒體那兒，對以經濟建設為中心作片面地強調，把發展是硬道理作不適當地引申，過分強調政府介入微觀經濟生活，過于注重抓項目、談生意，而淡化政府的社會管理和公共服務職能，無視政府創造良好環境的重要性和緊迫性，則不但是政府職能的“錯位”，而且也有悖于全面協調的科學發展觀和以人為本的管理理念。

4．在跨城鄉跨地域的社會管理中，許多地方政府或疏于管理與服務，或缺乏正義和責任，沒能有效保護社會弱勢群體的基本權益，農民工問題猶可資鑒。

民工潮是改革開放催生的特殊社會現象，審視地方政府行使社會管理職能的狀況，農民工問題是一面鏡子。如果把農民工問題置于城鄉二元經濟結構和二元人口管理制度中予以考察，則民工潮現象就更具有某種改革的象征意義，理應作為政府社會管理的一個特殊對象而投之以特別的關注。然而事實上只是到了經總理批示，各地紛紛為農民工討要被拖欠的工錢之后，農民工問題才開始為知識階層、市民社會和公共組織所關注。

無論對城市建設還是鄉村開發，農民工都發揮著無可替代的積極作用，都是開風氣之先的社會力量。他們日漸鼓起的錢包啟發著莊稼人，為鄉村開發和建設注入了活力；農民工作為進城農民的先驅，是中國城市化進程的重要推動力量。農民工進城，給城里的公交車增加了泥土氣和油汗味，但推動了城市第三產業的快速發展，使市民生活更加方便，城里人對農民工由鄙夷變為接納進而發展到離不開農民工。

然而，就是這樣一支已經融入城市生活和城市建設之中的農民工群體，卻并沒有真正納入城市政府社會管理和公共服務的視野之中而給予足夠的重視。在城里，農民工群體仍然是社會最弱勢的群體；他們的服務給城市生活帶來了方便，而他們自己在城里的生活卻有諸多不便。從夫妻分居、子女上學、醫療保健、社會保障一直到工資被拖欠等日常生活問題，使他們不堪其憂，卻又告訴無門。

在城市，農民工是政府管得最多卻又最不管的群體。當他們的行為影響市容或公共秩序時，政府就來了，不但嚴加管理，從重處罰，而且動不動就趕他們出城；但當他們生活有難場有苦衷，合法權益被侵害，需要政府幫助的時候，卻找不到政府。是黨員的，想找組織反映也不得。他們只能憑著自身極強的耐力、韌性和適應力，大事化小，小事化了，接受城市的教訓而默默地忍受；像零散遷徙的候鳥，冬去春來自己覓食，一切靠自己主張，缺乏團隊的依靠。

農民工問題的確是一面鏡子，反映出社會的進步與落后，映照出政府管理與服務的得失狀況，也為地方政府特別是城市政府的職能轉變與管理創新提出了新的問題，提供了新的素材和視覺。有媒體報道，苦甲天下的甘肅定西市把保護農民工的合法權益當作勞動保障工作的重要內容來抓，從政策保護、清欠工資、勞動年檢、勞動合同、安全保障等方面為農民工撐起了五把“保護傘”。盡管在政府的干預和督促下，到目前為止用人單位已補發的1875.89萬元，只占拖欠農民工工資總數的68.2％，但政府關注農民工問題的誠意，為農民工撐起“保護傘”的舉措令人感動。

5.在社會事業管理上，政事不分的問題依然存在；而發展缺乏規劃，導致不合理擴張，以及因利益關系和制度建設滯后引發的條塊分割、“內部人控制”等問題更為突出。

強化社會管理的目的在于發展各項社會事業，政府社會管理的基礎也在事業的發展。但很多事業單位中部分機構的設立，并非基于經濟和社會發展的需要，而是出于解決政府機構改革過程中“甩包袱”的需要，或某種利益需要。一些本應作為營利性市場主體存在的經營性機構堂而皇之地存在于事業單位之中；而某些承擔社會公益職能的事業單位，按企業化方向轉制或依企業化管理要求被推向市場后，被迫放棄了公益目標，使社會事業和國家目標受到損害。

除了在事業的發展上缺乏整體規劃和科學安排外，對一些事業單位放權過度、約束不足的問題也普遍存在。各項社會事業有其不同的發展邏輯，應根據事業本身的特殊規律，區別對待。對有些公益性很強的事業機構，在放權的同時必須建立有效的約束機制。否則在利益的驅動下，某些事業可能偏離公共目標。譬如在基礎教育、基礎研究、衛生防疫、黨校和行政學院等承擔法定公共責任的機構也被允許創收的情況下，如果對于創收活動及其收支制度沒有必要的限制，則必然導致這類機構的目標和行為偏離社會事業發展的基本規范而走向自利化的道路，至于一些事業單位在創收中出現“內部人控制”問題就更值得警惕。

在事業改革的過程中，由于管理體制上的缺陷，不同層級政府間的管理責任缺乏合理劃分，引致條塊分割和低水平重復建設與發展的弊端。由于各地區市場發育的差別和財政能力的差距較大，致使各項社會事業在整體上發展不均衡，部分基礎性事業因沒有及時進行資源整合和布局調整，缺乏足夠的扶持而日漸萎縮，直接影響到經濟和社會的協調發展和全面進步。三、造成地方各級政府社會管理職能錯位的基本原因

1．對“以經濟建設為中心”的片面理解

“以經濟建設為中心”是我國黨和政府在鄧小平同志“發展是硬道理”的思想指導下作出的正確選擇。是應當長期堅持的施政方針。但在思想方法存在片面性，習慣于走極端的一些同志那里，“中心”變成了“唯一”，變成了“全部”，其它各項事業為中心工作服務變成了為中心工作讓路，逐漸變得無足輕重、無關緊要；甚至于連“人”這個根本，也被中心所淹沒。曾幾何時，在政府的行政理念上，一切服務于中心，一切為了中心，抓中心可以不惜一切；抓住中心就抓住了根本，抓住了要害，一切矛盾將迎刃而解；中心工作上去了，政績就上去了，官位也隨之上去了。各方高興、皆大歡喜、名利雙收之事，何樂而不為？于是，在各級政府官員中，相當一部分人，變成了“理性經濟人”，在他們眼中，“行政學”就是“政府經濟學”，“領導學”就是“經濟運籌學”；在他們的日常行政行為中，最感興趣的莫過于念經濟經、算經濟帳，講經濟效益、觀經濟行情、增經濟數字；與經濟無關的事很少有興趣管或干脆不管，不關涉經濟增長的事暫緩辦或不辦，無經濟頭腦或非經濟型專門人才也是緩引緩用或不引不用。

有什么樣的思想方法就有什么樣的工作方式。對“以經濟建設為中心”的片面理解導致一些地方政府熱衷于參與微觀經濟活動，而疏于基本的社會管理和公共服務；偏好于在經濟生活內部作統籌和協調的文章，而不屑于在經濟生活與其它社會事業之間進行統籌和協調。其直接的管理后果是，雖然高呼“兩個文明”、“三個文明”一齊抓的口號，但總是難免一手硬、一手軟；經濟指標是部分地上去了，但與人民生活密切相關的其它社會事業的發展卻嚴重滯后，人的全面發展的基本需求未能得到保障和滿足。

2．對“經濟建設型政府角色”的自我認同

“經濟建設型政府角色”是政府工作“以經濟建設為中心”的合乎邏輯地發展。由于中心工作的重要、責任的重大，使地方各級政府將主要精力都聚集于經濟建設，視經濟工作為壓倒一切的中心，為最大的政治；久而久之，在政府系統內部，逐漸認同了經濟建設型的政府角色。實際上自覺不自覺地完成了由過去的“萬能型政府”向“經濟建設型政府”的角色轉型。

如果說，在由以階級斗爭為綱向以經濟建設為中心的社會轉變的時期，經濟建設型政府作為一種過渡型政府發揮了重要的政治作用，有其現實的合理性的話，那么，在全球化時代，在和平崛起時期，在認識到全面、協調和可持續的科學發展觀的重要性的今天，經濟建設型政府的局限性就日益明顯地顯現出來，已經不能適應全面發展的社會與政治需求。以人為本的理念和科學發展觀要求一個全面履行職能的政府；全面發展的人民呼喚更加理性更具人性的服務型政府；全面建設小康社會的偉大事業需要一個更加注重社會管理和公共服務的具有民主和法治精神的責任政府。

經濟建設型政府角色的自我認同，使一些地方政府更加親近市場，更加偏好投資于有經濟效益的項目，逐漸遠離社會事業和公共服務，不愿投資于經濟效益較低而具有重大社會效益的公共基礎設施。從而使政府逐漸遠離公共性和服務性，使政府偏好與社會需求之間發生錯位，使政府不能全面而有效地履行職能，也給新一輪的政府轉型——向服務型政府轉變設置了角色障礙。

3．傳統“單向規制型政府”行政模式的慣性

在依法行政的口號下，地方政府在履行社會管理職能的過程中仍習慣于專制的方式和經濟處罰的方式，一個重要原因是，傳統自上而下單向推行政令的規制型政府行政模式的慣性仍在起作用。這種歷史的行政慣性對于政府轉型來說是一種可怕的力量。它像一只無形的手，推動和左右著政府的行為，使之趨向于官僚化習氣和專制性作風。多少侵害公民權益、剝奪公民自由、踐踏民主權利的政府行為，都是在這種歷史慣性的推助下發生的。要根治政府社會管理中的“左派幼稚病”，必須廢棄以行政審批為制度支撐的傳統“單向規制型管理”政府行政模式，而代之以“雙向回應型管理”的政府行政模式。一個服務型政府必然是民主的親民的政府，也更有可能成為人民滿意的政府。

政府是天生的專制派。人治、規制、弄權、專制，是政府與生俱來的偏好；而法治、服務、憲政、民主，是主權者和委托者的要求，是人民和社會的偏好。政府一旦脫離監督和制約，就會因權力擴展的本性而走向專制，進而踐踏民主與法治。因此，政府的行為方式也和其行為目標一樣，是需要在監督者的不斷提醒下時時自我檢點，庶幾乎才能大體合乎法律與民意的要求。不能希求政府永遠是權力自覺者，也不能期望政府在一個早上就棄舊圖新、幡然改過、實現轉型。特別是在一線工作的地方政府，在歷史慣性的作用下，其職能轉變和行為轉型的實現程度，將取決于監督者的耐心和執著。

4．現行領導干部業績考核制度的誤導

從一定意義上說，政府形象的塑造，政府職能的轉變，政府角色的認定，政府作風的養成，取決于干部人事制度，特別是取決于領導干部業績考核制度和提拔晉升制度。正如中學教育教學取決于高考指揮棒，高等教育的方向取決于人才市場需求一樣。正因為現行領導干部業績考核制度十分看重官員的政績，而所謂政績主要是經濟數字、GDP增長率、脫貧致富情況等等，所以就有人為增長的魔法數字出現，就有短期行為的各種形象工程、政績工程涌現，就有餓著肚子卻已整體脫貧了的縣市再現。君不見，在計劃生育一票否決時，計劃生育工作就出奇地好；在社會治安綜合治理一票否決的地方，治安也會特別地出色，即使有血案發生，也捂著不報；因為這重要那重要，也沒有官員的烏紗帽更重要；這問題那問題，只要上報的數字沒問題，就照樣能出官。

一個顯見的事實是，在地方各級政府官員中，有不對老百姓負責者，但很少有不對上級負責的；有不為人民服務者，卻鮮有不為上級服務的。為什么？因為他們的政治命運是由上級決定的，而不是由老百姓決定的。一旦官員的政績由人民評說，官員的升遷由老百姓說了算，政府官員就可能真的要為人民服務了；建設服務型政府就指日可待了。

因此，要統籌經濟社會的全面協調發展，就很有必要對現行領導干部業績考核制度進行改革。從偏重考核經濟指標變為全面考核綜合發展指標，由以GDP增長率論英雄變為以人民滿意不滿意為劃線標準。一旦把關系到人民群眾生活的就業率、社會保險率、青少年入學率、青壯年脫盲率、教育投入率、公共衛生和安全保障率等等，都納入干部政績考核體系，則地方政府的社會管理和公共服務職能行使情況一定會上一個新的臺階。