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現代政治是政黨政治，法治既是對人治而言，也是對黨治而言。所謂政治體制改革，就其起步階段而言，和黨政分開、建立法治社會其實是一個意思。黨政分開是建立法治社會的前提條件。政治體制改革一波三折，關鍵在于對“黨政分開”存在許多錯誤理解，“放棄黨的領導”，就是最大的錯誤認識。黨政合一，黨凌駕于法律之上，就做不到法律面前人人平等，更談不上建設現代法治國家。因為專制國家也是講“法制”的，政府可以任意制定法律，“依法行政”之說，并不代表它是法治國家。真要把中國建設成一個法治國家，首先就要落實憲法第五條的規定：一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律；任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。

（一）

中共在抗日戰爭最艱苦的時期確立了黨政軍“一元化”領導模式，這一模式的影響在奪取全國政權后，仍然繼續存在。但是，在建國初期，黨的領導人對于黨政分開還是有比較明確認識的，即：黨的政治領導必須通過政府來組織實施，通過黨在政府中的黨員來貫徹執行，黨組織不能從外部直接指揮政府，不能直接向群眾發號施令。1950年4月13日，政務院總理就黨政關系問題指出：我們已經在全國范圍內建立了國家政權，而我們黨在政權中又居于領導地位。所以一切號令應該經政權機構發出。由于過去長期戰爭條件，使我們形成了一種習慣，常常以黨的名義下達命令，尤其在軍隊中更是如此。現在進入和平時期，又建立了全國政權，就應當改變這種習慣。黨的方針、政策要組織實施，必須通過政府，黨組織保證貫徹。黨不能向群眾發命令。1951年10月18日，政務院副總理董必武在寫給華東局第一書記饒漱石的信中說，“黨直接做政權機關的工作是不好的”。11月，他又在政務院政治法律委員會召開的會議上強調，黨“是經過在政權機關中的黨員來貫徹執行黨的方針政策的。但并不是直接指揮國家政權”。周、董指出的這些原則當時得到的支持，在董必武致信饒漱石后，12月4日復信董必武：“我認為你給饒漱石同志的信的內容是正確的，可以抄華東以外各中央局負責同志一閱，促其注意這件事。”1

當時中共在政務院設有“黨組干事會”，下轄“分黨組干事會”和“黨組小組”，由在政務院內擔任領導職務的中共黨員組成，其任務是保證黨對政府的領導及黨的方針政策的執行。1950年1月9日，在政務院黨組干事會成立會議上指出，黨組的工作在形式上不要管得那么多，行政上的事務還是經行政機構去辦。3月16日，他主持政務院黨組干事會，議定同黨外民主人士密切合作的指導原則：政務院機構中的黨組會議不要代替行政會議；要健全政務院各部門行政會議制度、辦公制度和匯報制度，保證有一定的必要的形式，不可黨內黨外不分，要使黨外負責人加強責任感，在其職權范圍內敢于做主，等等。2

1952年9月召開的全國財經工作會議確定要修正稅制，隨后召開的各大行政區財政部長會議和第四次全國稅務會議研究了這個問題，根據幾次會議的意見，財政部提出了修正方案，政務院12月26日召開的164次政務會議批準了這個方案。接著，向全國工商聯負責人及工商界知名人士征求了意見，于12月31日在《人民日報》上公布了《關于稅制若干修正及實行日期的通告》。于1951年1月15日致信等人，稱：“新稅制事，中央既未討論，……此事我看報始知，我看了亦不大懂。……請令主管機關條舉告我。”后來又批評說：修正稅制事先沒有報告中央，可是找資本家商量了，把資本家看得比黨中央還重。33月10日，中共中央下發《關于加強中央人民政府系統各部門向中央請示報告制度及加強中央對于政府工作領導的決定（草案）》，規定：一、今后政府工作中一切主要的和重要的方針、政策、計劃，均須事先請示黨中央，并經過中央討論和決定或批準以后，始得執行。政府各部門對于中央的決議和指示的執行情況及工作中的重大問題，均須定期地和及時地向中央報告或請示，以便取得中央經常的、直接的領導。所有政府各部門召開的專業會議，凡屬性質重要而不是解決純業務性或技術性質問題的專業會議，均應執行事先報告并經過中央批準始得召開的原則。二、為了加強中央對于政府工作的領導，以及便于政府各部門中的黨的領導人員能夠有組織地、統一地領導其所在部門的黨員，貫徹中央的各項政策、決議和指示的執行，今后政府各部門的黨組工作必須加強，并應直接接受中央的領導。因此，現在的中央人民政府黨組干事會（由政務院黨組干事會改組而成）已無存在的必要，應即撤銷。三、今后政務院各委和不屬于各委的其他政府部門一切主要的和重要的工作均應分別向中央直接請示報告。今后政務院所屬各委、部、會、院、署、行直接提請政務院批示或辦理的事項，除例行事務外，凡屬涉及方針、政策、計劃的事項，均應限于中央已經討論和決定了的問題，或是中央已經批準的計劃或批準的原則范圍之內的問題。如應向中央請示報告的事項而竟未向中央提出，則最后經手的政府負責同志應負主要責任。四、今后應將政府各部門工作有計劃地提請中央討論，以便加強中央對于政府工作的領導。第一期討論計劃暫定為十一次或十二次。中共中央下發此決定的批示中說：自即日起在中央人民政府各部門先予試行。各大行政區、省（市）兩級，亦應由各中央局、省（市）委仿此決定草案，根據當地實際情況，自行規定具體方案試行。4此前一個星期，還有一個批示：“凡政府方面要經中央批準的事情，請小平同志多管一些。”5鄧小平時任中共中央秘書長。這個決定有兩個核心內容：一是黨中央（主要是指中央書記處）對政府工作實行經常的、直接的領導，除例行事務外，凡屬涉及方針、政策、計劃的事項，政府不得自行做出任何決定，黨的機關從外部直接指揮取代了通過政府中的黨員間接發揮作用；二是政府各部門的黨組直接接受黨中央領導，政務院各委、部一切主要的和重要的工作均應分別向中央直接請示報告，政務院總理不再對政府工作負總的責任，而由政務院主持各方面工作的負責人直接對黨中央負主要責任。秘書吳群敢撰文指出，決定的下發對政務院的日常工作造成不小的影響，這就是每周的政務會議議程出現了“真空”。原來政府各部委送來的工作總結及今后方針之類的請示報告很多，政務院可以自行選定列入政務會議議程。現在，所有這些文件都需先經黨中央審核批準才能提交政務會議討論通過，在黨中央審批以前政務會議便無議程可列。有時政務會議只好為此停開。6此后便一發不可收拾，在“”時期鼓吹“第一書記掛帥”、“大權獨攬”，黨政不分、以黨代政的現象愈演愈烈。

一政分開的初衷，轉而采取以黨代政的運行機制，造成兩種后果。首先是黨的主要領導人回避承擔具體的政府責任。先是在制定《中央人民政府組織法》時對主席與總理的職責不作詳細的劃分，繼而在立憲時將實權實責的中央人民政府主席改為虛位制的國家主席，然后又將國家主席一職讓給了劉少奇，卻變成了虛位實責，但他的權力不是來自憲法，而是來自中共中央副主席，是作為黨主席在“一線”代表的身份來行使權力的。毛發現仍難以防止“政出多門”，最后則干脆在憲法中取消了國家主席的職位，但自始至終經常地、直接地干預政府決策。其次，是政府職能被分割為若干“口”，不再存在完整意義上的政府及名副其實的政府首腦，只有在黨中央這個層次上，才能實現政務的協調配合與統一部署。本來，《中央人民政府組織法》規定政務院領導各地方人民政府的工作，聯系、統一并指導各委、部、會、院、署、行及所屬其他機關的相互關系，內部組織和一般工作。1952年11月，中共中央決定將大行政區的人民政府或軍政委員會一律改為“中央人民政府行政委員會”，并增設“中央人民政府國家計劃委員會”，前者取代了政務院領導地方政府的職權，后者指導中央與地方經濟文化事業的長期和年度計劃，時稱“經濟內閣”。1953年3月，《中共中央關于加強中央人民政府系統各部門向中央請示報告制度及加強中央對于政府工作領導的決定（草案）》明確劃分了政府工作的五個方面及其責任人，并規定他們有權在分工范圍內，自己確定哪些事件應向中央報告請示，哪些事件應責成各部門負責進行，哪些事件應按政府系統報告請示，哪些事件可以自行處理。政務院總理僅負責外交方面的工作，成為政府中14位分別向黨中央負責的領導人之一。4月28日，《中共中央關于加強對中央人民政府財政經濟部門工作領導的決定》進一步將政府財經工作劃分為五“口”，分別由高崗、陳云、鄧小平、鄧子恢、饒漱石等負責，戲稱為“五口通商”。75月14日，政務院發出《關于中央人民政府所屬各財經部門的工作領導的通知》，規定各財經部門的工作分屬高崗、陳云（在陳休養期間，由薄一波）、鄧小平、鄧子恢、饒漱石五人領導。在五人之下分設五個辦公室，分別稱為財委第一至第五（工字、財字、交字、農字、勞字）辦公室。各自直接對黨中央負責，總理辦公室僅負責五口的聯系事宜。8由此可見，正是因為政府本身的組織被分割、職能被削弱，以黨代政才能大行其道。直到“”中以中央小組碰頭會取代中央書記處和國務院會議，更是“和尚打傘，無法無天”了。

（二）

大難不死的革命元老們對于這種政治體制造成的災難性后果，應該說有刻骨銘心的教訓，因此，鄧小平“”結束后再次復出，權力尚未鞏固時，就大聲疾呼“黨政分開”，以防止悲劇重演。進入80年代以后，新憲法恢復了國家主席的職位，明確規定國務院是最高國家行政機關，國務院實行總理負責制，為黨政分開，各司其職，創造了必要的法律前提。此后，鄧小平在1986年9月至11月關于政治體制改革問題的一系列講話中指出：重要的是政治體制改革不適應經濟體制改革的要求，不搞政治體制改革，經濟體制改革難以貫徹。黨政要分開，這涉及政治體制改革，這個問題需要提上議事日程。這是政治體制改革的關鍵，要放在第一位。

根據鄧小平的指示精神，1987年召開的中共十三大政治報告提出了實行黨政分開的若干具體設想：⑴理順黨政關系。黨的領導是政治領導，即把握政治方向、提出決策建議和向國家政權機關推薦重要干部。應當改革黨的領導制度，劃組織與人民代表大會、政府、司法機關、群眾團體、企事業單位和其他各種社會組織之間的關系，做到各司其職，并且逐步走向制度化。⑵調整黨的組織機構。為了適應黨的領導方式和活動方式的轉變，必須調整黨的組織形式和工作機構。今后，各級黨委不再設立不在政府任職但又分管政府工作的專職書記、常委。黨的機構要少而精，與政府機構重疊對口的部分應當撤銷，他們現在管理的行政事務應轉由政府有關部門管理。政府各部門現有的黨組各自向批準它成立的黨委負責，不利于政府機關的統一和效能，要逐步撤銷。黨的紀律檢查委員會不處理法紀和政紀案件，應當集中力量管好黨紀，協助黨委管好黨風。落實屬地原則,現在由上級行政部門黨組織垂直領導的企事業單位的黨組織，要逐步改由所在地方黨委領導。⑶改變“一元化”領導模式。企業黨組織的作用是保證監督，不再對本單位實行“一元化”領導，而應支持廠長、經理負起全面領導責任。事業單位中的黨組織，也要隨著行政首長負責制的推行，逐步轉變為起保證監督作用。⑷尊重群眾自治。在黨和政府同群眾組織的關系上，要充分發揮群眾團體和基層群眾性自治組織的作用，逐步做到群眾的事情由群眾自己去辦。⑸改革干部人事制度。要對“國家干部”進行合理分解，改變集中統一管理（即“黨管干部”）的現狀，建立科學的分類管理體制；改變用黨政干部的單一模式管理所有人員的現狀，形成各具特色的管理制度；改變缺乏民主法制的現狀，實現干部人事的依法管理和公開監督。當前干部人事制度改革的重點，是建立國家公務員制度，即制定法律和法規，對政府中行使國家行政權力、執行國家公務的人依法進行科學管理。國家公務員分為政務與業務兩類，凡進入業務類公務員隊伍，應當通過法定考試，公開競爭。在建立國家公務員制度的同時，還要按照黨政分開、政企分開和管事與管人既緊密結合又合理制約的原則，對各類人員實行分類管理。主要有：黨組織的領導人員和機關工作人員，由各級黨委管理；國家權力機關、審判機關和檢察機關的領導人員和工作人員，建立類似國家公務員的制度進行管理；群眾團體的領導人員和工作人員、企事業單位的管理人員，原則上由所在組織或單位依照各自的章程或條例進行管理。無論實行哪種管理制度，都要貫徹和體現注重實績、孤立競爭、民主監督、公開監督的原則。競爭機制要引入企業管理和對其他專業人才的管理，為優秀企業家和各種專門人才的脫穎而出創造條件。黨內黨外，都要創造人員能合理流動、職業有選擇余地的社會條件。報告指出：政治體制改革的近期目標是有限的。但是，達到了這個目標，就能為社會主義民主政治奠定良好的基礎，進而逐步實現我們的長遠目標。9

中共十三大以后，在改變企業黨組織的“一元化”領導，貫徹廠長、經理負責制方面取得了長足的進步，黨政分開的其他制度性改革也開始起步。例如：新一屆的中央書記處不再包括主管財經工作的政府領導人，這就使政府財經方面的大部分決策可以在國務院內部作出，不必再提交書記處這一黨的機構審議；決定撤銷中央政法委，使法院、檢察院、公安機關和司法部門得以依法獨立行使職權，互相監督與制約，不再受一個黨的機構的統一指揮，有利于提高司法的公正性。但是，由于80年代正處于兩代政治領導人的交替時期，存在著中央顧問委員會和各級地方黨委的顧問委員會這種特殊形式的權力組織，使得黨政分開在總體上仍然沒有達到50年代初的狀態。此后，由于“政治風波”的影響，黨政分開不提了。盡管鄧小平講了：“十三大政治報告是經過黨的代表大會通過的，一個字都不能動。”但終其一生，也再沒有提過如何落實黨政分開的問題。進一步回顧1949年以來的歷史，現在的黨政分開，還遠遠沒有達到以往曾經實現過或設想過的最佳狀態。這就說明，在黨政分開這個鄧小平所說的政治體制改革“第一位”的“關鍵”問題上，目前有許多事情應當做而且可以做（三）

政治體制改革的課題并沒有從歷史進程中消滅，因為我國憲法規定行政首長負責制原則，而黨政合一使行政首長負責制徒有虛名。一些人認為黨政分開就是“不要黨的領導”，這是思想賴漢、政治庸人的無知陋見。黨政分開只涉及黨的執政方式，不存在否定黨的領導的問題。在市場經濟條件下，現代社會日益分化，形成眾多的階層和利益群體，它們總要尋求一種能夠代表自身利益的組織。黨政分開正是改善和加強黨的領導的唯一途徑。事實證明，只要勇于探索，是能夠找到切實可行的辦法的。例如前兩年出現了企業領導體制的“二心”之爭：《全民所有制工業企業法》明確規定“廠長在企業中處于中心地位，對企業的物質文明建設和精神文明建設負有全面責任”；另一種主張則是強調企業黨組織的核心作用，繼而將堅持和完善廠長負責制與企業黨組織的政治核心作用相提并論。最終這個“二心”問題以廠長、經理與黨委書記“一肩挑”的方式基本上得以解決。遺憾的是其他問題并沒有這樣展開討論，反而使人一頭霧水。例如重新設置中央政法委，中央外交領導小組、中央財經領導小組這一類分割政府職權的黨的機構作用提升，而且充實了辦事機構。這樣一種發展趨向，似乎又在走五十年代的老路。

根據國務院向九屆人大一次會議提交的機構改革方案，除國務院辦公廳外，國務院組成部門由40個減少為29個，其中的專業管理部門煤炭部、機械部、冶金部、國內貿易部、輕工總會、紡織總會降格為國家經貿委管理的國家局；電力部撤銷，職能并入國家經貿委；化工部、石油天然氣總公司、石油化工總公司合并為國家經貿委管理的國家石油和化學工業局。一開始，人們在表示熱烈歡迎的同時，也流露出內心的憂慮。在過去幾十年中，已經搞過許多次精兵簡政，每一次都是虎頭蛇尾或者卷土重來，越精簡機構越龐大人員越多，改革開放以來1982、1988、1993年三次大規模的機構改革也沒能扭轉這種趨勢。難道這一次就真能奏效嗎？據媒體報道，一位前省長在人大代表團討論時曾提出疑問：部改成局以后，對于企業會不會比以前管得更死？在精兵簡政問題上，人們常常說，不能只撤和尚不拆廟。其實，如果經是非念不可的，拆廟也照樣沒用。一方面，廟可以更名為寺或者庵，躲過被拆的命運；另一方面，把幾個小廟合成一個大廟，就好比名義上“四菜一湯”，但每一個菜盤里都裝上五六種佳肴一樣，沒有任何實際意義。好在人們很快便得知，這一次機構改革確有不同于以往之處。

按照關于國務院機構改革方案的說明，此次機構改革的首要原則是，“按照發展社會主義市場經濟的要求，轉變政府職能，實現政企分開。”而落實這一原則最具突破性的制度創新措施，既不是把部降格為局，也不是剝奪它們單獨行文的權力，而是取消專業經濟管理部門對企業的人事任免權。方案規定，由人事部承辦國務院監管的大型企業領導人員的任免事宜，并承辦國務院向重點大型企業派出稽查特派員的管理工作。這樣一來，專業經濟管理部門就無法再充當國有企業的婆婆了。這一改革措施按照經濟體制改革和政企分開的要求，合并裁減專業管理部門和綜合部門內部的專業機構（此次機構改革后國家經貿委管理的國家局仍屬于此類機構），使政府對企業由直接管理為主轉變到間接管理為主。在實行政企分開的同時也還需要進一步貫徹黨政分開的原則。

前面說過，由于理論探討的闕如，這種改革常常發生進退無據的現象，造成思想混亂。在全國人大通過國務院機構改革方案后不久，新聞媒體公布了中共成立中央大型企業工作委員會和中央金融工作委員會的消息。使人產生懷疑：這不僅是以黨代政，而且是以黨代資了。如何將政府的經濟管理職能與國有資產的產權代表職能分開，一直是理論界的熱門話題。比較有代表性的意見是成立一個隸屬于全國人大的國有資產委員會或者在國務院之下將現有的國有資產管理局改組為由總理兼任部長的一個“超級部”——國有資產部。但是這次國務院機構改革卻沒能采納這些建議，而是把國有資產的產權代表職能一分為三：撤銷財政部代管的國家國有資產管理局，將其負責國有資產保值增值的職能劃歸財政部行使；由人事部承辦國務院監管的大型企業領導人員的任免事宜，并承辦國務院向重點大型企業派出稽查特派員的管理工作；繼續由國家經貿委負責對大型企業的經常性考核與監管。顯而易見，需要有一個權威機構來協調這三方面的職能，于是黨的中央大型企業工作委員會便應運而生了。這一制度演變過程為人們理解黨政不分、以黨代政的難度提供了一個極有價值的案例。成立國有資產委員會或國有資產部，勢必要經歷是非難辨的學術論證、縱橫捭闔的部門利益調整以及繁復漫長的立法程序；而成立作為黨的機構的中央大型企業工作委員會，則可以不觸動和打亂幾個最具實力的政府部門的既得利益和現行規則，而且可以繞過已經開始表現出某種獨立性的立法機關，是一種簡單易行、得心應手的行政性措施。

省級及省級以下地方黨政機構改革正在進行。就精兵簡政、行政改革而言，此次改革是很有氣魄的，至于能否鞏固尚待觀察；就黨政分開、政治改革而言，則沒有列入議事日程，這從《人民日報》最近一篇有關中共上海市委領導方式的文章中可以看出。10文章將市委領導全市工作的格局概括為“一個班子”、“三個黨組”、“幾個口”。“一個班子”是指市委全會，在市委全會閉會期間由常委會主持日常工作；“三個黨組”是指市人大常委會、市政府、市政協三個黨組，三個黨組向市委負責，有事以黨組名義上報市委；“幾個口”是指市委副書記和常委分管的經濟建設、組織黨群、意識形態、紀檢政法等幾個方面。這種領導方式尤其是“幾個口”的設置，與成型于“”時期的所謂“大權獨攬、小權分散”、“書記掛帥”的“工作方法”，在基本格局上并沒有區別。

省、市等地方黨委在九十年代陸續建立了農村工作委員會、經濟工作委員會、建設工作委員會、工業工作委員會、外經貿工作委員會、商貿工作委員會、科教文衛工作委員會等新的機構，一部分工作委員會書記還和組織部長、宣傳部長、紀檢委書記、政法委書記一起參加了黨的常委會。為什么會出現這種“復舊”現象呢？原因在于：在政府工作中，農業、工業、教科文衛等系統或者叫“口”的存在是一種客觀現實，僅僅依靠主管副市長個人是無法協調好一個“口”的工作的，恢復政府委辦一級的機構，又被認為是與精簡機構相違背的，于是，設立黨的工作委員會便自然而然地成為一種替代性選擇。如果咬文嚼字，也可以說這些工作委員會沒有“與政府機構重疊對口”，因為政府中并無相應的委辦機構，但是有關的工委書記和主管副市長卻成為“重疊”的了。在工委書記參加黨委常委而主管副市長僅為黨委委員的情況下，前者便成為“口”的第一把手，后者只能屈居第二把手，但二者之間的職責劃分并沒有任何法律上的依據，而且市長與各“口”工委書記的關系同樣也是模糊不清的，這樣一來，黨政不分、以黨代政的現象只會變本加厲。更有甚者，有些地方竟然用黨的工作委員會來代替一級行政建制的功能。在湖南省，整縣改市后的原縣政府駐地鎮一般被撤銷，改設若干個辦事處，結果嚴重影響到城市的規劃、建設和管理，有關縣級市為了加強對城區的統一領導，先后成立了黨的城區工作委員會之類的機構，但畢竟不是一級政府，給社會治安、城市建設、環境保護、計劃生育、市場管理等帶來許多人為造成的困難。11上述種種均表明人們長期以來已經形成一種習慣，遇到問題不是通過法治渠道來求得徹底解決，而是輕車熟路地借用以黨代政的方法來繞過眼前的種種麻煩和難題。

一方面是成立黨的工作委員會在提高行政效能上的種種好處，一方面黨的工作委員會如果不垂直領導企事業單位的黨組織便沒有存在的理由，于是只好犧牲黨組織的屬地原則。而大型企業在產權上歸屬于中央政府的產權代表機構，企業黨組織則由所在地方黨委領導，本來是可以成為黨政分開、政企分開的較好形式的。

已有學者指出，需要建立一個司法制度來調查和懲處腐敗官員，而不僅是發起一場反腐敗運動。根據黨章，黨的紀律檢查委員會本來應當集中力量管好黨紀，協助黨委管好黨風，而不是處理法紀和政紀案件。而進入九十年代以后，卻實行了黨的紀律檢查機關與國家監察部門合署辦公，即“一個機構、兩塊牌子”。處理政風、政紀問題成了各級黨的紀律檢查委員會的主要職責，所謂“集中力量”管好黨風黨紀倒成了一張空頭支票。

現行憲法規定，國務院各部委實行部長、主任負責制，九十年代以后再次強化部委黨組職能在本質上是與之相違背的，說的嚴重一點就是違憲的。但是在實際運作中它的危害尚不明顯，主要原因在于現在的部長基本上都兼任部黨組書記，“班長”的權威與行政首長責任制的作用方向是一致的。如果把眼光放長遠一些，便不難發現，這樣做不利于完善多黨合作和協商制度，不利于進一步發揮派和無黨派愛國人士在國家政治生活中的作用。在50年代初期，有許多著名黨外人士擔任副總理和正部級職務，當時的黨組只起一種保障作用。如果現在反而強調黨組在部務中的領導核心作用，為了不與憲法規定的部長責任制相沖突，就只好把門關小，使行政正職成為黨外人士不得進入的禁區。顯然，部黨組的存在已經成為妨礙統一戰線中的參政黨在多黨合作中更上層樓的絆腳石，也是使50年代初期那種黨政分開的程度成為不可企及的一個關鍵因素。

隨著行政首長負責制的推行，事業單位中的黨組織也勢必要像企業黨組織一樣，逐步轉變為起保證監督作用。在事業單位中數量最多的便是教育單位——各級各類的學校。在學校中改變黨委“一元化”領導的設想由來已久，其始作俑者是主席。

根據一份1957年4月30日在最高國務會議上講話的“最可靠的原始記錄”，他是這樣講的：“黨章有一條規定，工廠、農村、部隊、學校要實行黨委制，現在看來，學校黨委制恐怕不適合，要改一下。應當集中在校務委員會或教授會，共產黨和派有什么辦法和意見，都到那里去講，人家贊成的就作，不贊成的就不作。這個問題要研究，由鄧小平同志負責找黨外人士和民盟、九三等開座談會，對有職有權和學校黨委制的問題征求意見。”根據參加會議的某些個人的記錄，講的還要尖銳一些：“大學的管理工作如何辦？可以找些黨外人士研究一下，搞出一個辦法來。共產黨在軍隊、企業、機關、學校都有黨委制。我建議，首先撤銷學校的黨委制，不要由共產黨包辦。請鄧小平通知約集民盟、九三等方面的負責人談談如何治校的問題。”12一個是“不適合”，“要改”，“人家贊成的就作，不贊成的就不作”；一個是“首先撤銷”，“不要……包辦”，文字上雖有差異，基本意思并無不合。

以毛的講話為基礎，民盟組織的“黨委負責制”臨時工作組經過研究討論形成了一個《我們對于高等學校領導制度的建議（草案初稿）》，其中指出：“在解放初期，各高等學校是用校務委員會來執行領導的。后來學習蘇聯，采取一長負責制（實際上也并沒有執行過）。黨‘八大’以后又改為黨委負責制。……就目前的領導機構的情況看，的確已經顯露出好些毛病。如嚴重的以黨代政和黨政不分的現象，如校務會議多流于形式，如非黨干部有職無權，如群眾意見很難通過一個組織系統反映上去，發揮監督作用，如系秘書實際上領導系主任，如在教師中占相當大的比重的派，直到現在還沒有一定的地位等等。”該工作組建議在高等學校設中共黨組、校務委員會、行政委員會等。黨組保證黨的方針政策能在校務委員會和行政會議中貫徹下去，但貫徹的時候必須注意靈活性和伸縮性，要耐心地用道理來說服人，不應強制執行。校務委員會是學校的最高領導機關，教授、副教授應在校務委員會占多數。校務委員會應著重討論教學和學術研究的制度和人事問題。如學術研究計劃、教學計劃，如教師的聘任、升級，留學生的選拔等。一般的行政事務，交由行政會議去討論，比較重大的項目，如預算、決算，如基建，如重要的人事變動等，都必須交校務委員會討論通過。該工作組成員、北京師范大學教授陶大鏞5月20日在校民盟支部座談會上作了贊成“民主辦校”的發言，他主張將來在學校中有關教學和科研工作，教授有決定權。學校行政工作交由行政會議處理，教學科研方面的事項由學術委員會處理，后者不一定要按照黨組織的意見執行。他說：我們考慮改變一下黨委制，絕不是要黨委退出學校或削弱黨的領導，而是要通過一個更好的形式來加強黨的領導。13陶大鏞沒能逃過“反右”運動的浩劫，但在“改正”后卻是理論界有名的左派。

一方面是有主席當年的倡議和眾多教育界知名人士在新時期的強烈呼吁，另一方面是教育行政當局的軟磨硬抗、全力抵制，制定《高等教育法》經過了長達十幾年的難產期，癥結就是在高校的領導體制問題上遲遲達不成一致意見。《高等教育法》的修改稿不計其數，在彭真、萬里、喬石三任委員長任期內都未能出臺。1998年8月29日，新一屆的全國人大常委會終于通過了《中華人民共和國高等教育法》，該法重新確認了現行的高校領導體制——黨委領導下的校長負責制，規定由中共高等學校基層委員會“統一領導學校工作”。該法通過前，沒有在高校的教師中進行廣泛的醞釀和討論，又顯得過于急促了。

在近一兩年逐漸形成氣候的教育改革中，高校領導體制問題再次浮出水面。東北師范大學在進行內部管理改革中，實行“重心下移”，近日決定在院（系）成立以學科帶頭人為主組成的教授委員會。該校規定，教授委員會是研究和決定院（系）改革、建設與發展中的重大事項的決策機構，具體有以下職責：一是決定院（系）發展規劃；二是決定院（系）的教學、科研組織形式；三是決定學科建設、專業建設和教師隊伍建設方面的重要事項，負責教師和其他系列專業技術人員的聘任；四是確定院（系）自主支配經費的使用原則；五是討論院長（系主任）認為有必要提交決定的其他事項，試行重大事項教授委員會集體決策基礎上的院長（系主任）負責制。14在試點成功的基礎上，下一步將該體制提升至學校一級，實行教授委員會領導下的校長負責制，應當是順理成章、水到渠成的事。

（五）

1987年的《村民委員會組織法（試行）》規定，農村村民實行自治，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。進入九十年代后，中共中央關于批轉《全國村級組織建設工作座談會紀要》的通知（中發〔1990〕19號文件）首次提出：“黨支部要加強對村民委員會的領導。”確認村黨支部對村委會的關系是領導而不是保證監督。1991年11月19日《中共中央關于進一步加強農業和農村工作的決定》又提出，要“加強以黨支部為核心的村級組織配套建設”。15到九十年代末，新修訂的《中華人民共和國村民委員會組織法》和新的《中國共產黨農村基層組織工作條例》均規定，村黨支部“領導”村民委員會。16

在實行村民委員會制度初期，黨政關系問題還不很突出，因為當時的村委會主任絕大部分是由中共黨員擔任，但后來情況便出現了變化。如山東省村委會換屆選舉中，當選的村主任非黨員成分逐步增加：1984年非黨員比例不到1%，1987年低于5%，1990年則迅速上升為24.8%；該省棗莊市非黨員村主任高達70.5%。據中共湖北省委組織部等單位于九十年代對111個村的調查，村委會和村黨組織關系緊張的有13個，占11.8%。17此時，解決黨政關系問題便產生了兩條不同的思路。

第一條思路是堅持沿著黨政分開的道路前進。為了適應實行“海選”后村民委員會相對強勢的形勢，一些地方開始鼓勵村黨支部書記出來競選村委會主任。例如遼寧省梨樹縣，便有10%的村支書競選后擔任村委會主任。18這與實行廠長經理責任制后強勢黨委書記紛紛轉任廠長經理，強勢廠長經理則兼任黨委書記的趨勢是一致的。也就是說，將黨的政治領導通過在企事業單位和農村自治組織內部擔任領導職務的黨員來實現。

第二條思路則是退回到黨政不分、以黨代政的老路上去。一方面規定村黨支部領導村民委員會，一方面為了增強黨支部的威望而搞一些新的名堂，山西河曲縣的“兩票制”便是其中一例。所謂“兩票制”的主要內容是：在進行村黨支部和支部書記選舉時，先由村民投信任票，村民民意測驗通過后，再由黨員投選舉票。這種作法在山西許多地方都在實行。19據說它與美國的政黨預選有某種類似之處，但只是貌似而非神同。首先，美國的民主、共和兩大政黨是世界上最開放、松散的政黨，任何人只要自己聲稱是某黨黨員，就可以行使黨員選舉與被選舉的權利，參加該黨的預選；而中國共產黨是組織嚴密的政黨，是先鋒隊和戰斗堡壘，入黨比考大學還難，一個農村青年，無論多么積極，怎樣要求，只要村黨支部無意接受申請，你是絕對沒有辦法成為共產黨員的。其次，美國的政黨預選推舉的是該黨的公職候選人而非黨內職務，“兩票制”則是一種黨內職務的擴大選舉程序；前者是讓廣義的黨員在公職選舉中先后投兩張票，先選出本黨候選人再在兩黨候選人之間角逐，后者是在黨員非黨員界限分明的前提下，讓非黨員投信任票讓黨員投選舉票，以此產生出村黨支部的成員。“兩票制”讓非黨員干預黨內的事務，在理論上是極端荒謬的，在組織程序上也違背了中共的章程。20用混淆黨務與政務、黨組織與村民自治組織（或者說準政權組織）、黨員與非黨員的不同權力義務的辦法來替代清晰明確的黨政分開、各司其職，是絕對沒有出路的。

（六）

國家公務員制度的行政條例幾經耽擱后終于出臺。“國家干部”進行合理分解，改變集中統一管理、以黨政干部的單一模式管理所有人員的現狀，才能形成科學分類、各具特色的管理制度。在企業管理和對其他專業人才的管理上引入競爭機制，為優秀企業家和各種專門人才的脫穎而出創造條件。這就是說，傳統的“黨管干部”的一攬子體制要從引進企業家的競爭機制入手，率先打開一個缺口。這一干部人事制度的改革，也是解決國有企業困難的一個關鍵。

長期以來，在我國主張國有企業改革的經濟學家中一直存在著兩種不同的見解。以吳敬璉為代表的一派主張在明晰產權的基礎上建立現代企業制度。國有經濟不必占太多的國民經濟份額，應進行戰略性改組，收縮戰線，保證重點，在確定為非戰略性領域的行業，國有企業應當堅決改制，轉變為民營企業。以林毅夫為代表的一派則認為，國有企業改革的重點不是改所有制，而是創造一個公平競爭的環境，如果沒有一個預算硬約束的的公平競爭的環境，就無法實現國有企業的有效率。世界上有太多沒有效率的私有企業，也有不少效率很高的國有企業，因此，國有企業的癥結不是所有制問題，而是國家與企業廠長經理之間的委托關系問題。兩派經濟學家之間雖然有許多意見分歧，但在按市場規律挑選和管理企業家方面，見解卻異乎尋常的一致。

吳敬璉說：在國家參股和持股的公司里，按照《公司法》，公司法人治理結構的建立原則本來是很明確的，召開股東會，選舉董事組成董事會，由董事會聘任公司高層經理人員人員，由高層經理人員負責公司的日常經營。但是，這種現代企業制度的習慣做法，同現行的干部人事制度有矛盾，因而不少大中形企業雖然已經改行公司制，但它們的高層領導甚至中層領導，仍然由組織部門任命。其理由是，堅持黨的領導，就得堅持黨的組織領導，只有貫徹黨管干部的原則，才能保證把政治可靠、品德優良的干部選拔到企業的領導崗位上來。吳敬璉認為，共產黨的領導作用應體現在“執政”上，即通過黨員參加各級權力機關和政府機構的工作，來貫徹黨的綱領路線，企業是經濟組織，不是以從事政治活動和政治斗爭為目標的政治組織，企業黨組織的作用不是決策，而是“監督保證”。至于防止犯罪分子和其他不具有起碼資格的人竊據公眾公司的重要職務，可以制定相關的法律規定和審查辦法，不一定非得采取黨管企業家的辦法。

林毅夫指出：在發達的市場經濟中，有一系列條件使監督企業精英的信息成本和懲罰不合格經理人員的成本降低，使經營者總體上要按照所有者的意旨行事。首先，有一個充分競爭的產品和要素市場，這樣，經營者的業績可以直接由利潤水平反映出來，從而對企業經理人員的評價是簡便和直截了當的；其次，有一個充分競爭的經理人員就業市場和自由流動的企業家階層，企業經營能否符合所有者的意愿，與經理人員的升遷、收入直接相連，經營者利潤與所有者利潤變為一致，從而可以解決企業經理人員積極性問題。顯然，“充分競爭的經理人員就業市場和自由流動的企業家階層”與長期計劃經濟體制中形成的黨管企業干部的辦法是水火不相容的。

兩派經濟學家都很清楚，如果現行的企業用人制度不改變，他們的國有企業改革構思就沒有實現的可能性。歸根結底，企業是由人去經營管理的，國有企業究竟能否走出困境，還要靠企業家的聰明才智。在現行體制下，企業領導干部既不需要對國有資產負責，也不需要對職工負責，只要把自己的任命者應付好了就可以萬事大吉。企業生機勃勃，卻有可能被無端調離；企業揭不開鍋，卻有可能被提拔重用。一切取決于與掌握干部任免權的部門乃至個人的關系。用人問題不解決，國有企業改革的任何靈丹妙藥都可能會失去效果。

按市場規律選拔使用企業家，有以下幾點是不能回避和拖延的：第一，取消企業的行政級別，以及按行政級別配備管理企業領導干部的舊模式，把企業經營者從籠而統之的干部序列中分離出來，使其與黨管干部的體制脫鉤。第二，按照《公司法》的有關規定，采用現代企業制度的慣常做法，由董事會全權決定公司高層經理人選，面向全社會聘用企業經營者。第三，承認企業家人力資本的價值及其剩余索取權（即林毅夫所說的經營者利潤）。企業家的收入取決于企業的經營狀況，經營能力強效果好的企業家收入可以大幅度高于一般職工與能力弱效果差的企業家。第四，企業經營者實行年薪制。評估和選拔企業家是一件十分困難而且需要花費很大成本的事。根據張維迎的說法，在經營才能難以直接觀察的情況下，個人財產可以起到顯示個人經營才能的作用。顯然，企業家用年薪制明碼標價，是形成一個充分競爭的經理人員就業市場和自由流動的企業家階層的必要條件。

如果上述主流經濟學家在企業人事制度改革方面的建議能夠被采納，將意味著在黨政分開、政企分開方面又邁出了堅實的一步1參見李格：《建國初期“政務院黨組干事會”的演變及中央人民政府調整的原因》，載中共中央黨史研究室、中央檔案館編：《中共黨史資料》，總第69輯，北京：中共黨史出版社，1999年版，124—136頁。

2同上，127頁；中共中央文獻研究室編：《年譜（一九四九——一九七六）》，上卷，21、28頁。

3參見薄一波：《若干重大決策與事件的回顧》，上卷，北京：中共中央黨校出版社，1991年版，232—235頁。

4中共中央文獻研究室編：《建國以來重要文獻選編》，第四冊，北京：中央文獻出版社，1993年版，67—72頁。

5《建國初期“政務院黨組干事會”的演變及中央人民政府調整的原因》，132頁。

6吳群敢：《在西花廳身邊工作》，載韓泰華主編：《中國共產黨若干歷史問題寫真》，中卷，北京：中國言實出版社，1998年版，480—481頁。

7《建國以來重要文獻選編》，第四冊，180—182頁。

8《年譜（一九四九——一九七六）》，上卷，300頁。

9《中國共產黨第十三次全國代表大會文件匯編》，北京：人民出版社，1987年版，43—52、59頁。

10黃菊：《黨委總攬全局協調各方是加強和改善黨的領導的重要指導原則》，載2000年7月1日《人民日報》。

11參見姜愛明：《從城鄉合治走向城鄉分治》，載太原：《中國方域——行政區劃與地名》，1999年第3期，14—16頁。

12參見朱正：《1957年的夏季：從百家爭鳴到兩家爭鳴》，鄭州：河南人民出版社，1998年版，280—282頁。

13同上，283—286、281頁。

142000年6月26日《光明日報》消息。

15參見王振耀等主編：《鄉鎮政權與村委會建設》，北京：中國社會出版社，1996年版，168、282頁。

16《中國共產黨農村基層組織工作條例》載于1999年3月30日《光明日報》等（新華社北京3月29日電）。

17參見徐勇：《中國農村村民自治》，武漢：華中師范大學出版社，1997年版，《中國農村村民自治》，209、205頁。

18《中國經濟時報》特約記者王卉對民政部前基層政權建設司王振耀的采訪，1998年7月16日《中國經濟時報》。

19同上，另參見1998年7月22日中國中央電視臺《中國報道》節目。

20參見沈延生：《村政的興衰與重建》，載北京：《戰略與管理》，1998年第6期，1—34頁。