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摘要：本文提出了執(zhí)政的實質(zhì)合法和形式合法的概念，并從執(zhí)政宗旨、執(zhí)政能力和執(zhí)政監(jiān)督三個方面論述了共產(chǎn)黨執(zhí)政實質(zhì)合法和形式合法相統(tǒng)一的問題。

關(guān)鍵詞：執(zhí)政實質(zhì)合法形式合法

依法執(zhí)政是執(zhí)政黨依法參與政治，依法實施對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)，是法治國家對政黨活動的基本要求。政黨活動方式的法治化是現(xiàn)代民主政治的基本特征，也是政治文明的重要內(nèi)容。江平先生在《黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國》一文中說：“在其他國家，政黨通過選舉取得執(zhí)政地位。成為執(zhí)政黨以后，如果對國家的權(quán)力行使的不好，社會和民眾不予認可，在下一屆選舉中就可能成為在野黨。任何一個執(zhí)政黨都沒有執(zhí)政的鐵飯碗”。①中國共產(chǎn)黨要依法執(zhí)政，這不僅僅是執(zhí)政方式的變化，更重要的是還有一個鞏固執(zhí)政合法地位而長期執(zhí)政的目的。鞏固執(zhí)政黨合法地位是一個客觀存在的問題，有人就提出，共產(chǎn)黨打的天下難道就一直是共產(chǎn)黨的嗎？現(xiàn)在的共產(chǎn)黨員有幾個打過天下？何力平先生認為依法執(zhí)政既包括執(zhí)政黨執(zhí)政活動依法進行的問題，也包括執(zhí)政黨執(zhí)政地位、執(zhí)政權(quán)力的取得的問題。這些疑問和看法都隱含著一個共產(chǎn)黨執(zhí)政合法性的問題。下面筆者從實質(zhì)合法和形式合法的角度，就共產(chǎn)黨依法執(zhí)政、鞏固執(zhí)政合法地位談幾點思考。

一、執(zhí)政的實質(zhì)合法與形式合法

法理所謂“合法”是指法律不禁止就是合法，符合法律就是合法。實質(zhì)合法是事實和權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容合法。形式合法是權(quán)力取得和行使的程序合法。實質(zhì)合法和形式合法的關(guān)系是緊密聯(lián)系的，離開實質(zhì)合法，形式合法將沒有意義，即皮之不存，毛將焉附。而形式合法是實質(zhì)合法的制度保障，沒有形式合法也將無法說明和表現(xiàn)實質(zhì)合法。當然，實質(zhì)相同的事物會有多種不同的表現(xiàn)形式。實質(zhì)合法和形式合法之間有一致性，也有差異性。做到實質(zhì)合法未必形式合法，同樣，形式合法了也未必就實質(zhì)合法。要做到實質(zhì)合法和形式合法的統(tǒng)一需經(jīng)歷一個過程。

執(zhí)政權(quán)力的來源有君權(quán)神授、封建君主的血緣世襲繼承、暴力革命、君主立憲和民主選舉等方式，這就是權(quán)力來源的神授論、暴力論和契約論。現(xiàn)代民主國家都認為，一切權(quán)力屬于人民，是人民主權(quán)，國家的權(quán)力來自人民的委托和授權(quán)，人民委托交出自己的部分權(quán)力，是為了獲得國家權(quán)力對人民的服務(wù)。因而，把這種理論稱之為權(quán)力來源的契約論。

解決執(zhí)政黨合法地位問題不是一勞永逸的。共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位是中國新民主主義革命成功的結(jié)果，其合法性來自人民的擁護，如同元帥所說，淮海戰(zhàn)役的勝利是山東人民用小推車推出來的，人心所向，這是國民黨八百萬軍隊也擋不住的。這是實質(zhì)合法的內(nèi)容。但是，這還不夠，中國共產(chǎn)黨威信再高，并沒有自封為“三個代表”，也沒有自封為中央人民政府的主席，而是召開中國人民政治協(xié)商會議，代行全國人民代表大會職能，制定《共同綱領(lǐng)》，起臨時憲法的作用，人民協(xié)商同意決定建國，承認共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位，選舉了中央人民政府的主席和副主席，從而取得了形式上的合法性。這是先有事實，然后通過法律的形式承認之，做到了實質(zhì)合法和形式合法的統(tǒng)一。

人民反抗暴政的革命任務(wù)完成后，黨在國家中的地位和性質(zhì)變了，人民有了當家作主的權(quán)利，共產(chǎn)黨已經(jīng)由革命的黨變?yōu)殚L期執(zhí)政的黨和領(lǐng)導(dǎo)國家進行建設(shè)的黨。靠黨組織直接行使權(quán)力，靠政策和群眾運動管理國家和社會的執(zhí)政方式就得由破壞秩序轉(zhuǎn)為建設(shè)秩序，由革命方式轉(zhuǎn)為依法執(zhí)政方式。西方民主國家是通過選舉來產(chǎn)生、確認、檢驗和監(jiān)督執(zhí)政黨，是通過選舉的形式取得執(zhí)政的事實和實質(zhì)合法。當然中國不能搞多黨競選和政黨輪替，這種形式不適合中國的國情，事實證明，在歷屆和各級人民代表大會的代表選舉中，共產(chǎn)黨員代表總是占大多數(shù)。這說明共產(chǎn)黨執(zhí)政不是自封的，而是人民的選擇和授權(quán)。中國共產(chǎn)黨提出依法執(zhí)政，是黨的主張和國家法律的一致，是找到了實質(zhì)合法和形式合法統(tǒng)一的途徑。

共產(chǎn)黨現(xiàn)實合法性是繼承歷史合法性基礎(chǔ)上的實質(zhì)合法和形式合法的統(tǒng)一。但是，現(xiàn)實合法性不能僅靠歷史合法性來證明，現(xiàn)實合法性要靠現(xiàn)實行為的合法性證明。現(xiàn)在共產(chǎn)黨執(zhí)政實質(zhì)合法的內(nèi)容就是實踐“三個代表”重要思想，落實科學(xué)發(fā)展觀，讓人們擁護信任共產(chǎn)黨。形式合法就是共產(chǎn)黨按憲法和法律規(guī)定，在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。即共產(chǎn)黨依法執(zhí)政，就做到了形式合法。同時，形式合法是人民衡量和觀察共產(chǎn)黨執(zhí)政實質(zhì)合法的一個重要方面，也是實現(xiàn)實質(zhì)合法的必然要求。法律是以國家意志的形式體現(xiàn)最廣大人民的根本利益，依法執(zhí)政就是從法律上保證黨的活動始終代表最廣大人民的根本利益，由此表現(xiàn)和實現(xiàn)實質(zhì)合法。

有人認為應(yīng)該制定《政黨法》才能體現(xiàn)形式合法和依法執(zhí)政，但是，依法執(zhí)政并不意味著執(zhí)政黨的一切活動都由法律來規(guī)范，執(zhí)政是以國家政權(quán)機關(guān)為主體所從事的政務(wù)管理活動，執(zhí)政黨的所有活動并不都屬于執(zhí)政，黨的內(nèi)部關(guān)系就不靠法律來調(diào)整。世界上大多數(shù)國家也沒有《政黨法》。況且要贏得人民的信任不能只靠法律的規(guī)定。外國記者問憑什么領(lǐng)導(dǎo)中國，說，憑人民的信任。水能載舟亦能覆舟，如果人民不信任不擁護，共產(chǎn)黨僅靠法律的規(guī)定要長期執(zhí)政，就只能是主觀愿望。共產(chǎn)黨只有始終全心全意為人民服務(wù)，始終按照“三個代表”重要思想去做，贏得人民的信任，完善和發(fā)展人民代表大會制度，改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，改革和完善黨的工作機構(gòu)和工作機制，按照黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，規(guī)范黨委與人大、政府、政協(xié)以及人民團體的關(guān)系，才可鞏固執(zhí)政黨的合法地位。因此，依法執(zhí)政一定要在實質(zhì)合法和形式合法兩方面要求自己的黨員，特別是解決好黨的執(zhí)政宗旨、執(zhí)政能力和執(zhí)政監(jiān)督方面的實質(zhì)合法和形式合法問題，這是衡量共產(chǎn)黨要不要依法執(zhí)政，能否贏得人民的信任，鞏固執(zhí)政黨合法地位的關(guān)鍵。

二、執(zhí)政宗旨要靠形式合法來保障和監(jiān)督才能實現(xiàn)

執(zhí)政為民是執(zhí)政的宗旨。不管誰執(zhí)政，只要保證人民當家作主，為多數(shù)人謀利益就行；只要政府為人民服務(wù)，按人民的意志辦事，接受人民的監(jiān)督就行；只要不以權(quán)謀私、濫用權(quán)力、侵害群眾利益就行；只要能國強民富就行。共產(chǎn)黨執(zhí)政的本質(zhì)就是立黨為公，執(zhí)政為民。這個本質(zhì)必然要求共產(chǎn)黨依法執(zhí)政，否則就是對執(zhí)政本質(zhì)的背離。當有人看到《中國農(nóng)民調(diào)查》后，開始懷疑有的基層政權(quán)是不是在為大多數(shù)農(nóng)民謀福利，城里人是不是真心想解決三農(nóng)問題，是不是口號農(nóng)業(yè)，是不是共產(chǎn)黨有自己的特殊利益。的確，是否偏離執(zhí)政宗旨是鞏固執(zhí)政黨合法地位的根本問題。共產(chǎn)黨堅持全心全意為人民服務(wù)的宗旨，真心為民，鞏固執(zhí)政黨合法地位就有了基礎(chǔ)和實質(zhì)意義。但是，我們現(xiàn)在的問題是共產(chǎn)黨是否做到了“三個代表”？領(lǐng)導(dǎo)人是否背離了執(zhí)政本質(zhì)？人們的感覺怎么樣？

保證實質(zhì)合法的途徑就是民主的法制化，實現(xiàn)執(zhí)政的形式合法。即用擴大民主參與的方式，讓人民反映出自己的滿意度和意見，讓人民選擇和更換不稱職的領(lǐng)導(dǎo)人，接受人民的檢驗。過去在“左”的思潮影響下，我們要么只講階級本質(zhì)，搞群眾運動，不談民主的法制化，要么只講黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨政不分，代替人民當家作主，長期忽視形式合法的問題，對共產(chǎn)黨執(zhí)政和社會主義事業(yè)造成了巨大的損失。現(xiàn)在則要特別注意形式合法，重視民主的有效實現(xiàn)途徑和制度化、法治化。用形式合法保障實質(zhì)合法，真正實現(xiàn)黨的宗旨。同時，對打著形式合法的幌子，而損害人民利益的腐敗分子予以揭露和打擊。

三、執(zhí)政能力是鞏固執(zhí)政黨合法地位的關(guān)鍵

沒有能力解決中國的問題，沒有水平代表先進生產(chǎn)力和先進文化的前進方向，不能代表最廣大人民的根本利益，就得讓位、下臺，這是中國近代歷史和中國共產(chǎn)黨全部歷史經(jīng)驗的總結(jié)。中國革命的成功，是人民選擇了共產(chǎn)黨，改革開放的巨大成就證明了黨的執(zhí)政能力，鞏固了執(zhí)政黨的地位。但是，現(xiàn)在就業(yè)問題、兩極分化、腐敗問題、三農(nóng)問題、臺灣問題、地區(qū)發(fā)展不平衡問題、環(huán)境問題等等，對共產(chǎn)黨的執(zhí)政能力是一個挑戰(zhàn)和考驗。

黨的十六大提出要加強五種能力建設(shè)，即依法執(zhí)政的能力，統(tǒng)領(lǐng)全局協(xié)調(diào)各方的能力，駕馭市場經(jīng)濟的能力，判斷形勢的能力，應(yīng)對復(fù)雜突發(fā)事件的能力建設(shè)，這有助于共產(chǎn)黨解決上述問題。其中依法執(zhí)政的能力建設(shè)和十六屆四中全會提出的科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政側(cè)重解決形式合法的問題，其他四種能力的建設(shè)側(cè)重解決實質(zhì)合法的問題。共產(chǎn)黨執(zhí)政的地位、權(quán)力和掌控的資源為為人民服務(wù)和解決中國的問題提供了有利條件，共產(chǎn)黨一定要珍惜和運用好這些權(quán)力和資源。因此，在這種條件下，加強依法執(zhí)政的能力建設(shè)就顯得特別重要。執(zhí)政能力的主體是黨員和黨組織，不重視依法執(zhí)政，只重視領(lǐng)導(dǎo)人個人的權(quán)威，不發(fā)揚黨內(nèi)民主，黨員干部的執(zhí)政能力就發(fā)揮不出來，黨員的積極性也調(diào)動不起來。這樣，就會影響執(zhí)政黨的形象和黨組織的戰(zhàn)斗力，進而動搖執(zhí)政黨的合法地位。共產(chǎn)黨抓依法執(zhí)政的能力建設(shè)和黨員先進性教育，就會使執(zhí)政的實質(zhì)合法和形式合法相統(tǒng)一。

四、實現(xiàn)執(zhí)政監(jiān)督，實現(xiàn)依法執(zhí)政，成為有限政黨

執(zhí)政黨的權(quán)力監(jiān)督是鞏固執(zhí)政黨合法地位的難點問題，特別是在沒有政黨競爭的情況下，很容易出現(xiàn)懈怠和腐敗。形式合法要解決好這個問題，否則會影響執(zhí)政的實質(zhì)合法。法律是人民勝利成果的總結(jié)和確認，也是人民權(quán)利的保障。共產(chǎn)黨要不要依法執(zhí)政關(guān)鍵要看共產(chǎn)黨愿不愿接受監(jiān)督。依法執(zhí)政必然要求法律至上，執(zhí)政黨不可為所欲為，也不應(yīng)謀求凌駕于法律之上和法律之外的特權(quán)。

有調(diào)查表明，許多人在回答我國的最高權(quán)力機關(guān)是誰時，都說是黨中央。別人拿憲法糾正說是全國人民代表大會，他批評別人黨的觀念不強，并說領(lǐng)導(dǎo)我們事業(yè)的核心是中國共產(chǎn)黨，實際上就是黨說了算。黨權(quán)高于一切的看法只是反映了一部分人的觀念，但也說明黨和人大的具體關(guān)系，黨和政府的具體關(guān)系，黨和司法機關(guān)的具體關(guān)系，黨和新聞媒體的具體關(guān)系，黨和武裝力量的具體關(guān)系，執(zhí)政黨和參政黨的具體關(guān)系，黨和企業(yè)的具體關(guān)系，黨和法的關(guān)系都存在若干需要調(diào)整的環(huán)節(jié)，都要制度化、法律化、程序化。黨的思想、組織、作風(fēng)、能力和先進性建設(shè)也要制度化，不能因為領(lǐng)導(dǎo)人的變化而變化，不能因為領(lǐng)導(dǎo)人注意力的變化而變化。

依法執(zhí)政要求正確處理黨的領(lǐng)導(dǎo)與國家機關(guān)依法行使職權(quán)的關(guān)系。黨要依法掌握和控制國家權(quán)力和領(lǐng)導(dǎo)崗位，依法開展工作。共產(chǎn)黨執(zhí)政不是在國家機關(guān)之外執(zhí)政，而是向國家機關(guān)提出立法建議，經(jīng)過法定程序，使黨的主張成為國家意志。黨組織推薦的重要干部人選依法通過選舉成為國家政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員。在國家機關(guān)工作的黨員干部依法辦事，將黨的路線方針政策貫徹下去，發(fā)揮黨統(tǒng)領(lǐng)全局，協(xié)調(diào)各方的作用。這要求共產(chǎn)黨發(fā)揚民主，注意民主的法制化。沒有民主就沒有社會主義，保證人民當家作主，人民就會信任和擁護共產(chǎn)黨。共產(chǎn)黨發(fā)揚民主，人人起來監(jiān)督黨和政府，共產(chǎn)黨就能跳出執(zhí)政的周期率。

找到了民主的辦法，但是沒有找到民主的實現(xiàn)形式。現(xiàn)在的問題就是要找到民主的具體實現(xiàn)形式。過去計劃經(jīng)濟條件下的全能政黨，那種黨組織國家化，黨直接對社會發(fā)號施令，撇開國家機構(gòu)以黨代政，以政策代替法律，以群眾運動、政治運動代替國家機關(guān)的管理，不要自己的代表和政府直接行使“大民主”，或讓沒有參加政黨的社會成員也遵守政黨的內(nèi)部文件和決議指示，是對民主的破壞；而突出領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)威，不要法治，不要集體領(lǐng)導(dǎo)，權(quán)力過分集中于黨的第一書記，人民公仆的權(quán)力異化，濫用權(quán)力，設(shè)租、尋租，權(quán)錢交易，權(quán)力腐敗，權(quán)力不受監(jiān)督，成為腐敗分子則既是實質(zhì)非法，也是形式非法。市場經(jīng)濟條件下，法治國家內(nèi)的政黨是有限政黨。黨委不是國家權(quán)力機關(guān)，也不是國家的行政機關(guān)、司法機關(guān)，不能插手包辦代替他們的具體工作和案件審理。因此，要改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制，改革和完善黨的工作機構(gòu)和工作機制，加強對執(zhí)政的規(guī)范和監(jiān)督，改變執(zhí)政黨全能政黨，無所不包的狀況。

現(xiàn)在作為國家最高權(quán)力機關(guān)的全國人大只能監(jiān)督“一府兩院”，黨權(quán)還不受法律的監(jiān)督，人民的監(jiān)督和其他監(jiān)督都還沒有制度性的安排。黨權(quán)的監(jiān)督目前只有黨內(nèi)的監(jiān)督，黨管干部，黨管黨員是自己當自己的裁判，自己給自己看病，而且紀委的監(jiān)督只是對違紀的現(xiàn)象和腐敗進行監(jiān)督，以黨代政、以黨代法、以黨治國，怎么監(jiān)督？紀委又受同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)，如何監(jiān)督它的上級？黨曾經(jīng)自己糾正自己的錯誤，但花了很大的代價。有時這一代糾正不了，靠下一代領(lǐng)導(dǎo)糾正。而且這沒有制度保證，搞不好可能要付出更大的代價。共產(chǎn)黨依法執(zhí)政，如何建立行之有效的監(jiān)督制約機制，是鞏固執(zhí)政黨合法地位的難點，是實現(xiàn)依法治國的必要條件。

我國憲法明確規(guī)定：“一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究”“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)”。如何追究黨組織的法律責(zé)任？“應(yīng)當明確賦予政黨及其各級各類組織以法人的地位，從而使政黨及其組織能夠依法參與民事、行政、刑事等法律活動。把政黨排出在民事、行政、刑事等法律關(guān)系之外，依法治國就在一個極其重要的方面成為空談。”②這提出了法律調(diào)整的對象中沒有黨組織，黨組織是超越法律關(guān)系的主體，依法執(zhí)政并沒有進入司法訴訟程序的問題。現(xiàn)在有的單位黨群關(guān)系緊張，人民怕政府，群眾怕領(lǐng)導(dǎo)，多數(shù)怕少數(shù)，侵害群眾利益，打擊報復(fù)群眾，人民群眾沒有選舉、彈劾、罷免領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)利，也沒有進入司法程序的制度安排，使領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任得不到追究，造成群體性上訪事件增多的現(xiàn)象。黨在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，包括訴訟法，黨的個別組織不可能永遠正確，不犯錯誤，因此，就有可能成為原被告，就應(yīng)進入司法程序解決問題。

賀衛(wèi)方先生提出，依法執(zhí)政要解決三方面的問題，即中央動員型治理方式與法律獨立性的矛盾，政黨政治的沖突要訴諸司法途徑的問題，法治要求法院權(quán)力核心化而實際邊緣化的問題。這實際上是黨的領(lǐng)導(dǎo)，人民當家作主，依法治國三者如何統(tǒng)一和相互關(guān)系的問題。執(zhí)政黨是否依法執(zhí)政，國家權(quán)力是否依法運作，人民如何行使管理國家的權(quán)力，這是社會主義國家長期沒有解決的問題。這些問題處理不好就會出現(xiàn)混亂和不穩(wěn)定，歷史的教訓(xùn)深刻。

有人認為三者應(yīng)該統(tǒng)一到黨的領(lǐng)導(dǎo)上，事實上也是黨委說了算，黨的第一書記說了算。筆者認為三者的統(tǒng)一不是其中一個吃掉另外兩個，而是黨的領(lǐng)導(dǎo)，人民當家作主，依法治國三者保持一致性。過去三者不一致是有經(jīng)驗教訓(xùn)的。為了防止三者不一致的情形再次出現(xiàn)，三者應(yīng)該統(tǒng)一到依法治國上，即做到黨依法執(zhí)政，人民當家作主法制化。黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民當家作主有不同的內(nèi)涵和范圍，不能相互替代，也不能相互否定。一講黨的領(lǐng)導(dǎo)就不要人民當家作主，一強調(diào)人民當家作主就否定黨的領(lǐng)導(dǎo)，這是不對的。鄧小平說：“黨的工作的核心，是支持和領(lǐng)導(dǎo)人民當家作主。整個國家是這樣，各級黨的組織也是這樣。”③黨領(lǐng)導(dǎo)和支持人民當家作主不等于代替人民當家作主，兩者的關(guān)系只有社會主義的法才能規(guī)范和聯(lián)系起來，做到民主集中制，即“民主”是在自由平等的基礎(chǔ)上充分發(fā)表意見，“集中”不是少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)說了算，而是按照一定程序?qū)⒋蠖鄶?shù)人的意見以法律的形式加以確認。

人民國家的一切權(quán)力屬于人民，社會主義的法體現(xiàn)了人民當家作主的意志，人民民主專政的國體是執(zhí)行人民民主專政職能的，有了這一條就有了實質(zhì)合法的內(nèi)容。民主制度化，法制化，并實施依法治國方略是人民管理國家的形式，有了這一條就有了形式合法的要求。兩者結(jié)合就是國家權(quán)力依法運作，執(zhí)政黨依法執(zhí)政，做到黨的主張與國家的法律相統(tǒng)一，黨在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，在人民代表大會制度的國家權(quán)力體系中行使執(zhí)政權(quán)。全面落實依法治國方略就是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民當家作主相統(tǒng)一。我們黨把法治和治國、執(zhí)政結(jié)合起來找到了跳出周期率的具體辦法，也找到了三者統(tǒng)一的途徑，這是社會主義法制理論的重大發(fā)展。

總之，從實質(zhì)合法和形式合法的角度，可以深刻理解共產(chǎn)黨依法執(zhí)政的重要性和必要性，也可以清晰地認識到所存在的問題。從執(zhí)政宗旨、執(zhí)政能力、執(zhí)政監(jiān)督等方面做到實質(zhì)合法和形式合法統(tǒng)一，用形式合法控制權(quán)力，用民主決策的機制、監(jiān)督和糾錯的機制，保證人民當家作主，鞏固執(zhí)政黨的合法地位而長期執(zhí)政的目的就能實現(xiàn)。

注釋：

1、《江平講演文選》中國法制出版社2003年版第28頁

2、何力平《政黨法律制度研究》黑龍江人民出版社2003年版第3頁

3、《鄧小平思想年譜》中共中央文獻研究室編，第173頁

4、石泰峰、張恒山《論中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政》《中國社會科學(xué)》2003年第1期