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近來瀏覽海內(nèi)外網(wǎng)站、網(wǎng)刊、論壇，見“聯(lián)邦制”一詞成了討論憲政問題時出現(xiàn)頻率很高的名詞。我看過一份海外“民運”人士起草的“憲法”，公然把未來的中國稱為“中華聯(lián)邦共和國”。11月8日，居住在美國的伍凡先生演講“一中問題”，也赫然提出“先聯(lián)邦、后邦聯(lián)”的設(shè)想，作為他對未來國體的憧憬。

中國國內(nèi)諸君在“憲政論衡”發(fā)表的文章中，也對“聯(lián)邦制”期許甚高。這給關(guān)注憲政話題的朋友們一種錯覺，好象中國現(xiàn)有的政治體制完成憲政轉(zhuǎn)型之后，必然會變成一個“聯(lián)邦制”的共和國（也有說“邦聯(lián)制”的）。其實，個中疑問極多。近期寫歷史小說《袁世凱》，日夜檢閱史料，對清末預備立憲之后及民國初年兵制、財政、官制、政情頗多關(guān)注，對彼時地方自治與中央集權(quán)之關(guān)系思慮甚多。今不揣冒昧，擇其要點就教于諸君。

清末地方自治與憲政無關(guān)

咸豐、同治之際，洪揚作亂，捻軍滋擾，英法尋畔，終致內(nèi)亂外戰(zhàn)，延綿二十余年。八旗軍屢戰(zhàn)屢敗，以不足恃。清廷無奈，起用漢臣曾國藩募湘勇以抗太平軍，后又用李鴻章募淮兵平捻，及至內(nèi)亂蕩平，清軍主力及地方財政大權(quán)已落入督撫疆臣之手。中央與地方之權(quán)重權(quán)輕已經(jīng)倒置，雖經(jīng)朝廷刻意削藩、壓制，督撫坐大，已成不掉之勢，難以逆轉(zhuǎn)。洋務(wù)運動興起，多是地方督撫親手操辦之功。采礦、鐵路、造船、造槍、航運、外貿(mào)、機器制造、新式學校、翻譯書刊、出洋留學，舉凡時下之“改革開放”之事，全是督撫所為。（感興趣者可讀容閎：《西學東漸記》，曾、李、張等人奏折。）

至時，東南沿海、長江中下游及直隸一帶，地方工業(yè)、貿(mào)易、教育、經(jīng)濟已有相當規(guī)模，新式軍隊在袁世凱的組建訓練下，已成國軍精銳。京畿及外省駐軍，控制在北洋新軍手中。籌備立憲后各省出現(xiàn)的地方咨議局，主要成員俱為地方退職官吏、豪紳名士，與督撫互為表里，操縱地方，暗中與朝廷對抗。觀其用心、所為，皆為與朝廷爭權(quán)爭利，維護地方利益，根本與民主共和之理念無干。在導致清帝遜位的“辛亥革命”中，督撫、他們手里的新軍及他們所代表的地方勢力起著從內(nèi)部瓦解朝廷的決定性作用。

實際上，在辛亥起事前十一年，大權(quán)在握的督撫們已經(jīng)不露聲色地與清廷分庭抗禮，庚子年的“東南互保”，把暗中的分離傾向變成了公開的獨立，在法理上，清廷已經(jīng)失去了對地方的控制權(quán)，垮臺只是早晚的事。地方勢力的興起與他們擺脫朝廷控制的能力逐漸增強，成了晚清政治的一大特色，它奠定了清末憲政預案中地方自治的民意基礎(chǔ)和民初的各省自治運動。

地方勢力與中央政府互斗

武昌首義，各省督撫紛紛通電獨立，清帝在各省一片獨立聲中黯然遜位。革命黨人請漂泊海外的孫中山回國組織臨時政府。1912年元旦，中華民國臨時政府在南京成立，孫中山任臨時大總統(tǒng)。南京國民政府由各省實力派要員或由他們擁戴的士紳組成，兵權(quán)在省，立法與財政權(quán)在省。孫中山在南京建立的臨時政府，窘迫不堪，連辦公費用都沒有。國家的政治重心在省一級，財政大權(quán)亦在省一級。中央政府無兵無錢，只有招牌，此時的中華民國，實際上是一個分裂成十幾個獨立王國的徒有虛名的國家。北方省份，多數(shù)還在袁世凱勢力的控制下。

南北議和，孫中山讓位，袁世凱任中華民國臨時大總統(tǒng)，實乃不得已而為，可見當時能控制國家者是袁而不是孫。袁上任不久，便開始籌劃先從財政入手，實行分稅制，把各省的主要稅種、財政收入收歸中央，繼而下令嚴禁各省向外國銀行借款，此舉基本上沒收了各省的財權(quán)。接著又開始削督、廢省、收兵權(quán)，企圖一舉消滅地方自治勢力，集權(quán)中央。十幾年后，北伐勝利，南京政府取代北京政府后，急于統(tǒng)一，集權(quán)中央，其作法與袁別無二致。但國民黨在與袁世凱的斗爭中也和各省督軍一樣，曾打起過地方自治的旗幟。近讀國民黨黨史資料及重要領(lǐng)袖民初時的言論，可以發(fā)現(xiàn)：國民黨在與北洋軍閥斗爭時，多倡地方自治主張；一俟推翻北洋政府之后，態(tài)度隨轉(zhuǎn)曖昧，中央政府對地方強勢領(lǐng)袖如閻、李、馮、張的自治、分離傾向嚴厲打擊，絕不手軟。直到南京國民政府退踞臺灣，大陸各省各縣也未實行過一天嚴格意義上的“自治”。1949年以后，大陸的中央政府與地方政府的關(guān)系，諸君身臨其境，無須贅言。

行省制度難以轉(zhuǎn)型

自元朝初年施行行省制度，至今已有近八百年歷史。行省制度本是中央集權(quán)制產(chǎn)物，它是元代以前歷朝地方行政制度的變種，只是更方便于集權(quán)中央。至清代，行省制度已趨完善。民國以來，行省除稍作調(diào)整外，基本框架猶存。1949年中華人民共和國成立，亦采用行省、民族自治區(qū)、直轄市制度。1997、1999年后，又有香港特區(qū)、澳門特區(qū)制度。建國53年，省份迭變，略有增減，各省地界由中央政府隨意調(diào)整。

從官制講，省級黨政官員、地方駐軍首長全由中央委任。從財政上講，雖然近年實行分稅制，但主要稅種和大部分稅額依然控制在中央政府，地方財政收入如無中央財政轉(zhuǎn)移支付予以調(diào)節(jié)、彌補，斷難維持。從金融體制上講，中國人民銀行和政府四家專業(yè)銀行控制著全國的金融，重大投資及地方經(jīng)濟的權(quán)衡與發(fā)展全靠中央調(diào)控，各省政府無權(quán)向外國銀行借款。

經(jīng)過幾十年的計劃經(jīng)濟，現(xiàn)有的東西部省區(qū)及各省經(jīng)濟發(fā)展失衡之責在中央政府。加之各省地理環(huán)境、氣候、資源、交通、工業(yè)、教育、居民貧富程度差別極大，如無中央財政調(diào)劑，將導致一國之中貧省愈貧、富省愈富、兩極分化之勢愈烈之勢。中央政府近年來重視發(fā)展西部地區(qū)，實有不得已之苦衷，亦是不得不為之舉。但歷史和地理因素造成的地區(qū)差距，遠非短期可以削平。隨著東部經(jīng)濟的快速發(fā)展（受八90代國家發(fā)展沿海地區(qū)戰(zhàn)略的優(yōu)惠），差距甚至有繼續(xù)拉大的可能，不容樂觀。

在此條件下，欲改行省制為“聯(lián)邦制”，難以想象。不知諸君有何妙法解決中央與地方的財政分權(quán)問題和各省經(jīng)濟發(fā)展失衡問題。“聯(lián)邦制”建立在高度的地方自治基礎(chǔ)上，西方行聯(lián)邦制的國家多有地方自治的歷史淵源，而中國自民國至今80年，不算民國時期軍閥“擁兵自治”時期，哪個地方搞過真正的地方自治？一個毫無自治傳統(tǒng)的行省制的中央集權(quán)國家，一朝改行“聯(lián)邦制”，如何操作？

我以前寫過一篇《憲政不是做文章》，對愛寫學究文章的憲政同仁善意提醒，無非是說演繹憲政理論和操作憲政進程是完全不同的兩回事——政治，一進入到操作層面，就不再是一個理論問題。

市場割裂與國土分裂

即使在目前的體制下，地方保護主義都嚴重影響著經(jīng)濟發(fā)展。媒體常有一縣、一市不許外縣商品入境的事件披露，對外地商品暗中的抵制現(xiàn)象更為嚴重。勞動力的流動也常使相關(guān)省份和地區(qū)常起糾紛，東部及發(fā)達省區(qū)對西部貧困省區(qū)洶涌而來的民工潮多有微詞，歧視性的地方法規(guī)對勞動力的流動設(shè)置了障礙，而多達3億的農(nóng)村剩余勞動力和城市2500多萬失業(yè)者急需發(fā)達省區(qū)的勞動力市場消化，一旦這些省區(qū)為了本省的利益限制外地人口的進入、居住，將產(chǎn)生嚴重的社會問題。就目前的國情，倘若實行地方自治程度很高的“聯(lián)邦制”，將使地方保護主義勢力抬頭，引發(fā)貿(mào)易沖突，引發(fā)貧富省區(qū)之間的利益沖突，破壞加入世貿(mào)后正在形成的統(tǒng)一的國內(nèi)市場，貽害極深。

當一個或幾個省區(qū)與富裕省區(qū)經(jīng)濟水平差距大到無法忍受的程度，當邊疆少數(shù)民族省區(qū)欲爭取更大的自治權(quán)的要求不能滿足、對中央政府的民族政策極度不滿時，當穩(wěn)定的地方行政架構(gòu)被外力強行打破時，當貧省對富省的嫉恨和仇視壓抑不住時，當?shù)胤絼萘Ρ煌鈬倏v挑戰(zhàn)中央政府時……，民國歷史上曾經(jīng)發(fā)生的故事不會重演嗎？等到出現(xiàn)了天下大亂的局面，再度統(tǒng)一中國的政治和軍事力量又會實行新的中央集權(quán)制。

作為一種“制度”理論，甚至作為一種政治理想，“聯(lián)邦制”可以研究、探討。作為一種政治體制改革的操作層面上的訴求，尚不具備起碼的條件。此非危言，為13億中國人福祉著想，還望諸君深思。