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50年來，我國的人大制度經過艱難曲折的演變和改革取得了長足的發展，或者說，我國以人民代表大會制度為基礎的人民民主（國家民主）有了長足的發展。這為今后繼續前進奠定了良好基礎。但是，也應該看到，人大制度的改革和完善，民主法制的建設，還是很有限的，遠不能適應改革開放的形勢和市場經濟發展的需要，距離實現“法治國家”或憲政國家的目標尚遠。有的學者說我國目前正處于憲政的“入口處”，是有一定道理的。因此，今后進一步改革和完善人大制度，實現憲政，還任重而道遠。這里亟須解決的問題很多，而最根本的是，必須調整和理順黨政關系，實現中國共產黨的依法執政。我想在此對建設憲政、完善人大制度問題作一些政治哲學思考。

一、黨政關系模式的可能選擇和最佳選擇

由我國的國情和政治制度的性質、特點所決定，建設憲政，完善人大制度，幾乎在所有問題上都會受到黨政關系的制約。其成效如何將取決于黨政關系模式的選擇。

這里所說的“黨”即中國共產黨，具體來說，是指中國共產黨的各級組織。“政”即國家或者說國家政權機關，包括作為權力機關的各級人民代表大會、作為其執行機關的各級人民政府、作為審判機關的各級人民法院和作為檢察機關的各級人民檢察院以及作為國家機器重要成分的軍事機關等。概括地說，所謂調整和理順“黨政關系”，就是要調整和理順執政黨與國家的關系。其中，最為重要的是黨與人大的關系。

如何擺正和處理好黨政關系，對于我們來說，是一個老大難問題。從民主革命時期起，在建立了紅色革命政權的區域內，就開始面臨著如何處理黨政關系的問題。當時遇到的主要傾向就是在局部范圍內的“黨政不分、以黨代政”或者說“以黨治國”現象的困擾。在取得全國政權之后，也就是說，在我們黨成為執政黨之后，黨政關系問題或“黨政不分、以黨代政”問題就成為一個關系全局的重大問題。

在改革開放前，也曾有過解決黨政不分問題的嘗試，但都沒有取得實質性的進展，最終反而使問題更趨嚴重了。十一屆三中全會以后，曾一度為解決黨政不分的問題，把實行黨政分開作為政治體制改革的“關鍵”來推進，并取得了明顯進展。但是，在1989年政治風波之后，由于種種復雜原因，對于這個問題就逐漸不再提及，黨政分開的改革被擱置了起來。隨之而來，在20世紀90年代初，出現了一股“黨政合一”、“黨政一體化”的風潮。以后，有的學者提出了“黨寓于政”、“黨融于政”的主張。現在有一種觀點認為，既然“黨政分開”即黨在政“之外”難以實現，那就干脆使黨進入政，在政“之內”來執政。持這種觀點的人，往往會以此為由來贊成黨委書記兼任人大常委會主任的做法。筆者對這種普遍兼職現象持有疑義。還有的學者把黨（政黨）政（國家）關系與社會（人民）聯系起來思考，提出黨作為聯系國家與社會的“橋梁”的構想，使黨處于國家與社會“之間”。

這樣一來，黨與政（國家）的關系模式，就有以下四種選擇：

一是黨在國家“之上”——“黨政不分、以黨代政”，或“以黨治國”，以及“黨政合一”、“黨政一體化”，實際上即屬于此。如圖一所示。

二是黨在國家“之中”——“黨寓（融）于政”以及黨進入政“之中”執政，實際上即屬于此。如圖二所示。

三是黨在國家“之外”（既非“上”，亦非“中”），即黨在國家與社會（人民）“之間”，當然也在社會“之外”——黨作為國家與社會的“橋梁”之說，實際上即屬于此。如圖三所示。

在這里，第三種模式比起前兩種模式來有一定合理性：它不是孤立地就黨政關系論黨政關系，而是把黨政關系問題與社會（人民）聯系起來考察；它避免了黨凌駕于國家“之上”和黨被置于國家“之中”（使黨國家化、行政化）的弊病。但也有其不合理之處，即仍然沒有使黨處于或回歸于“社會（人民）之中”。

四是黨在國家“之外”，又在社會（人民）“之中”。鄧小平一貫主張的“黨政分開”，實際上即屬于此。如圖四所示。

需要強調指出，我們研究和探討黨政關系或執政黨與國家的關系，必須把它們與社會（人民）的關系聯系起來。根據馬克思主義關于國家與社會的原理，國家是社會發展到一定階段的產物。國家從社會中產生而又凌駕于社會之上。這是一切國家的一般屬性。我們的國家雖有所不同，但既然是國家，也就不能沒有國家的這種一般屬性。政黨是國家和社會發展到一定階段的產物。政黨一旦產生，它就面臨著與國家、社會的關系問題需要處理。中國共產黨誕生伊始，首先就面臨著與“舊國家”的關系：它與“舊國家”處于完全“異己”狀態，其歷史使命是直接組織、動員和依靠社會的力量——廣大人民群眾，打碎舊的國家機器，建立新的國家政權。同時，黨與社會（人民）是一種魚水關系，黨始終置身于社會（人民）“之中”，因而在總體上不大可能脫離社會、脫離人民群眾。新中國成立以后，黨與國家的關系發生了根本的變化：新的國家政權是黨領導人民（社會）建立起來的，黨應當充分依靠國家政權來管理社會。但這時，黨與社會（人民）的關系在本質上不應該有什么變化，仍然應該置身于社會（人民）之中。否則，黨脫離社會、脫離人民群眾的危險就不可避免。

這樣就形成了黨政關系的第四種模式：黨雖然也是在國家“之外”，但卻又在社會（人民）“之中”。這種黨政關系模式，不僅與黨在國家“之上”（雙重地凌駕于社會“之上”）、黨在國家“之中”（與國家一樣在社會“之上”）根本不同，也與黨作為國家與社會（人民）之間的橋梁，而處于社會（人民）“之外”有質的不同。

綜上所述，以上前三種模式不盡相同，但卻有一個共同點：黨處于社會（人民）“之外”，而不是處于社會（人民）“之中”。對黨做這樣的定位，是不可能從根本上解決黨脫離人民群眾的問題的。只有使黨始終處于社會（人民）“之中”，領導人民組成國家機關，支持人民當家作主，并率領人民監督國家的活動和對社會的管理，才能使黨不脫離社會，不脫離群眾。因此，這應該是黨政關系模式的最佳選擇。

鄧小平關于“黨的觀念”的思想有助于我們對這種選擇的理解。他指出：共產黨“不是把人民群眾當作自己的工具，而是自覺地認定自己是人民群眾在特定的歷史時期為完成特定的歷史任務的一種工具。共產黨——這是工人階級和勞動人民中先進分子的集合體……它之所以成為先進部隊，它之所以能夠領導人民群眾，正因為，而且僅僅因為，它是人民群眾的全心全意的服務者，它反映人民群眾的利益和意志，并努力幫助人民群眾組織起來，為自己的利益和意志而斗爭。確認這個關于黨的觀念，就是確認黨沒有超乎人民群眾之上的權力，就是確認黨沒有向人民群眾實行恩賜、包辦、強迫命令的權力，就是確認黨沒有在人民群眾頭上稱王稱霸的權力。”（《鄧小平文選》第1卷第218頁）

二、從革命黨到執政黨的轉變與“黨的領導”面臨的挑戰

黨包括黨的領導及領導體制、領導方式等都不是一成不變的，必須隨著社會環境、條件和任務而發展變化。特別是如何適應和把握執政前與執政后的變化，是對我們黨的一大挑戰和考驗。

1．從革命黨到執政黨的轉變所引起的變化

我們黨經歷的80多年的變遷和發展，以它與現行國家政權的關系的不同為標志，大體上可以分為兩個時期：一是在革命戰爭時期，它與舊國家的關系完全是一種“異己”關系，處于敵對狀態，而且其使命正在于深深扎根于人民群眾之中，領導、組織和動員廣大人民群眾，直接依靠他們的力量，去打碎舊的國家機器，建立新的國家政權。同時，這樣的黨隨時遭到舊的國家機器的鎮壓和剿殺，而常常處于非法狀態和秘密狀態。這是革命黨所具有的基本特點和歷史命運。二是在和平建設時期，黨已經領導人民完成了奪取政權的任務，建立了新的屬于人民的國家政權，而使自己成為執政黨。此時，黨所處的社會環境、歷史條件以及黨的地位、任務、職能和作用都隨之而發生變化。最突出的變化就是黨代表人民掌握了國家政權，使黨與國家政權的關系有了質的變化：國家政權由“異己”力量變成了依靠力量，黨由推翻舊的國家政權，解放被壓迫的人民，變成了領導新的國家政權，支持人民當家作主，建設新社會。

這一客觀歷史條件的變化，必然要求“黨的領導”與時俱進，被賦予新的內涵。能不能對此作出有效應對，這是我們黨面臨的挑戰和考驗。這里亟須解決好以下幾個問題：第一，黨對國家政權究竟如何領導？黨究竟如何“執政”？第二，黨執政以后或者說有了自己的國家政權以后，黨對社會（人民）如何領導，還能不能像執政前那樣領導？第三，執政黨的領導（包括對國家政權的領導和對社會或人民群眾的領導）與革命黨的領導有什么不同？這是過好“執政關”必須解決的問題。但是，我們黨執政已經50多年了，這些問題還基本沒有得到解決。

2．黨的“領導”與“執政”及其關系

要搞清楚黨如何執政或如何領導國家政權，首先必須搞清楚什么是黨（對國家政權）的領導，什么是黨的執政。近些年來，加強和改善黨的領導，鞏固和加強黨的執政地位以及提高執政能力等談論的不少，但究竟什么是黨的領導？什么是黨的執政？以及黨的領導和執政是什么關系？并沒有深入而系統地加以研究。

按照我個人的理解，“黨的領導”在革命時期和執政時期是不同的。第一，領導的對象和范圍有別。在奪取政權的革命時期，黨只能對社會（人民）實行領導，而不可能對國家政權實行領導；而在執政時期，黨不僅對社會（人民）繼續實行領導，而且還要對國家政權實行領導。第二，黨對社會（人民）的領導方式不同。在奪取政權的革命時期，由于國家政權在反動派手中，黨不可能依靠和利用，而只能直接依靠社會（人民）的力量，因此，這時黨對社會（人民）的領導就不能不是直接的。而在執政時期，由于手中有了自己的國家政權，黨就必須充分發揮其職能和作用，以其為中介來對社會（人民）實行領導，這就使執政黨對社會（人民）的領導由直接領導變成了間接領導。這突出表現在：黨的主張和意志，如不經過國家權力機關使其變成國家意志，就不能對社會（人民）具有強制性和約束力。第三，黨的領導的依據不同。在奪取政權的革命時期，由于法律是舊國家統治的工具，黨對社會（人民）的領導不可能依法進行，而只能完全依靠黨的方針政策本身來實現領導。而在執政時期，黨領導人民（通過國家權力機關）制定了憲法和法律，黨就必須在憲法和法律范圍內活動，就必須依法領導、依法執政，而不能再單純依靠黨的政策來領導，來執政。

說到這里，什么是執政也就比較容易弄清楚了。所謂黨執政，實際上也就是“黨對國家或國家政權的領導”。通常所說的鞏固和加強黨的執政地位，或加強和改善黨的領導，實際上也都是指加強和改善黨對國家政權的領導。之所以突出執政，無非是以此來區別于在奪取政權的革命時期黨僅僅對社會（人民）實行領導以及在執政時期黨還要對社會（人民）實行領導，僅此而已，并無什么特別的復雜之處或高深莫測之處。因此，要弄清楚什么是黨執政，黨如何執政，關鍵還在于弄清楚什么是黨的領導，黨如何對國家政權實行領導。

3．究竟什么是黨（對國家政權）的領導

在“什么是黨的領導”問題上，長期存在著許多似是而非的觀念，根深蒂固，難以澄清和糾正。但由于事關重大而又難以回避，必須加以澄清和糾正。

首先，把黨的領導變成個人領導。這是對黨的領導的莫大誤解和扭曲，其危害極大，必須加以糾正。中國共產黨作為先進的政黨，其組織“本身是完全民主的”（恩格斯語），而且它實行的是委員會制的領導體制，即集體領導體制，因此，黨的領導只能是組織行為、集體行為，而絕不能是個人行為。但是，在黨的實際生活中，黨委權力往往集中于書記，使黨的領導“變成了個人領導”。針對這種現象，曾明確指出：“黨的領導不是黨員個人領導。黨是一個集體，是有組織的。黨的領導是組織領導，不是個人領導。”他還進一步具體指出：“黨委領導是集體領導，不是書記個人領導。”（《文選》下卷，第365、392頁）

其次，有所謂“黨領導一切”、“黨管一切”說法，把黨的領導變成“業務領導”，不分巨細什么事都要管。黨對國家的領導，是政治原則、政治方向、重大決策的領導和向國家政權機關推薦重要干部，而不是事無巨細，什么事情都要管，都要“領導”。但是，長期以來有所謂“黨領導一切”或“黨管一切”的說法和做法。這是對黨的領導的又一莫大誤解和扭曲。列寧指出：黨的領導是黨對國家機關的“總的領導”，“而不是像目前那樣進行過分頻繁的、不正常的、往往是對細節的干預。”（《列寧全集》第43卷，第64頁）說過：“黨管一切這口號，在原則上事實上都是不通，黨只能經過黨團作用作政治的領導。”（《選集》上卷，第41頁）他還說過：黨的領導“是說黨要管大政方針、政策、計劃，是說黨對各部門都可以領導，不是說事情都要黨去管。至于具體業務，黨不要干涉……小權過多，大權旁落，黨委勢必成為官僚主義、事務主義的機構。”（《選集》下卷，第365頁）

可以看出，把黨的領導變成“黨領導一切”、“黨管一切”，勢必會在很大程度上把黨的政治領導降低為對各種業務的具體領導、對具體事務的管理，從而改變黨的領導的性質，降低黨在政治社會中的地位，削弱黨的政治領導。

再次，一個并不確切的提法：“黨的領導主要是政治、思想和組織的領導”。這是黨的十二大為限制和縮小黨領導“一切”的范圍，而作出的一個概括。它對于糾正“黨領導一切”的錯誤思路來說，向前邁進了一大步，但這種提法本身并不科學。問題在于：與“政治（的）領導”相并列的“思想和組織的領導”表述模糊，易產生歧義。

要知道，黨的領導的性質和黨的領導的范圍是不同的。我們說“黨的領導是政治領導”，是指黨的領導的性質，即“黨的政治（性質的）領導”，而不是指黨的領導所涉及的范圍。黨對各個部門、各個領域或各個方面的工作都可以實行領導，這是說黨的領導所涉及的范圍，而不是指黨的領導的性質。那么，與黨的“政治領導”相提并論的“組織領導”究竟是指領導的性質還是領導的范圍呢？如果是指領導的“范圍”，那么，“黨的領導（主要）是政治、思想和組織的領導”之說，就大有以偏概全之嫌。因為它只列出或主要列出三個領域或三個方面，而其他許多重要領域、重要方面或重要部門如經濟、科技、文教、軍事、外交等都沒有概括進來。而如果這種說法是指領導的“性質”，那就更加說不通。因為按照這種邏輯，黨對什么領域、什么部門、什么工作的領導就是什么性質的領導，那就不僅有“組織（性質的）領導”，還必須有“經濟（性質的）領導”（“工業的領導”、“農業的領導”、“商業的領導”）、“科技的領導”、“教育的領導”、“文學的領導”、“藝術的領導”以及“軍事的領導”（或“國防的領導”）、“外交的領導”等等，不一而足。這能說得通嗎？這豈不是把黨的領導變成漫無邊際的、包羅一切的各種具體“業務領導”了嗎？

需要強調指出，黨對組織工作（或組織領域、組織部門）的領導，與對其他任何領域、任何工作的領導（如對經濟工作、思想政治工作、科技文教工作、軍事工作、外交工作等等的領導）一樣，也是“政治（性質的）領導”。“組織領導”作為反映組織關系的概念，只能在兩種意義上使用：一是相對于“個人（的）領導”，二是在同一組織系統內部上下級之間，上級對下級有“組織（的）領導”關系。除此而外，在不同的組織系統之間，黨委與政權機關（包括人大）之間，就只有“政治（性質的）領導”關系，而沒有也不應該有“組織（性質的）領導”關系，即組織上的上下隸屬關系。對此，彭真明確指出過：“黨一定要加強對政權的領導。”但“問題是，黨委怎樣領導政權？是政治上的領導，還是組織上的隸屬關系？在政治上必須堅持黨的領導……從組織上說，那就有所不同，政權機關并沒有義務服從黨委。”他還指出：“政權機關對黨委不是組織上的隸屬關系。相反，對政權機關的決議，所有人都要服從，共產黨員也不例外，黨委也不例外。”（《彭真文選》，第226～227頁）

弄清楚上述黨的領導的確切含義對理順黨政關系特別是黨與人大的關系具有重要的意義。

4．黨與人大孰大孰小

黨與人大的關系，可以用兩句話來概括：黨對人大實行政治領導，人大（及其授權的司法機關、執法機關）對黨實行憲法和法律監督。

至于說到“黨大還是人大大？”這是長期以來一直存在著的一個敏感問題。在這里，談談自己的看法。首先，要比較兩個東西孰大孰小，就必須確立比較的角度。從黨對人大的領導來說，其性質是“政治（性質的）領導”，即政治方向、政治原則和重大決策的領導和向國家權力機關推薦重要干部。這實際上就是黨就國家和社會的大政方針“提出決策”或提出國家的決策建議，包括有關法律的制定、事項的決定和干部的任用在內；而人大則是就黨提出的決策建議予以審議決定，使黨的主張經過法律程序變成國家意志。這是不是也可以說就是，黨行使“創議（制）權”，人大行使“復決權”呢？我以為，在一定意義上是可以的。在這里，黨的“創議（制）”與人大的“復決”作為具有中國特色的民主政治的兩個基本運行程序，是不存在什么“孰大孰小”的問題的。從人大對黨的憲法和法律監督來說，黨提出的法律建議經由人大審議通過以后，就不僅對國家和社會有強制性約束力，而且對黨也有強制性約束力。黨作為社會（人民）中的先進組織，必須模范地遵守自己提出并由人大通過的憲法和法律。黨絕不能置身于憲法和法律之外，更不能凌駕于法律之上。

就通過的憲法、法律和決議、決定對全社會的權威性和至上性來說，執政黨的決議、決定（黨對國家和社會的主張），在未經作為國家最高權力機關的人大審議通過而變成國家意志之前，僅僅是近7000萬黨員意志的集中反映；它們只對黨組織和黨員具有黨紀性的強制約束力，對非黨組織和非黨員的公民就沒有這樣的約束力。而作為最高權力機關的人大審議通過的憲法和法律以及決定、決議（國家意志），則是全體公民意志的集中反映；它們對包括黨組織和黨員在內的所有組織和公民都有法律性的強制約束力。特別是在依法治國的條件下，情況就更加如此。黨章和憲法所規定的黨必須在憲法和法律范圍內活動，也充分體現了這一點。在這個意義上，我們完全可以理直氣壯地、毫不含糊地說，人大高于、大于黨，而不是相反

三、“依法執政”的關鍵：調整和理順“黨法關系”

1．理順黨政關系與實現依法執政的關系。理順黨政關系與實現依法執政，是相互聯系、相互依賴、相輔相成的。調整和理順黨政關系或“黨權”與政權的關系，實行黨政分開，這是實現依法執政的基礎和前提，也是實現依法治國的基礎和前提。如果不調整和理順原有不合理的黨政關系（黨政不分、以黨代政問題），實行黨政分開，那就談不上依法執政，也談不上依法治國。或者說，實現依法執政的過程就是逐漸解決黨政不分問題或“以黨治國”的過程。而實現執政黨依法執政、依法領導，則是鞏固和發展良好的黨政關系的法制基礎和保證。這里的關鍵是如何處理好黨法關系。

2．依法執政的提出及其內涵。依法執政作為“依法治國”的題中應有之義，是針對黨“執政”和“治國”基本不靠國家“法”，而靠黨開會，做決議，甚至靠黨的領導人做指示（加上以此發動群眾）那種人治理念和體制而提出來的。曾說過：“法律這個東西沒有也不行，但我們有我們這一套。”“不能靠法律治多數人……民法、刑法那樣多條文誰記得住？憲法是我參加制定的，我也記不得。”“我們每個決議都是法，開會也是法。”（參見《中國法學》1991年第4期第4頁）鄧小平在1978年就指出“現在的問題是，法律很不完備，很多法律還沒有制定出來。往往把領導人說的話當作‘法’，不贊成領導人說的話就叫做‘違法’，領導人的話改變了，‘法’也就跟著改變。”正是針對這種情況，鄧小平強調指出：“必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。（《鄧小平文選》第2卷，第146頁）這就是說，要實行依法執政、依法治國，就必須從根本上改變領導人的話就是法、以言代法的局面。只有這樣，才能建立起合理的黨法關系，實現依法執政。

所謂依法執政，實際上就是黨按照憲法和法律規定對國家政權實行政治領導。這既是一種理念，也是一種體制和制度。依法執政作為一種理念也好，作為一種體制和制度也好，其本身理應內涵和體現科學性和民主性。因此，依法執政體制和制度的設計和安排，必須盡量賦予它科學、合理（合乎事理、情理）的內涵；必須賦予它民主（包括黨內民主、國家民主和社會民主）的內涵；必須以嚴格的法律制度來保障科學和民主的內涵能夠確實得到實現。這三者對于依法執政來說，是缺一不可的，相互關聯的。實現這三者的有機統一，就是建立依法執政體制和制度的目標模式。這一目標的實現需要有一個過程。而當務之急是，必須盡快著手研究、討論、設計和制定《政黨法》，以專門法的形式來調整和規范黨政關系，特別是黨與人大的關系。這是走向執政黨依法執政，實現法治國家不可或缺的重要步驟。否則，依法執政，就無法可依，就會成為空話。

3．調整和理順黨法關系。黨與法的關系大體包括兩個方面：一是依法規范和實施黨對國家政權的領導，包括向立法機關提出立法和修改法律的建議；二是依法規范黨組織和黨員在國家和社會中的活動，以保證其確實能夠、也不得不在憲法和法律范圍內活動。這就是說，法不僅是黨對國家和社會實行領導的根本準則和依據，而且是黨的各級各種組織和所有黨員在國家和社會生活中的行為準則和依據。在這兩個方面，憲法和法律對于黨的組織、黨員領導干部和黨員來說，都必須遵守，誰都不得有超越憲法和法律的特權。誰違反了，都必須予以追究。而且，黨作為先進組織，領導人民（通過代議機關）制定了憲法和法律，理所當然就應該模范地遵守。

但是，在現實中常有把黨與法的關系弄模糊甚至弄顛倒的情況，“黨大還是法大”的問題常常困擾著人們。針對此，彭真曾指出過：“黨領導人民制定法律，也領導人民遵守法律。有人問：是法大，還是哪級黨委大、哪個黨委書記大？當然是法大。不論哪級黨委，更不論哪個負責人……誰都得服從法律。”（《彭真文選》，第226～227、389頁）萬里更具體地提出：“目前黨內還有不少糊涂觀念，如黨是不是可以超越法律之上，法大還是權大，有了政策沒有法律不是一樣工作等等，這些本來都是不應該成為問題的。”“法大還是書記大？當然法大。我們的總書記、國家主席都要遵守憲法和法律，誰犯了法都要追究法律責任。”（《萬里文選》，第482頁）

以上從宏觀上多視角地梳理和澄清了有關黨政關系的一些問題，似乎比較抽象，有某種程度的思辨性，但實際上都與建設憲政、進一步完善人民代表大會制度、實現執政黨的依法執政所遇到的深層難點問題、實質性問題密切相關。弄清這些問題，對于解決實證性的問題和有關具體制度的設計和安排，是有益的。至于我所提出的看法是否妥當，具體有何不妥，歡迎大家批評指正。