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去年在SARS危機中提出的“從經濟建設型政府向公共服務型政府的轉變”，不僅成為經濟學界的共識，而且也開始成為許多政府官員的共識。聯合國開發計劃署2003年公布的數據，中國的社會發展在世界排名中列第104位，仍處在一個比較落后的水平。社會發展同經濟發展的嚴重不協調，使我們能夠清楚地看到建設公共服務型政府的重要性和迫切性。

目前，需要我們深入討論的問題是，建設公共服務政府和以經濟建設為中心的內在關系。政府在經濟發展中的作用，尤其是發展中國家政府在經濟發展中的作用，始終是經濟學研究和經濟生活中的一個重要問題。在我國已經初步建立了社會主義市場經濟體制框架的前提下，進一步提高政府宏觀經濟管理的有效性和公共服務的質量，是提高國家經濟競爭力的兩個基本要素。從這次宏觀調控的初步實踐看，我國的經濟結構問題、運行機制問題和增長方式問題，都明顯地反映了以政府為主導的經濟增長方式和運行機制的結構性矛盾和缺陷。建設公共服務型政府，實質性地推進以政府轉型為重點的結構性改革，是我國下一步經濟平穩較快增長的客觀要求。

一、在初步建立市場經濟體制框架的前提下，我國經濟的增長方式要實現由政府主導向市場主導的轉變

1、政府主導型的經濟增長方式積累了相當多的經濟矛盾和經濟風險，已經到了非改不可的地步。針對傳統體制的各種弊端，改革開放20多年來，在以經濟建設為中心的思想指導下，各級政府將主要精力集中于經濟建設和經濟發展，并在一定程度上充當了經濟建設的主體。歷史地看，這是一個重大進步，推動了我國經濟的快速增長。問題在于，經過20多年的市場化改革，企業已經成為經濟發展的主體，市場在資源配置中基礎性作用的格局已初步形成。在這種情況下，政府繼續充當經濟建設的主體力量已經越來越不適應經濟發展的需要。這次宏觀調控使我們比較清楚地看到，當前經濟生活和經濟運行中的突出矛盾和問題，大都與政府主導的經濟增長方式和運行機制相聯系。例如，雖然大部分商品市場和一般的要素市場都已放開，但政府對資金、土地等重要生產要素仍然具有相當大的主導權，土地的非市場配置仍然高達70％左右；在固定資產投資方面，政府，尤其是地方政府，還在一定程度上扮演著投資主體的角色；在財政支出方面，各級財政支出的40％左右仍然投向了競爭性行業，有的地方甚至更高；在行政審批權改革方面，這兩年政府雖然大幅廢除行政審批權，但某些重要審批權控制的更嚴，甚至有進一步加強的趨勢。

從這次宏觀調控反映出的問題看，我們可以得出這樣一個基本判斷：政府主導的經濟增長方式弊多利少，已經到了難以為繼的程度。

（1）各級政府的盲目投資和重復建設造成大量的經濟矛盾和經濟問題，尤其積累和加劇了我國的金融風險。

（2）政府主導經濟造成了低成本擴張，也造成了土地和資本價格的嚴重扭曲。

（3）政府主導經濟事實上是一種粗放型經濟增長方式，它嚴重浪費資源，破壞環境，使經濟效益總體低下。

（4）政府經營城市、招商引資，導致權力尋租盛行、市場信用缺失，嚴重影響公平、守信的市場環境的形成。

（5）政府單純地追求GDP增長，嚴重忽視社會發展，造成經濟社會發展嚴重失衡，由此積累的社會矛盾和社會風險已經對經濟增長構成嚴重挑戰。

（6）政府直接掌握土地等大量經濟資源和部分干預微觀經濟活動的權力，使腐敗問題不僅難以得到解決，而且使集團性、機制性腐敗在一定程度上得以擴大。

由此我們可以看到，改革發展到今天，由政府主導的經濟增長方式引發的矛盾和問題越來越多。進一步搞好宏觀調控，解決經濟體制和運行機制的深層次矛盾和問題，需要深化改革，尤其是加快政府改革。

2、我國已進入完善市場經濟體制的關鍵時期，實現經濟增長方式由政府主導向市場主導轉變的時機和條件從總體上說已基本成熟。

（1）從市場主體看，以公有制為主體、多種所有制經濟并存的基本格局已經形成，我國60％的GDP和70％的新增就業都是由民營經濟提供的。在這種情況下，政府主導經濟既不利于加快國有企業改革，也不利于民營企業發展。

（2）從市場配置資源的程度看，盡管各種制度和市場尚不完善，但是市場的基礎性作用越來越充分地顯現出來。政府主導經濟不僅妨礙公平、公正的市場環境的形成，還會嚴重影響市場信用和市場秩序的建立。

（3）我國全面對外開放的基本格局已經形成。我國外貿依存度2003年已經達到60％左右，成為繼美、德之后進出口總額的第三大國。我國吸收外來投資總量已居世界第一，外商投資已成為拉動我國經濟增長的一支重要力量。政府主導經濟，不利于國內市場與國際市場的對接，不適應全面開放的要求。

在改革開放的新形勢下，政府主導的經濟增長方式已到了非改變不可的程度。通過加快改革、深化改革，把這個問題解決的好一些，不僅會進一步鞏固宏觀調控的成果，而且會對我國下一步經濟的持續快速增長提供重要保障。

二、我國是一個發展中國家，也是一個轉軌大國。政府的經濟職能要盡快地實現從經濟建設主體向經濟性公共服務主體的轉變

經驗證明，有效地發揮政府經濟職能是經濟持續快速增長的重要條件。問題在于，在實踐中，我們誤把政府經濟職能與政府直接參與投資、直接參與經濟建設、直接參與資源分配等同起來。實現經濟增長方式從政府主導向市場主導的轉變，政府的主要經濟職能是為全社會提供經濟性的公共服務。

1、提供經濟性公共服務是政府的主要經濟職能。

所謂經濟性公共服務是政府為保障經濟的平穩快速發展，向所有市場主體提供經濟運行必需的經濟環境等軟件設施和基礎設施等硬件設施。例如：第一，政府通過有效的宏觀經濟調控和管理，為全社會提供良好的金融環境和經濟發展環境；第二，政府通過嚴格規范的市場監管，形成良好的市場環境，保持公平的市場競爭秩序；第三，經濟信息是最重要的經濟性公共服務，政府要及時、公開地向全社會提供經濟信息和市場信息；第四，政府要為全社會提供水、電、氣、交通等最基本的基礎設施。前三項服務是政府應該提供的軟件服務，第四項服務是政府應該提供的硬件服務。過去，我們比較重視硬件，相對地忽視了軟件的提供。因此，政府應當熟悉經濟性公共服務的內容和規律，提高公共機構的服務質量，把政府經濟工作的注意力和著眼點放到為全社會提供經濟性公共服務方面上來。

2、政府是經濟性公共服務的提供者，而不是直接的建設者。在基礎設施建設方面，要努力引入競爭機制，使企業成為經濟性公共服務的主要生產者。

改革開放以來，我國對經濟性公共服務的投資占財政支出的比重一直很高。2002年中央財政支出中有47.76％用于基礎設施投資。我國實行積極的財政政策，國債發行的很大部分也是用于基礎設施建設。今年，國家審計署對部分城市基礎設施國債項目建設效果的審計表明，在被抽樣審計的526個項目中，有四分之一的項目沒按建設責任書或計劃完成；在建成的320個項目中，有32個基本未投入運營，18個長期處于試運營或開開停停狀態，另有69個運營項目未達到設計生產能力；供水項目的實際能力甚至只有計劃能力的33％。從這些數據中可以看出，雖然我國在基礎設施方面投入了大量的財政資金，但由于在相當多的建設項目中，政府既是提供者，又是建設者，沒有充分引入競爭機制，因此許多基礎設施建設項目管理混亂，效益低下，有些地方在高速公路等建設項目中，存在嚴重的腐敗問題。

因此下一步的改革，應當在加快基礎設施投資的市場化改革方面有所突破，打破行政壟斷和國有壟斷，讓各類企業參與這些經濟性公共服務的生產，使其成為生產主體和建設主體，盡快改變我國基礎領域和公用事業領域改革嚴重滯后的局面。只有這樣，才能提高政府經濟性公共服務的質量和效率。

三、我國仍處于改革的攻堅階段。通過改革不斷地提供更多、更有效的制度性公共產品，已成為經濟持續快速增長的關鍵因素。因此，政府應盡快實現以GDP為中心向提供制度性公共產品為中心的轉變

1、制度創新對我國經濟的持續快速增長有決定性的影響。

國際、國內的經驗證明，制度創新對轉軌國家的經濟持續增長具有至關重要的意義。世界銀行的《2005年世界發展報告》提出，政策性風險是發展中國家企業最關心的主要問題，政府僅僅提高政策的可預見性，就能使社會新增投資的幾率提高30％以上。GDP增長很重要、資本也很重要，但是保持GDP穩定增長和引進資本的制度環境更重要，更具有穩定性。我國經濟增長中的結構性問題、體制性問題、增長方式問題，在一定程度上反映了這些年改革、尤其是政府改革的滯后狀態，也反映了我們對改革的熱情遠不如追求GDP增長指標那樣高。下一步，以改革為主線，使改革在多方面有實質性突破，會對我國經濟的平穩較快增長提供重要的制度保障。

2、政府應該把更多的注意力放在改革上，為經濟發展提供最重要的制度性公共產品。

政府提供制度性公共產品對企業的發展、經濟的增長具有重要意義。尤其是在轉軌時期，政府能為社會提供的最重要的產品不是直接投資，而是制度性公共服務，但這個公共服務又常常被忽視。客觀地說，嚴重短缺的制度性公共產品已經對我國經濟的可持續發展造成了嚴重影響。例如，為什么這些年國有企業改革的進展不大，人們對國企改革有種種議論和不滿，主要的原因就在于至今為止尚未在建立健全現代產權制度方面有所突破。我們知道，經濟轉軌中明晰產權、保護產權是市場化改革的重要問題，也是建立良好的投資環境的核心問題。由于產權制度改革的滯后，不僅國企改革受影響，企業家的生存環境也受到影響。再比如，為什么“圈地運動”愈演愈烈，根源在于我們尚未作出一個較為合理和完善的土地制度安排。中央早在幾年前就提出，“賦予農民長期而有保障的土地使用權”，但在法律層面和實踐層面并未全面落實。正在討論的《物權法》草案卻仍堅持農民的耕地、宅基地不能作為農民的物權抵押。此外，土地市場和征地的補償制度還沒真正形成，70％左右的土地仍是行政批租。僅從以上產權制度和土地制度兩個方面就可以明顯地看到，不在改革上下功夫，我們就難以不斷地為企業、為社會提供良好的制度性公共產品。由此，經濟矛盾和問題不斷積累，經濟風險和金融風險不斷增加，政府自身的行為也嚴重扭曲。

我國正處在經濟轉軌的關鍵時期，制度環境對經濟發展相當重要。因此，政府工作要從以GDP為中心向以制度創新為中心的轉變，重振改革的熱情，把更多的注意力放在改革上，依靠改革進一步解決經濟運行中的深層次矛盾和問題。

良好的、有效的公共服務不僅是市場經濟條件下政府干預經濟的本質內容，而且還是一個國家、一個地區經濟競爭力的重要條件。今年，全球經濟競爭力排名前10位中有5個是北歐國家，這就是一個重要的說明。在我國改革發展的新階段，以公共服務為中心的政府轉型，已經成為經濟社會協調發展的內在要求，成為下一步改革的中心和重點。