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選舉制度的是現代國家民主政治制度的基礎，現代民主國家一般都在憲法中確立選舉的框架，選舉的原則和方式，然后通過制定選舉法將整個選舉過程規范化，制度化。在選舉制度中，選民登記是其重要組成部分，公民只能通過選民登記這道法定的、必須履行的程序，才能成為適格的選民，也才能獲得選舉和投票的權利。因此，確認選民資格的選民登記程序在選舉制度中具有十分重要的法律意義，它不僅影響到公民個人政治權利的獲取和行使，也會影響到選舉活動的整個進程和選舉的結果。

從廣義上看，我國的直接選舉既包括區縣及鄉鎮人大代表的直接選舉，也包括農村村民委員會的和近年來城市的社區直接選舉。從狹義上理解，直接選舉只能是指我國基本法和選舉法所規定的區、縣或鄉鎮人大代表的選舉，也就是具備法律意義的地方權力機關組成人員的代表選舉；村民委員會和城市社區居民委員會的直接選舉則是村民或市民自治組織的選舉，屬于基層民主的范疇。

本文所稱的直接選舉，是指狹義上的區縣及鄉鎮人大代表直接選舉。筆者試就目前我國直接選舉制度中選民登記存在的問題，結合國內外有關選民登記制度的理論和實踐，提出修改法律法規及改革選舉方式的建議。

一

我國是實行代議制民主的社會主義國家，國家權力機關通過直接或間接民主選舉方式產生的全國人民代表大會和地方各級人民代表大會來行使國家權力，因此，選舉制度是我國根本政治制度即人民代表大會制度的基礎和重要組成部分。1953年第一部選舉法《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》（以下簡稱《選舉法》）的頒布，標志著我國人大代表選舉制度的初步確立。1954年的第一部《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）確立了我國的根本政治制度是人民代表大會制度，以后，隨著社會的發展與變化，這部《選舉法》經過1979年、1982年、1986年和1995年四次修改，對直接選舉范圍的擴大，實行差額選舉和無記名投票，選民聯合提名代表候選人等進行了較大的修改，為我國人大代表的民主選舉提供了法律保障。

我國現行《憲法》第九十七條規定：“省、直轄市、設區的市的人民代表大會代表由下一級的人民代表大會選舉；縣、不設區的市、市轄區、鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會代表由選民直接選舉。”這表明，我國目前地方各級人大代表是直接選舉與間接選舉相結合的選舉方式產生的。從上海今年已經結束的區縣人大代表換屆選舉情況看，廣大市民十分珍惜《憲法》賦予的選舉權與被選舉權，積極參加所在選區的選舉活動并提出不少建議意見。市民對黨的十六大報告中提出的加強社會主義政治民主和政治文明建設非常贊同，反映了選舉中存在的一些問題，從一定程度上體現出本市市民對代表直接選舉所表現出來的參政議政熱情和強烈的民主意識，也為我們思索如何完善現行的區縣人大代表直接選舉制度提供了直觀的素材。

相當一部分市民的意見集中在選民登記上，他們反映：沒有接到任何單位或機構通知他們參加選民登記，政治權利被變相的剝奪。這些未能參加選民登記的市民主要是部屬企業或外企、私企的員工，及本市一些下崗、退休職工。如某民營企業的員工來信說，今年的3月6日是全市區縣人大代表選舉日，他們的老板對此不感興趣，所以公司的員工都沒有拿到選民證和選票，也沒有參加任何選舉活動。一位從國有企業失業在家的市民在電子郵件中說，他原來的戶口掛在單位集體戶口內，這次選民登記中，許多人都拿到了選民證，但無人通知他去進行選民登記，于是他問，難道失業了，政治待遇也“失業”了嗎？

按照我國《憲法》規定，凡年滿十八周歲且未依法律剝奪政治權利的中華人民共和國的公民，不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，均享有選舉和被選舉的權利。這一規定，體現了我國人大代表直接選舉制度中普遍選舉權和平等選舉權的原則，表明了選舉與被選舉權是我國公民的一項普遍并平等的政治權利，應當給予充分的保障。1995年2月28日修改的《選舉法》第二十六條規定：“選民登記按選區進行，經登記確認的選民資格長期有效。每次選舉前對上次選民登記以后新滿十八周歲的、被剝奪政治權利期滿后恢復政治權利的選民，予以登記。對選民經登記后遷出原選區的，列入新遷入的選區的選民名單；對死亡的和依照法律被剝奪政治權利的人，從選民名單上除名。”

從國內其他省市人大制定或頒布的區縣或鄉鎮人大代表的選舉實施細則或辦法來看，也基本上大同小異，尤其是在確定選民所屬選區登記問題上，均采取有工作單位的在工作單位登記為主；無工作單位的以戶口所在地登記為輔的原則。如開平市選舉委員會2002年底的“關于選民登記的有關規定”[1]中明確：“以戶口（包括自理糧）所在地為原則，一般應在戶口所在地進行選民登記；戶口不在本鎮、辦事處的外地臨散工，一律回原籍參加選民登記。市直屬單位部門干部、職工及市國有、集體廠、企業的干部、職工在工作單位參加選民登記。戶口不在本市的行政、企事業單位的干部、職工在現單位參加選民登記。在國有、集體企業的勞動合同工，現仍在該單位工作的，參加該單位的選民登記。私營企業、民營企業、外資獨資企業合同工、臨時工回原戶口所在地參加選民登記，其他人員在企業所在地參加選民登記。”

1995年8月23日修改的《上海市區縣及鄉鎮人民代表大會代表直接選舉實施細則》[2]（以下簡稱《實施細則》）第十六條規定：每一選民只能在一個選區進行選民登記。選區設立選民登記站，負責選民登記工作。選民登記名冊應當與單位職工名冊或者戶口簿等資料進行核對，使每一個有選舉權利的人都能依法行使選舉權利。一九九八年區縣人大換屆選舉時，上海市選舉委員會特地作了書面的解答，對選區劃分上，要求按選舉法規定，以生產單位、事業單位、工作單位和居住狀況劃分選區，所以選民登記也就是按單位或者居住地進行。確定選民所屬的選區，原則上是有工作單位的從單位，無工作單位的從戶口所在地。

二

選民登記是國家對公民的選民資格在法律上的確認，也是每個公民有無選舉與被選舉權必經的法律程序。選民登記的目的，是使公民通過登記這道程序，從法律上確定其是否擁有選舉和被選舉資格，然后才能確定其是否享有選舉與被選舉的權利。只有通過登記的公民才能成為選民，才享有選舉與被選舉的權利，才能順利地參加到人大代表直接選舉與被選舉活動中，充分行使《憲法》賦予的政治權利。因此，選民登記程序是我國《憲法》認可或賦予公民選舉和被選舉權的前置性程序，是公民獲得選舉或被選舉資格的第一道關口。

從我國《選舉法》的有關規定來看，我國的選民登記制度具有以下特點：一是選民登記按選區進行，經登記確認的選民資格長期有效；二是每次選舉前需要登記的上次選民登記后新滿十八周歲的或被剝奪政治權利期滿后恢復政治權利的人；三是每次選民登記時的選民名單的核對、選民證的發放及選民名單公布等工作，由選舉委員會組織管理；四是規定組織直接選舉的機構為：在不設區的市、市轄區、縣、自治縣、鄉、民族鄉、鎮設立選舉委員會，主持本級人民代表大會代表的選舉。除鄉鎮一級選舉委員會受上級人大常委會領導外，其他的選舉委員會受同級人大常委會的領導。五是確立了對選民名單的申訴和訴訟制度。

但從現行的《選舉法》和各地的選舉實踐來看，我國的選民登記程序過于簡單、模糊，整部《選舉法》中關于選民登記的第六章只有三條四款，給我國的區縣或鄉鎮人大代表直接選舉留下了立法空間。在選舉實踐中，具體的選民登記工作只能靠領導各級選舉委員會的地方人大用“細則”或“辦法”來加以規范，這種以簡單的全國性選舉法律和各地人大出臺地方性法規及選舉委員會發文補充等方式相結合而確立的直接選舉制度，確實在一定時期內給地方各級人大代表直接選舉解決了操作規程上的困難，但隨著時間的推移及社會的進步，這種選舉制度至少存在以下三個問題：

（一）“選民登記”與“登記選民”之間的矛盾

我國現行的《選舉法》規定按選區進行選民登記，每次選舉前需要登記的是對上次選舉后，新滿十八周歲或被剝奪政治權利期滿后恢復政治權利的選民。按此可以理解為：只有選民信息發生變化或因達到法定年齡需要進行選民登記之外，其他選民是一次登記長期有效。只要是進行過選民登記的選民，其選舉資格無需重新確認，只需在選舉日的二十日前注意選區內公布的選民名單并領取選民證即可。登記后遷居到新的選區，需將名字列入新選區的選民名單。對死亡的或被依法剝奪政治權利的人，從選民名單中除名。

這種選民登記的方式實際上是登記選民性質，即由選舉組織機構主導式的登記選民。選民因無須主動登記，只是坐等選舉工作人員來核實選民資格和送選民證上門，不太會去關注選區內公布的選民名單。一旦選民名單未列入而二十日時間已過，其選舉的資格已無從彌補。據新華網報道，合肥市今年區人大代表換屆選舉中，由于選區劃分的調整，某區的兩個鎮在選民登記時，竟然把安徽省社會科學院等單位“遺漏”了，有二百多名選民在不知不覺中失去了選舉人民代表的權利[3]。這起報道從表面看，是選區劃分后，相關的兩個鎮的選舉委員會都誤認為被“漏登”二百多名單位選民應參加對方鎮的選民登記而引起，是選舉委員會工作失誤而造成選民選舉權的失落。筆者認為，如從另一個角度看，被“漏登”的二百多名單位選民為什么不去主動登記呢？如果他們關心所在選區已公布的選民名單，并在二十日內及時向選舉委員會提出異議，其選民資格仍可得到確認。

這種主導型登記選民的方式對選舉組織者和選民均無益處。從選舉組織者來看，《選舉法》只對少數選民信息發生變化的公民設定了需要登記的義務（這種義務設定也是模糊的），大量的選民名單核查工作難保萬無一失，而遺漏登記的后果，則是選民選舉權利的喪失；對選民而言，由于這種選民登記方式，導致他們的民主權利意識淡漠，特別是社會上下崗、失業人員及遷居或外來人員這些最容易被遺漏登記的人群，他們并不知道選民登記意味著什么，也不知道自己應當被劃入哪個選區怎樣進行登記，更不知道選民名單公布后如何維護自己的權利。往往在選舉結束后，他們才意識到自己已被排除在人大代表選舉活動之外，產生自己的政治權利被漠視或被剝奪的感覺。安徽省社會科學院這樣單位的選民尚且不知道以主動登記來保障自己的選舉權利，社會弱勢群體就更無從談起了。

（二）選民名單公布方式中的問題

現行《選舉法》對選民登記程序的規定十分簡單，對具體的一些操作程序如選民名單公布的方式，選民證的發放與領取等均由各地方人大制定實施細則或辦法來具體化。單位選區的選民名單公布與選民證的發放中，因為地點和人員都相對集中，不會存在太大的問題。但是一些私營企業及外資企業的問題就較為突出，主要是企業的負責人對選舉不感興趣或選舉觀念淡漠，因此，選民名單是否公布及如何公布，都會產生員工的選舉與被選舉權被侵害的后果。

此外，以居住地登記的選民名單的公布情況也不容樂觀，有些下崗或失業職工根本無從得知從何處看到選民名單，也不知找什么地方去領取選民證。遷居新住處的選民更是因對環境不熟悉，或因新居住小區居委會尚未成立，或選舉委員會對新遷居民的不熟悉等因素，導致公布選民名單時有選民漏登情況的發生。

（三）選民登記時的選區歸屬選擇權問題

盡管《選舉法》對選民登記時的選區歸屬上沒有作限制性規定，但全國各地的區縣或鄉鎮人大代表選舉實踐中，基本都采用單位登記制為主，戶口（或居住地）登記為輔的原則。這種以單位劃分選區并以單位人登記選民資格的做法，是對選民在何處參加選舉的變相限制，也使得單位選區的選民根本沒有參加選舉的熱情。選舉與單位一旦掛鉤，就摻雜了許多復雜的因素，如上下級關系、人際關系等，無法使選民表達自己的真實意愿，而且以單位為選區選舉出來的代表，往往與單位利益聯系密切，不太會為單位所在選區內其他選民的利益而履行代表的職責。

我國社會經濟體制改革的成功和城市建設步伐的加快，給老百姓的居住條件和生活方式帶來極大的變化，原有的選區劃分與選民登記方式早在1998年就開始面對重重困難：一方面大量的人員流動及城鄉人戶分離等問題，使選區在登記選民時存在大量的不確定因素，無法在選民登記時做到不遺漏或不重復登記選民；另一方面，這種長期以來由選舉的操辦者包辦選民登記的做法，已經使選民選舉意識淡漠，習慣于被動的接受選民登記。待選民登記和選民名單公布，特別是選舉結束后，未領到選民證參加選舉的選民就會產生選舉權被剝奪的想法。從許多市民的電話及來信中，我們可以得知，他們完全知道選民登記及選舉已經或即將開始，但他們還是責問，為什么沒有人來為他們登記選民資格？

現行選舉中存在的種種弊端，從根本上講，應從重視我國《選舉法》中選民登記的程序設置和改變選民登記觀念出發，修改我們的選舉法律和改革現行的直接選舉制度。因此，我們有必要拓寬視野，結合我國國情，研究和比較西方國家的選舉制度，學習和借鑒別國選舉制度中有益的精華，以提高我們選舉的民主程度，完善和發展我國的直接選舉制度。

早在古希臘的雅典城邦制度就是實行的“主權在民”的直接民主制度，不過，這是由全體公民直接參與城邦的治理，并非是通過選舉代表，組成議會或代表大會來治理國家的那種制度，選舉和選舉制度是伴隨著近代資產階級議會制度的產生和發展而逐步產生的[4]。因此，選舉制度是現代民主國家政治制度中相對獨立的一項重要政治制度。

美、英、法、澳等國家的選舉制度中，選民資格的確認也是通過選民登記來完成的。但對選民資格的條件和選民登記的方式上，有著一段與封建勢力不斷斗爭的漫長的歷史過程。

英國1689年的《權利法案》中關于議員自由選舉的內容，被公認為是最早實行議會制度和選舉制度的國家。但是，當時的英國對選民資格有著種種限制，如只限于擁有40先令以上收入并有自由土地者才有選舉權；而作為候選人的郡議員每年的收入必須在600英磅以上等等[5]。法國在1791年確立的君主立憲制和選舉制度中，把公民分為“積極公民”和“消極公民”，規定只有擁有一定財產和納稅的人才是享有選舉與被選舉權的積極公民。而美國最早的1787年憲法除了為國家公職人員設定一定的資格條件外，讓各個州自行規定選民的資格，這使得當時的美國好幾個州在選舉制度開始的時候，也只限于擁有一定財產權或繳納一定數額稅金的白人成年男性才擁有選舉的資格[6]。盡管美國在1830年基本上取消了財產限制，但仍只有白人成年男性才有選舉權與被選舉權，婦女與黑人則因為性別、種族甚至文字測試等規定，一直不享有選民資格，更不能參加選舉投票。這些西方國家早期在選舉制度中對選民資格的種種限制，經歷了長達一百多年的爭取普選權運動和不斷修改憲法和選舉法，才確立了向一切人開放的具有現代民主意義的選舉制度，其基本內容可歸納為普遍、平等、直接、秘密四項基本原則[7]。

從西方國家現代選舉制度中的選民登記程序看，主要有兩種截然不同的制度性規定。絕大多數的西方國家包括美國在內，都是公民自愿登記選民資格并領取選票，這種選民登記的方式主要源于西方國家對個人自由給予充分尊重的法律理念，即公民是否行使法律賦予的權利由其自主決定。但在美國近年來的選舉中，由于這種選民登記方式，出現投票率不高，很多人都不去投票的情況。即使在美國總統選舉中，選民的投票率也一直徘徊在50%左右，這意味著有半數合格選民沒有去參加投票選舉。這其中主要原因是選民必須先登記才能投票所致[8]。由于美國人口流動性大，而選民登記是按居住地劃分的選區進行的，那些遷移到新的地方的人需要重新登記或者將他們原來的登記轉到新的選區，因此，總有一定數量的選民種種原因沒有去登記而無法參加投票。當然，美國也有一些選民認為投票與他們的利益沒有什么關系，而采取漠不關心的態度，因而也減少了參加投票的人數。這種現象已經引起美國一些學者的關注，他們建議是否應當將選民登記系統簡便化到像申請或延長駕駛執照那樣，可能有助于提高選民的投票率[9]？也有人認為是美國選民的公民和社會義務感在下降。美國福蘭克林和馬歇爾學院的政府專業教授D·格里爾·斯蒂芬森（DGrierStephenson）在《民主選舉的原則》一文中指出：“鼓勵更多的選民參加投票應該是選舉的重要目標之一。低投票率即使不引起警覺，也應該受到關注。”因為在他看來，民主的主要表現形式就是選舉。低投票率有可能使一些善于組織、有強烈動機的利益集團的影響力變得過于強大。只有在多數人認為選舉公正而自由的情況下，選舉才能產生效果。

澳大利亞是世界上為數很少的對選民實行強制選舉登記與投票制度的國家之一。澳大利亞法律對參議員和眾議員的選舉均規定：凡年滿18周歲，在澳大利亞連續居住半年以上的公民均有選民資格；但候選人要求居住3年以上。此外，對選民登記方面則作了義務性的強制規定：即選民必須主動登記，有關選民信息的任何變化必須主動申報。選民必須參加投票，無故不投票者處以20澳元（約合100元人民幣）罰款。不交罰款者，將被澳大利亞獨立的選舉機構AEC（AustralianElectoralCommission）起訴到法庭，處以更高的罰款或其他處罰[10]。

澳大利亞獨特的強制選民登記與投票方式，蘊含著這樣的理念：對公民而言，選舉不僅僅是一種權利，更是一種義務。有些西方國家對澳大利亞的這種強制選民登記和投票提出責難，認為這種規則侵犯了公民的個人自由，但澳大利亞并沒有因此而改變它，認為這種強制性的選民登記與投票規則對澳大利亞而言是利大于弊。因為在地廣人少，居住分散，人民生性散漫的澳大利亞，如果沒有一些強制性的要求，選舉的參選率就會很低，選出來的人就沒有代表性，選舉也就失去了意義[11]。據統計，在實施強制登記與投票前，澳大利亞最高參選率為78%；實施強制登記與投票后，參選率逐步穩定在95%----96%。從民意調查來看，澳大利亞人對強制登記與投票持歡迎與肯定的態度，認為對澳大利亞有利并為這種選舉制度而自豪。

從我國港澳地區的選民登記制度看，也具有一定的特色。香港特別行政區有自成體系的《香港選民登記規則》，1999年，香港選舉管理委員會修訂了這一登記規則并送交立法會審議通過。香港選舉管理委員會稱，這一規則的修訂，將使登記成為2000年9月立法會選舉的選民會感到更方便[12]。按照這一登記規則，合格的選民可用圖文傳真方式向選舉事務處遞交申請表格。以往，選舉事務處只接受郵寄及市民親身交回的申請表格。此外，任何人在選民登記時明知而故意做出失實的聲明，或濫用選民登記冊所載資料，這一罪名若成立，該人士便會喪失候選人的資格及當選為立法會議員的資格；并視乎情況，也不能登記成為選民及投票。同樣的罪名也會令該人士按區議會條例喪失類似的資格及擔任區議員的資格。

澳門特別行政區立法會在2000年11月21日通過了《選民登記法》。這部登記法共有五章五十五條，對選民登記的效力、選舉組織的維持和地點及管理、信息數據庫、選民資格的認定、登記程序、選民登記冊及資料的更新、選舉訴訟程序、法人選民登記及相關的資格認定和程序、妨礙選舉的罪名和不履行法定義務的處罰等等，作了十分詳盡的規定[13]。這部登記法的主要內容是：任何人通過登記申請書辦理登記；一次登記具有永久的效力；已登記的選民應使用更正申請書的方式，向選舉組織機構更新法定須登記的個人信息；選民登記的資料使用信息工具制作、處理和更新；法人與自然人一樣具有選民資格；選名名冊的公開及查閱方式等等。其特點主要是：在適用范圍上，該法中選民登記程序的所有規定，既可用于立法會的直接選舉，也可用于立法會的間接選舉；在選民主體上，規定自然人和法人均享有選民資格并同樣予以登記；對選民登記名冊的展示，規定每年在選民登記地點或在負責選民登記事務的實體指定的其它地點展示，且連續展示時間為十天。

四

筆者認為，我國的人大代表直接選舉制度的改革必須適合我國的國情。在人口眾多的中國組織人大代表的直接選舉，首先面臨的就是選民登記的問題，因為這關系到選民的對選舉的參與度以及選舉的民主程度。我們可以不必像澳大利亞那樣規定選民必須強制登記與投票，但可以改變選民登記的方式----即由選民被動登記改為選民主動登記，也就是實行真正的“選民登記”而不是“登記選民”。因此，建議修改1995年《選舉法》第二十六條中“經登記確認的選民資格長期有效”一段為：“經登記確認的選民資格長期有效，但每次選舉前，選民仍應主動履行選民登記手續。”

在選舉實踐中，因為現行《選舉法》的這項規定，使得選民認為其在上次選民登記中已得到選民資格的確認，如果這次選舉中漏登就是剝奪其選舉與被選舉權，事實上，這種漏登確實是產生了選民選舉與被選舉權在本次選舉中喪失的法律后果；其次，選民一旦沒有履行選民登記而未列入選民名單，無論其是否向選舉委員會提出申訴，都增加了選舉委員會與選民不必要的麻煩；再者，經登記確認選民資格長期有效與每次履行選民登記手續并不矛盾，只是對該屆選舉中選民身份的再審核，選民有義務主動履行登記。因此，這種對選民義務的設定，是為選民權利增加的一道程序保障，同時也能提高選民自己的民主權利意識，讓選民自己決定是否行使這項政治權利。

隨著社會經濟的不斷發展，公民遷徙的自由度不斷在加大，選區的劃分都有可能改變，選民的狀況不可能一成不變。那么，一次選民登記長期有效如何體現？如何操作？每三年或五年一次的鄉鎮或區縣人大代表換屆選舉前，與其讓各級選舉委員會去費心耗力的核對上屆選舉登記的選民名冊，不如在原有選民名冊的基礎上，讓選民主動重新履行登記手續，在確保選民的權利前提下，提高我們選民登記的準確率，增加選民在代表直接選舉中的參與度。

選民主動登記原則的確立，并不排斥各級選舉委員會在選民登記中的積極作用，更不是以減少選舉委員會工作量作為目的。組織形式多樣的選舉宣傳活動，做好選民登記包括核查選民名冊在內的工作，是各級選舉委員會的重要職責。首先，選舉委員會應當公布本選區選民登記站的具體地點、登記的時間與登記的辦法；同時也應將選民名單公布的時間及如何領取選民證和何時發放選票等一并公開告知，讓選區內的每個選民知道何時開始選民登記，可以或者應當在何地并如何進行選民登記及領取選票。選民在規定的登記時間內不去主動登記及在選民名單公布后二十日內又不提出異議，只能視作其放棄自己的權利。這種選舉委員會宣傳和組織選舉登記、核實并公布選民名單與選民自己關注與行使選民登記的權利相結合的做法，只會提高和強化廣大選民的民主權利意識和公民社會責任意識，也能更好地保障公民的這項政治權利不因制度的缺陷而失落。

其次，在選民登記方式改變的同時，建議放開選民登記的選區限制，并在修改《選舉法》時予以明確，即選民可以選擇在其工作單位所在地進行選民登記，也可選擇在其戶籍所在地或經常居住地進行選民登記，使選民能在自己熟悉和關心的選區內行使選舉權，選出選民信任的有參政議政能力的人大代表。這是我國現代社會由單位人向社會人身份轉變的必然結果，也是直接選舉民主性的體現。

嚴格地講，對選民選區歸屬的限制，使相當一部分選民的自由表達度受到一定限制，選舉的平等原則很難得到落實。改變目前選民選區歸屬的方式，是我國選舉制度全面完善和發展的最終結果，我國《選舉法》雖然沒有限定選民登記時的選區歸屬，但正是由于這種法律規定的模糊做法，給整個選舉制度帶來缺陷。立法的修改，能使選民享有在其工作單位選區或在其居住地選區登記選民資格并參加選舉的選擇權，既可以增加選民對自己選出的人大代表的信任度，又可以加強被選出的人大代表向選民負責和為選民辦事的責任心，并可以極大地激發選民參加人大代表選舉的積極性，提高我們選舉的民主程度。正如某選民在電子郵件中所說：“我們的要求很簡單，我們選擇為老百姓說話的代表；我們選擇為老百姓干實事的代表。我們的民主權利應該得到充分的保障。”

此外，對于選民名單的公布，建議采用在指定地點公布和選民主動到選舉登記地點查閱相結合的辦法，用立法的形式固定。指定的地點可以是選舉登記站，也可以是選舉管理機構所在地，這有利于選民知情而為之。

值得欣喜的是，從2002年底開始的全國各地區縣或鄉鎮人大代表直接選舉情況來看，已經出現選舉委員會倡導和要求選民主動登記的新舉措。據筆者從中國寧波網上看到的一則消息：去年10月24日寧波市某區選舉試點鎮的選舉委員會，第一次設立了大量的選民登記站，要求選民主動前來作選民登記。該選舉試點鎮在全鎮的七個選區設立了124個選民登記站，接受公民前來進行選民登記。短短幾天內，僅潘火橋村就有1319位選民到選民登記站進行選民登記，選民的登記率達94%[14]。從過去由選舉工作小組按名單“登記選民”，到現在由具有選舉權的公民主動前來作“選民登記”，這種選民主動登記方式是否在全國屬第一還難說，但至少在浙江省和寧波市都是第一次。寧波市人大法工委某負責人認為，這種選民登記方式的改變，有助于增強選民的民主意識、參與意識，提高選舉的民主程度。寧波市選舉工作辦公室則表示準備在此基礎上，在全市范圍內推廣這一做法[15]。

實際上，“各選區設立選民登記站，辦理選民登記”是2002年浙江省九屆人大常委會第三十五次會議修改了《浙江省縣、鄉兩級人民代表大會代表選舉實施細則》后新增加的一個條款。正是這一條款，使得寧波市在鄉鎮人大代表選舉的選民登記時，邁出了選民主動到選舉登記站進行選民資格登記的第一步，這對于如何修改我國的《選舉法》和完善選民登記制度，具有很重要的實踐意義。

另一件具有重要意義的選舉改革事件發生在2003年3月開始的深圳市南山區換屆選舉中。該區選舉委員會不但在“致選民的一封信”里對選舉的時間、地點和選民登記方式作了詳細的介紹，還十分懇切地要求選民珍惜自己的民主權利，在規定時間里，積極到自己所在的社區居委會里進行選民登記，為選好人大代表投下莊嚴而神圣的一票[16]。更有意義的是，南山區選舉工作委員會辦公室在“選民登記必須注意的問題”的第二條和第五條中規定：“本次選舉原則上按社區居委會劃分選區。駐地在各社區居委會轄區內的所有機關、企事業單位均由街道辦事處劃入其所在社區居委會選區。”“在我區機關、企事業單位工作的深圳戶籍干部職工，可在單位所在選區進行選民登記，也可以在戶籍所在選區登記。”[17]這一規定，打破了傳統的以單位選區登記為主，居住選區為輔的選民登記要求，使選民有了在單位或在社區進行選舉登記的選擇權；此外，將所有機關、企事業單位由街道辦事處劃入其所在社區居委會選區，這意味著單位選區不復獨立存在，使選區的劃分更科學，更具有民主性，選民的自由表達度也得到了充分保障，也為我國選舉法的修改提供了重要依據。

當然，選民登記制度的改革不可能完全達到民主選舉制度所必須具備的基本要求，改革與完善地方人大代表直接選舉制度還有許多問題有待于研究和探索，如代表候選人的提名與競選，秘密投票原則的運用，獨立的選舉組織機構等等，選民登記制度的改革只是完善我國整個人大代表直接選舉制度的第一步。在這方面，農村已經開展了多年的村民委員會直接選舉和近幾年在全國許多城市開始的社區直接選舉，已經提供了許多成功的做法和經驗，也值得我們地方人大在代表直接選舉中學習和借鑒。

另外，建議全國人大在條件具備時，考慮起草并制定一部全國性的《選民登記法》，對選民登記的程序作更為詳細的規定，其適用范圍可以涵蓋直接選舉的人大代表、村民或社區自治組織中的所有選民登記。當然，這需要在理論和實踐中進一步研究和探索，使這部法律的制定更符合我國的國情，符合黨的十六大提出的政治民主的要求。

用格里爾·斯蒂芬森在《民主選舉的原則》一文中的最后一句話作為本文的結束，也許同樣意味深長：“認識到一個選舉體制的缺陷與欣賞它的益處同樣重要。”

作者單位：上海市人大常委會信訪辦公室

注釋：

[1]《開平市選舉委員會關于選民登記的有關規定》

[2]《上海市區縣及鄉鎮人民代表大會代表直接選舉實施細則》

[3]新華網安徽頻道----應保障所有選民的政治民主權力張曙光沈翀

[4]《希臘城邦制度》選自《顧淮文集》

[5]《西方國家的選舉制度及其啟示》譚衛華

[6]《西方國家的選舉制度及其啟示》譚衛華

[7]《西方國家的選舉制度及其啟示》譚衛華

[8]《民主選舉的原則》美國--D·格里爾·斯蒂芬森

[9]《民主選舉的原則》美國--D·格里爾·斯蒂芬森

[10]《獨具特色的澳大利亞聯邦選舉制度》范瑜

[11]《獨具特色的澳大利亞聯邦選舉制度》范瑜

[12]香港《香港選民登記規則》

[13]澳門特別行政區《選民登記法》

[14]中國寧波網----“登記選民”到“選民登記”龔哲民

[15]中國寧波網----“登記選民”轉變為“選民登記”夏紅霞

[16]深圳南山區人大常委會網----《致選民的一封信》

[17]深圳南山區人大常委會網----《選民登記必須注意的問題》