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今年11月21日至24日，筆者有幸參加了國家民政部在浙江寧波主持召開的“2002年全國村委會選舉情況分析會”。經過會議交流和討論，來自全國各地民政部門的實際工作者就如何完善村民委員會選舉、向前推進村民自治提出了許多有價值和意義的看法與建議，本人作為一名研究村民自治問題的學者，在聽了大家的發言以后，深受啟發，受益匪淺。

值得注意的是，在這次會議上，不少地方民政部門的實際工作者指出，由于國家和地方村民自治相關法律法規中沒有對村民委員會成員候選人的資格條件作出明確的限制，導致在一些地方，文盲和文化程度較低的人員、勞改勞教釋放人員、違反國家計劃生育政策的人員、地痞村霸等素質較低的人被村民選舉為本村村民委員會委員甚至主任、副主任，給村民自治制度的順利實施帶來了不利的影響和后果。一些同志建議，為了在村委會選舉中確保將那些政治素質好、文化程度高、辦事能力強、工作作風正的農村優秀分子選舉出來，使他們成為農村的好帶頭人，必須在村民自治有關法律法規中附加候選人資格限制條件，包括政治面貌、文化程度、年齡等條件。從會議交流和討論的情況看，這種看法在全國各地民政部門從事基層政權建設實際工作的同志中帶有一定的普遍性。據介紹，有的地方甚至已經在村民委員會選舉中制定了“土政策”，明確要求村委會選舉必須保證當選人數達到“三個60%”，即黨員人數、具有高中以上文化程度人數和年齡在45歲以下人數達到60%。筆者認為，這不僅是一個民主觀念上的認識問題，而且是一個關系到村民自治發展路向的實踐問題。在此，本文試圖就民主的理念與村民自治的發展路向問題談幾點看法，供各位關心和致力于推進農村村民自治工作的同仁們參考。

一、選舉權與被選舉權是一對完整的政治權利

我國村民委員會選舉遵循的主要原則是普遍選舉原則、平等選舉原則、直接選舉原則、差額選舉原則、競爭選舉原則、秘密投票原則。其中，普遍選舉原則和平等選舉原則是關系到選舉的公平性與民主性的最重要原則。我國1982憲法第三十四條明確規定：“中華人民共和國年滿十八周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權；但是，依照法律被剝奪政治權利的人除外”。根據憲法的這一規定，《中華人民共和國村民委員會組織法》第十二條也相應規定：“年滿十八周歲的村民，不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權；但是，依照法律被剝奪政治權利的人除外”。上述法律規定表明，我國的民主選舉屬于普遍性選舉，而不屬于限制性選舉，選舉權和被選舉權作為一對完整的政治權利，是同時平等地賦予每一個公民的。當然，從理論上看，雖然說我國實行普遍性選舉，不對選舉權與被選舉權附加限制性條件，只是相對而言的。從上述法律規定的文字表述來看，我們不難發現，事實上，它們有兩個主要的限制性條件，一是年齡條件，即必須是年滿十八周歲的公民；二是政治條件，即必須是沒有被依法剝奪政治權利的人。從憲法學的角度來看，這兩個“限制性條件”屬于“必要的限制性條件”。第一個限制性條件是對公民權自然條件的起碼要求，這是現代民主國家普遍采用的一種限制性條件；第二個限制性條件是實行法治和憲政民主必然的內在要求，同樣也是現代民主國家普遍采用的一種限制性條件。由于這兩個限制性條件是民主國家普遍采用的“必要的限制性條件”，因此，在民主選舉制度中，它們一般不被視為妨礙選舉的公正性、平等性和民主性的因素，因而也就不是真正的限制性條件。

在民主選舉制度中，選舉權與被選舉權的獲得所必須的基本年齡條件和公民權資格條件是兩個密切相關的因素。基本年齡條件的規定旨在為具有選舉權的公民個人獨立自主地行使選舉權提供必要的身心基礎和理性判斷能力，充分表達公民個人的意愿，實現選舉的價值。而公民資格條件的規定則是旨在保證權利的行使符合社會正義的需要，保證多數人的利益不受少數人的侵害。

在我國，之所以將選舉權與被選舉權作為一對完成的政治權利賦予公民，不將被選舉權的資格條件要求看得高于選舉權的資格條件要求，主要原因在于，我國是人民民主專政的社會主義國家，國家的一切權力屬于人民。只有從法律規定上普遍地、平等地將選舉權和被選舉權同時完整地賦予每一個公民，才能夠徹底體現一切權力屬于人民的憲法精神，才能保證公民在政治上、法律上的平等地位。如果在具備了公民權基本資格條件的情況下，額外地附加政治面貌、教育程度、年齡（某一個特定的年齡段）等條件，必然在事實上造成對一部分公民政治權利的剝奪，從而違反民主的精神。即使是在被選舉權的規定中附加這些額外的條件限制，也會造成對政治平等和公平正義的破壞。

然而，從事實和結果來看，我們常常發現，選舉權與被選舉權總是不相稱和不對等的，二者在許多時候往往表現為相背離。造成這種背離現象的原因，既有政治操縱因素的影響，也有民主選舉偏好本身的作用。這種情況對選舉權與被選舉權作為完整的政治權利的理論構成明顯的挑戰。對于這種現象的認識，我們不能以果論因、以果定因，否則，我們會動搖對民主和法治的信念。

二、選舉的價值偏好及其實現途徑與方式

綜觀國內外各種政治性選舉制度中有關被選舉權（候選人）資格條件的規定，我們又不難發現，在較高層次的代表選舉或者職務選舉的候選人資格條件規定中，一般也會有諸如年齡、教育程度、居住年限等方面的具體要求。例如，美國憲法中規定，移民在取得美國國籍7年以后才有資格當選眾議院議員，9年之后才有資格當選參議院議員。而對于作為美國總統候選人的條件限制，還明確規定必須是年滿35周歲以上的公民。從美國40多屆當選為總統的人基本情況來看，他們具備以下共同的資格條件：（1）絕大多數總統具有特定的政黨背景；（2）受過良好的教育，具有較高的文化水平；（3）有豐富的從政經驗和政治能力；（4）有強大的財力支持。而我國1982憲法第七十九條對國家主席候選人的資格條件規定也特別強調，“有選舉權和被選舉權的年滿45周歲的中華人民共和國公民可以被選為中華人民共和國主席、副主席”。這似乎也是對被選舉權（候選人）資格條件的額外限制。值得注意的是，農村基層的選舉與國家高層的選舉是兩種不同類型的選舉，不可以簡單類比；更何況，即使是宣稱實行普遍性選舉的國家，在政治高層的選舉中，都有必要、有可能蛻變為限制性選舉。

贊成對被選舉權（候選人）資格條件加以額外限制的人一般認為，之所以要通過法律或者選舉實施細則對被選舉權（候選人）資格條件加以額外限制，是因為被選舉權是比選舉權更重要的政治權利，候選人要擔任選民所賦予他們的權力，履行好自己的職權和職責，行使公共權力，必須要有比一般選民高的素質和能力，否則，就有可能導致當選者辜負選民的信任與委托。實際上，無論在法律上是否明確給予被選舉權（候選人）附加額外的資格條件限制，這都只是體現了法律制定者的一種理想的價值偏好。黨派屬性、受教育程度、年齡、道德修養、能力特長等等，無不反映者政治社會人們對某中人格特質的價值取向。然而，在實際的選舉過程中，每一個選民都會有自己個人的價值偏好，有些是與他人相同的，有些則與他人是不同的。如何將所有選民的個人價值偏好整合為社會共同的價值偏好？18世紀法國啟蒙思想家盧梭的主張是，社會中存在一個具有普遍意義的“公意”的作用，在“公意”的影響下，每個公民個人的意志（眾意）會自覺表示服從，從而形成公認的政治權威。代議制民主理論在西方出現以后，資產階級政治思想家們主張，通過普遍的、直接的投票選舉，用選票的統計結果代表多數價值，實現選舉的價值偏好。

20世紀以來，世界民主政治的發展進程表明，在民主的選舉制度建立以后，盡管統治階級試圖通過法律規定反映自己在被選舉權（候選人）資格條件上的價值偏好，但選民的投票行為并不完全受制于法律所認可的選舉價值偏好。而民主選舉所反映的真實情況是，選票統計中多數選民所認同的價值偏好才是真正有效的價值偏好，盡管在事實和結果上這樣的偏好同統治者在法律上所需要的價值偏好基本一致，但從實質上看，統治者制定的法律中對選舉偏好的規定之所以具有合法性和權威性，不是因為它本身具有先驗性和強制性，而是因為它來自多數選民的選舉偏好，也就是說，某一種特定的選舉價值偏好要想成為法律，進而具有普遍的約束力，不能夠事先由立法者強加給選民，而是必須經過多次選舉的實踐，在選舉中形成多數人認可的價值偏好，然后將它上升為法律。從目前中國農村村民委員會選舉的實際情況與實際需要來看，我們一些學者和政府實際部門的領導者所提倡的在村民委員會選舉中要對被選舉權（候選人）資格條件的額外附加與限制恰恰是以一種先驗的、居高臨下的姿態強加給農民的選舉價值偏好，盡管這些選舉價值偏好的確具有合理性，同時的確有利于農村村民自治的順利發展，大家的愿望與出發點也是善意的，但是，我們不能因為自己的主張具有道義上的正當性，就蔑視和不尊重農民的自主性，一定要農民按照自己的意愿選誰、不選誰。我們應有的正確態度應當是通過對農民進行耐心細致的宣傳教育，通過廣泛聽取農民的意見和建議，通過尊重大多數農民的實際投票偏好，形成國家法律所提倡的選舉價值偏好。否則，我們的行為很容易造成為民做主和代民做主。同志生前說得好：我們共產黨人要想當群眾的先生，首先必須當好群眾的學生。在推進村民自治、發展農村基層民主的問題上，的這個觀點是值得我們借鑒的。

村民自治制度在我國農村的建立，不僅促進了農村基層民主政治的發展，使民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督逐漸得到了貫徹與落實，讓億萬農民切實享有了民主權利，感受到了社會主義民主的真實性與優越性，而且有力地促進了農村社會風氣和精神面貌的變化與好轉，促進了農村經濟的順利發展，改善了農村公共服務和公益事業，農村出現了新的發展面貌。但是，在實施村民自治制度的過程中，我們也看到，農村出現了一些新的問題、新的困難和新的矛盾，例如，宗族派性勢力抬頭、賄選行為、“壞人”當選、老好人和庸人當選、經濟發展緩慢等等。由于這些問題的出現，于是，有的人對村民自治開始產生懷疑，有的人對村民自治開始求全責備。這些典型心理反應，都顯示了我們對民主制度和民主機制的認識有問題。

懷疑論者和求全責備者存在的一個思想通病就是，他們本身把民主機制理想化、神圣化、全能化，仿佛村民自治制度在農村建立、民主機制在農村運行之后，農村的一切都只有朝著理想的方面發展才是好的、有意義的，如果出現了一些解決不了的難題，對村民自治的評價就要打折扣。這樣一種思想通病產生的根本原因在于，我們沒有正確認識民主機制的所能與所不能，我們對民主的認識還缺乏現代性。

在西方政治文明史上，從古希臘的柏拉圖、亞里斯多德到近代英國的霍布斯等圣哲大儒都曾經從理論上論述過民主政治的弊端，他們大都不太看好民主政治，而是主張君主政體或者貴族政體。當西方真正建立起比較完備的民主制度以后，它們盡管堅決捍衛民主制度，并且極力向全世界推廣它們的民主制度與價值觀念，但是，它們始終對于民主制度的局限保持清醒而又理智的認識。而在近代以來中國的政治文明史上，實現民主政治作為一種先進的、革命的政治理想和追求，被賦予了一種絕對的正義價值與道義力量，因而民主制度本身也不斷被人為地加以理想化、神圣化和全能化，以至于使民主變成一種新的神話。事實上，對于一個缺乏民主傳統的民族而言，如果用追求民主的迫切性和真誠期望代替了對民主的冷峻思考和理性評判，一定會在民主的理論認識和政治實踐中誤入歧途。當民主制度遇到挫折和困難的時候，當民主制度的實行不能帶來民主的倡導者和推動者們預期的社會政治效果的時候，人們往往容易退回到精英主義、威權主義甚至開明專制主義。目前，在村民自治問題上，已經開始出現一種從本質上反民主的聲音，例如，有的人拿一兩個特殊的個案作為依據，為“老板當村官”現象叫好、為“強人治村”正名。這樣一些觀點看似支持村民自治，實質上伸張的是精英主義、威權主義甚至開明專制主義，民主已經被巧妙地改造成為少數鄉村新興精英控制鄉村社會的一件精致的外衣。

現代民主理論認為，民主最重要的意義和作用在于，它能夠合理解決公共權威的合法性問題。治理社會的公共權威如何產生、如何保證公共權威獲得的公平性與正當性？歷史的實踐證明，使用世襲的方法、武力爭奪的方法、欺騙的方法、物質利誘的方法、神授的方法都不可避免產生嚴重的社會混亂，都會危害社會的公平正義，而運用民主的方法則可以最大限度地避免權力爭斗帶來的社會混亂，使大多數人基本服從普遍認可的規則。因而，民主制度是所有統治方法中“最不壞的一種方法”。

現代民主理論還告訴我們，民主機制在社會政治生活中所能夠做到的是保障絕大多數社會成員的政治權利，包括選舉權和被選舉權、言論自由權和表達個人意見的權利、獲取正當個人利益的權利等等。盡管從世界政治生活的實際情況來看，出現過有自由無民主和有民主無自由的具體情況，但這畢竟屬于少數例外，絕大多數民主制度都能夠比較好地保障多數人的自由和權利。

民主機制另一個值得肯定的因素是它具有糾錯機制。在民主制度下，也許民主選舉產生的公共權力機關和權威人物可能是平庸的、另人失望的，甚至可能是違反眾人的委托與信任而濫用權力的，但是，民主機制同時賦予人民參與權、監督權、罷免權等重要權利，因而以權利制約權力、以社會權力制約政治權力便成為可能。民主所具有的這種糾錯機制不僅是制約公共權力機關與權威人物的法寶，而且是教育人民、允許犯錯誤并且允許改正錯誤的重要保證。

盡管民主機制能夠解決社會政治生活中的某些重要問題，但是，它也有所不能。民主機制一般不能保證產生最優的選舉結果，也從來不可能承諾產生令所有社會成員滿意的選舉結果，它只是保證基本的社會公平與正義。長期以來，我們國人一直將民主機制當作是選優機制，以致在個人工作業績考評中都不是使用客觀量化的績效評估法，而是普遍使用民主評議法，用投票的辦法選出“勞動模范”、“先進個人”乃至“優秀企業家”、“杰出科學家”，這是對民主機制的夸大與誤用。民主機制也不能夠滿足人們對效率和效用最大化的要求，而是從公平正義的原則出發，要求社會在實行民主的過程中必須付出一定的成本和代價。因此，民主決不是一種無價和廉價的享受物。如果從成本—效用的關系來考慮政治問題，使用民主機制一定是找錯了門，可能獨裁和專制更能夠保證減少成本、擴大效用。

如果將上述觀點引入對中國農村村民自治制度實施過程中出現的問題的思考，很明顯，少數村莊選出了各種上級政府和部分村民不喜歡的“壞人”、庸人和老好人，也就不足為奇了。問題的關鍵在于，我們能否尊重和堅持民主機制。如果民主機制健全的話，它所具有的糾錯能力應當是可以有辦法解決選舉結果不理想所帶來的問題的。而目前農村存在的宗族問題、經濟發展落后問題等方面的問題，并不是村民自治制度本身帶來的問題，這些問題在實行村民自治制度以前就已經明顯存在或者潛伏存在，只不過是經過選舉與自治使它們充分暴露出來而已。這些問題的最終解決，僅僅靠村民自治制度是難以完全湊效的，還有賴于其他制度的建立、配合與支持。眾所周知，目前中國農村“三農問題”非常嚴重，農村發展面臨著諸多困難，僅僅指望一個村民自治制度背負起農村發展與農村現代化的重任，顯然是不切實際的，同時也是不公平的。

結語：村民自治制度的發展路向問題

村民自治制度實施10多年來，國內理論工作者和實際工作者基本上是圍繞著各種“問題”在打轉，對一個接著一個問題的思考與解決，影響了我們關于村民自治的“問題意識”，很多人基本上變成了“問題中人”。同時，這10多年的村民自治實踐，決定了我們一種特有的民主主義思考視野和理論范式，“民主”成為10多年來年來村民自治問題研究和思考中使用頻率最高的詞匯，民主的理論范式也成了研究村民自治問題不可動搖的經典范式。

然而，村民自治制度發展到現階段以后，面對農村出現的諸多問題，僅僅使用民主的視野來思考它的解決之道是否可能、是否恰當？這是一個值得我們認真思考的問題。在這個問題上，筆者始終堅持的一個基本觀點就是，隨著農村社會經濟的發展，以民主為核心內容的村民自治制度必須不斷拓展，應當深化農村治理結構和治理模式的改革，應當引入科學管理的理念和手段，實現民主治理與科學治理相結合、能人治理與制度化治理相結合、權威治理與專業化治理相結合，通過治理手段和治理模式的變革，更加有效地解決農村發展所面臨的困難和問題，全面推進農村社會經濟與民主政治的協調發展。