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摘要：堅持和完善人民代表大會制度是建設社會主義民主政治的根本途徑。建國以來的人大運作證明，我國理想的民主理念與落后的民主實踐存在著巨大的差距。當前，發展社會主義民主政治、堅持人大制度，關鍵是要不斷推進人大制度創新。因為創新就是最好的堅持。人大制度創新就是要實現執政黨與人大關系法治化、人大選舉直接化、人大任職專職化、人大職能健全化。

關鍵詞人大制度民主政治體制創新

人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是建設社會主義民主政治的核心內容。堅持和完善人民代表大會制度，是建設高度社會主義民主政治的根本途徑。有的人主張照搬西方“三權分立”的民主制度，這在中國現行體制下是行不通的，不能達到發展我國民主政治的目的；有的人不對人大制度進行認真地研究和探討，就一味地強調人大制度是最完美的制度而進行僵化地堅持，這同樣不能達到發展我國民主政治的目的。長期以來，我們在所有重大會議和重要文獻中，都毫不例外地強調要“堅持和完善人民代表大會制度”，而真正的問題在于，我們反復強調“堅持”的多，而實實在在進行“完善”的少，或者說，所謂“完善”還一直只停留在口號上，尚未落實到行動中去。這就使得幾十年來我國的人大制度建設沒有取得實質性的進展，造成了先進的民主理念與落后的民主實踐的巨大矛盾。根據馬克思主義的基本觀點，無產階級國家的議會比資產階級國家的議會更高級更民主的地方在于：必須按照普遍、平等、直接、無記名的原則選舉產生；必須真正成為國家的權力機關而不是“清談館”；必須實現人民對代表和國家公職人員的罷免權。對比近半個世紀以來我國人大制度的實踐，其中的巨大差距是顯而易見的。發展民主政治，是我們黨始終不渝的奮斗目標，而要實現這個目標，就必須始終堅持人民代表大會制度，要堅持人民代表大會制度，就必須不斷完善人民代表大會制度，實現人大制度的創新，因為創新就是最好的堅持。

現在對人大制度進行創新的條件已經成熟。這是因為：（一）我們黨和國家確立了“依法治國”的基本方略和建設民主、法治國家的目標，實現了從人治向法治的大跨越；（二）我們黨和國家確立了建立社會主義市場經濟?制的改革目標，實現了從計劃經濟向市場經濟皤大跨越；（三）我們黨和國家確立了對外開放的戰略，積極參與經濟全球化和政治多極化，實現了從自我封閉半封閉向世界全方位開放的大跨越；（四）我們黨和國家經過建國五十多年的發展，特別是改革開放二十多年來的發展，全國人民的物質文化生活水平大為提高，民主法制意識顯著增強，實現了由貧困落后向全面建設小康社會的大跨越，等等。這些都為我們不斷發展社會主義民主政治奠定了堅實的基礎。而實現人大制度創新,是當前發展民主政治的關鍵所在。筆者認為，推進人大制度創新，應該著眼于執政黨與人大關系法治化、人大選舉直接化、人大代表任職專職化、人大職能健全化。

執政黨與人大關系法治化

中國共產黨是我國唯一的執政黨，中國共產黨的執政地位是在長期的革命斗爭中形成的，不容任何懷疑和動搖。在執政黨與人大的關系上，長期以來存在著似是而非的認識，學術理論界對此沒有形成一致的看法，也未研究出一個成熟的理論。從執政黨與人大之間的實際運作來看，可以從兩個方面來理解和把握：一方面，在憲法和法律上，全國人大是最高國家權力機關。《憲法》明確規定1，中華人民共和國一切權力屬于人民，人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，全國人民代表大會是最高國家權力機關，任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。1這就是說，執政的共產黨也必須遵守憲法和法律，中國共產黨《黨章》對此也作了具體的規定。另一方面，在國家政治體制上，中國共產黨是領導一切的，人大要接受黨的領導。

上面看似邏輯矛盾的兩個方面，幾十年來似乎難倒了我們的理論工作者，以致至今還沒有公認的處理二者關系的理論成果，這是我們的理論落后于實踐的地方所在。由于深受蘇聯以黨治國的嚴重影響，我國黨政不分、以黨代政、權力高度集中等現象十分嚴重，幾近到了積重難返的地步。在傳統的執政黨與人大關系認識上，片面強調黨領導一切，黨直接領導人大，包攬國家事務，使人大事實上成為黨組織的附屬物和具體執行機關，這就使人大喪失了憲法規定的最高權力地位。

如何正確處理好執政黨與人大的關系，使中國的民主政治建設不因此而“卡殼”，這是對當代中國人政治智慧和創新勇氣的最大考驗。其實，對于執政黨與人大關系這一所謂的“敏感”問題，只要認真思考，勇于創新，就完全可以找到解決的新路。首先，弄清楚政黨是一種什么性質的組織。政黨是近代以來出現的為了一定的政治目的而結成的政治組織。現代國家幾乎都是政黨政治，政黨在國家政治生活中發揮著十分重要的作用。雖然任何政黨都是以取得政權、參與政權或維護政權為主要政治目標，但政黨包括執政黨本身并不是權力組織。黨的十二大就明確指出：“黨不是向群眾發號施令的權力組織，也不是行政組織和生產組織。”這就充分說明，任何政黨，包括執政的共產黨，本身并不是權力組織，不具備行政權力，它不能對任何組織和個人發號施令，因而也就不能對人大進行直接的指揮和發號施令。其次，弄清楚以黨治國的由來及其弊端。傳統的黨的領導體制是以黨治國，以黨治國就是將執政黨凌駕于國家政權機關之上，以黨的名義居高臨下地直接向國家政權機關、社會經濟組織和個人發號施令。我國以黨治國的形成有著深刻的社會政治文化因素，概括地說，一是蘇聯模式的影響，二是封建專制思想的影響，三是革命斗爭特殊環境的影響，四是國民黨的影響。孫中山就是主張以黨治國的，蘇聯可以說是以黨治國的“始作俑者”。以黨治國的直接后果，就是樹立了黨權至上，強化了黨權本位，使黨的組織和職能全面權力化、行政化，相應地使國家政權機關的職能和權威大大弱化和邊緣化。、劉少奇、、鄧小平、等都明確表示過反對以黨治國。現行的執政黨對人大的領導方式實質上帶有很大的以黨治國的痕跡。再次，弄清楚我們是要人治還是要法治。我國是一個人治傳統十分悠久的國家，長期以來，我們忽視法制建設，突出個人的權威，強調政策治國，人治思想和作風泛濫。以黨治國實質上就是一種人治方式，人治給我們黨和國家帶來的災難是空前的。所以黨的十五大明確宣布要“依法治國，建設社會主義法治國家”，這是我們黨治國方式的重大轉變。要法治，摒棄人治，已經成為全黨和全國人民的共識。

弄清上述問題，我們可以順理成章地推斷，執政黨必須在憲法和法律的范圍內活動，執政黨不能直接對人大發號施令，執政黨的領導方式必須進行相應地變革。在執政黨與國家的關系上，我們可以認定，執政黨從屬于國家，而不是國家從屬于執政黨，因而作為國家根本大法的《憲法》就完全可以約束執政黨的行為，這就是“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”的理論依據。當執政黨與人大關系在憲法法律層面和政治體制層面上出現一種特殊的矛盾時，我們不可能通過修改憲法來確認“執政黨是最高權力機關”，我們只能在政治體制層面上改革黨的領導體制。所以1980年8月鄧小平就作了《黨和國家領導制度的改革》的著名講話，正式提出要改革黨和國家的領導制度。黨的十三大根據鄧小平同志這一重要思想，正式界定黨的領導是“政治領導”，黨對國家事務實行政治領導的主要方式是“使黨的主張經過法定程序變成國家意志，通過黨組織的活動和黨員的模范作用帶動廣大人民群眾，實現黨的路線、方針、政策。黨和國家政權機關的性質不同，職能不同，組織形式和工作方式不同。應當改革黨的領導制度，劃組織和國家政權的職能，理順黨組織與人民代表大會、政府、司法機關、群眾團體、企事業單位和其他各種社會組織之間的關系，做到各司其職，并且逐漸走向制度化。”2這就是說，政治體制層面界定的黨領導人大要服從憲法規定的人大是最高國家權力機關。因此，黨對人大的領導方式就必須作出相應的轉變。

執政黨怎樣轉變領導方式呢，筆者認為，從我國的實際出發，實行“政權內領導范式”。3所謂政權內領導范式，就是執政黨的領導方式由傳統的黨治制向現代法治制轉變，由執政黨凌駕于國家政權之上的領導向執政黨置身于國家政權之內的領導轉變。政權內領導方式與傳統的黨政合一有本質的區別，黨政合一的主要弊端在于以黨代政，黨直接包攬一切行政事務和社會事務，并以黨的身份行使國家權力。政權內領導就是執政黨置身于國家政權之內，使黨的主張經過法定的程序變為國家意志，上升為國家法律，并以國家政權的合法身份行使權力，實行法治化的領導。

共產黨沒有自己的任何私利，共產黨執政的本質就是最大限度地支持和組織人民群眾當家作主。根據政權內領導范式，執政黨對人大的領導方式就必須由執政黨凌駕于人大之上對人大直接發號施令，轉變為執政黨置身于人大之內，通過法定程序，使執政黨在人大內取得優勢名額和地位，經過人大這一合法機關，達到體現執政黨意志和保證人民當家作主的目的，實現執政黨與人大關系的法治化。各派也應當納入到人大的序列之中，在人大這個合法的最高權力舞臺上與執政黨長期共存、互相監督、肝膽相照、榮辱與共。

人大選舉直接化

人大制度的民主性就是因為人大代表是民主選舉產生的。當今世界各國議會議員的選舉，都是遵循普遍、平等、直接、秘密選舉的民主原則。實行普遍、平等、直接、秘密的選舉原則也是馬克思主義的基本觀點，列寧就認為無產階級民主比資產階級民主更高級的地方在于人民的直接選舉。直接選舉是無產階級國家必須實行的真正的民主原則。

直接選舉早已成為世界各國議會選舉的普遍原則，可我國全國人大選舉卻一直是多層次的間接選舉。間接選舉的弊端是十分明顯的，它不能全面、正確表達民意，模糊了代表與選民之間的責任關系，違背選舉的普遍性和平等性原則，不符合馬克思主義的基本觀點。

我們經常說要堅持馬克思主義，筆者認為堅持了直接選舉的原則就是真正堅持了馬克思主義。現在我國人大代表的直接選舉范圍還局限在縣鄉（鎮）兩級，市、省和全國人大代表都是間接選舉產生的，這與當今世界各國議會普遍實行直接選舉很不協調，與馬克思主義經典作家的論述很不協調，與廣大人民群眾的民主愿望很不協調。但為什么我國不實行直接選舉呢，究其原因，恐怕不是別的，而是我們腦子中的種種錯誤認識。如果不清除這些錯誤認識，直接選舉在我國就可能永遠不能實現，社會主義民主也就成了一句欺人的謊言。

錯誤認識之一：中國經濟文化落后，人民群眾民主意識差，不能實行直接選舉。這是阻礙中國民主進程的最大障礙，這種觀點事實上是一點兒也站不住腳的。第一，現在世界各國議會幾乎都實行直接選舉，難道我們中國是全世界經濟文化最落后、人民群眾民主意識最差的國家？第二，西方資本主義國家早在一、二百年前就實行了直接選舉，難道今天的中國還不如一、二百年前的西方資本主義國家？第三，我們黨自1921年成立以來就始終不渝地為人民爭民主爭自由，難道新中國的經濟文化水平和人民群眾的民主意識還不如解放前的舊中國？第四，建國初期我們說中國經濟文化落后、人民群眾民主意識差，經過50多年的社會主義建設，特別是經過二十多年的改革開放，我國人民的經濟文化水平和民主意識難道說還是原地踏步踏地留在建國初期的低水平上？第五，這是我們每個人都會承認的，那就是我國農村的經濟文化要比城市落后，農民的民主意識要比市民的民主意識差，但為什么早在二十世紀八十年代初，處在我國落后的農村縣、鄉鎮兩級卻實現了直接選舉，而到二十一世紀的今天，我國發達的城市還不能實行直接選舉嗎？

錯誤認識之二：中國人口眾多，幅員遼闊，難以實行直接選舉。這也是毫無道理的。因為我國人口眾多、幅員遼闊是一個自然存在的現象，恐怕到下個世紀，我國還有這么多人口，還有這么遼闊的幅員，難道我國就永遠不能實行直接選舉了嗎？在人口眾多方面，我們可以看看印度，印度人口不比我國少多少，但他們的議會是直接選舉產生的；在幅員遼闊方面，我們可以看看蘇聯、美國、加拿大，蘇聯比我國幅員更遼闊，可蘇聯早在1936年就實行了最高蘇維埃的直接選舉；美國、加拿大與我國幅員差不多，可他們早在一、二百年前就實行了議會直接選舉。當然人口多、幅員遼闊肯定會給選舉帶來一定的困難，但這可以通過改進選舉技術方法來解決，譬如“采用劃小選區的辦法，就可以做到直接選舉全國人大代表不會比現在選舉縣級人大代表的難度大多少。”4s

至于一些人認為直接選舉是西方資本主義的東西，這就是對馬克思主義的最大無知了。也許是長期以來我們沒有進行直接選舉，而西方國家卻普遍地實行直接選舉，這就使一些人誤認為直接選舉是資本主義的東西了。直接選舉并不是一些人所理解的那樣是資本主義的東西。要知道，恰恰是馬克思主義經典作家多次論述過無產階級要實行比資產階級更廣泛更民主的直接選舉。在第一個社會主義國家的蘇聯，就實行了直接選舉，我國也已經在縣、鄉鎮實行了人大代表直接選舉。現在的問題不是要不要直接選舉，而是如何盡快推廣直接選舉的范圍。我們應該有一個明確的直接選舉時間表，使直接選舉逐步從縣鄉鎮級推廣到市級、省級，最后推及到全國。

實行直接選舉，還應該相應地實行競選制。競選制也不是資本主義的東西，它本身是一種公開、平等、有序的競爭機制。早在革命戰爭年代，我們黨就提倡和實行過競選制，《陜甘寧邊區各級參議會選舉條例》就列專章規定了競選制。實踐表明，實行競選，可以最大限度地激發人民群眾的民主熱情，最大限度地選拔政治熱情高、工作能力強、深受群眾歡迎的人才，實行公開的競選，還可以有效地避免選舉中的黑箱操作和暗地交易，競選人也可以光明正大地表明自己的政治立場和愿望。實行競選制，也是社會主義民主政治和市場經濟的客觀需要，是確保直接選舉卓越有成效的必備手段和有效方法。

人大任職專職化

人大任職是否專職化，在一定程度上決定人大工作效率、素質水平、監督力度和民主程度。世界各國議會議員都是專職的，而我國人大代表卻是兼職的。人大代表實行兼職制，有其嚴重的弊端：一是不能監督。我國全國人大近3000名代表，都是兼職的，他們一年只能召開一次會議，在短短十幾天的會期內，要完成人大對“一府兩院”復雜工作的審議和監督，顯然是力不從心的，只能走走過場，草草了事。二是不敢監督。我國人大制度的一個顯著特點是，下級官員或單位工作人員擔任上級人大代表，監督上級政府的工作，雖然憲法規定了人大代表在會議期間的“言論免責權”，可每位代表都清楚，散會后自己馬上就回到原工作單位，成為政府直接管理的對象，誰還敢大膽“監督”呢，所以他們在人大會議期間大都只能對政府工作表示稱贊和肯定，最后“一致通過”，根本起不到“唱對臺戲”的監督作用。三是無力監督。國外的議會議員通過民主競選產生的，當選的議員大都是政治家和社會活動家，我國的人大代表大都是組織上推薦的勞動模范或在某一領域里的先進工作者，他們雖然有一技之長，但大都不懂得政治、法律，甚至有不少人大代表連人大制度都不清楚，只不過跟著去開開會、聽聽報告，這不得不使我國人大代表的整體素質偏低，缺乏應有的議政能力和監督能力。

我國人大代表之所以實行這種兼職制，主要是深受蘇聯模式的影響，而對蘇聯模式的照搬又根本源于我們對“議行合一”的教條理解和機械運用。“議行合一”最早是由法國著名資產階級啟蒙思想家盧梭提出來的，巴黎公社進行了短暫的“議行合一”嘗試，公社社員既是人民代表，同時又是政府官員。馬克思在《法蘭西內戰》中總結巴黎公社時說過公社不應當是議會式的，而應當是同時兼管行政和立法的工作機關。馬克思所說的“議行合一”就是代議機關和行政機關合而為一，制定法律的機關同時又負責執行法律，代表機關的成員同時又是執行部門的領導者。但馬克思只是說這是巴黎公社政權建設的經驗，就是說，巴黎公社在政治建設時是這么做的，是搞“議行合一”的，馬克思并不是說以后建立的社會主義國家就一定要采取這種“議行合一”的原則。十月革命后的列寧卻堅持了“議行合一”的原則，蘇聯1918年和1924年憲法就是按照“議行合一”原則建設蘇維埃的，到1936年蘇聯制定新的憲法時已經開始把立法和行政職能明顯分開。但在人民的思想觀念中，卻一直認為“議行合一”是社會主義國家代議機關的組織原則。事實上，我國在立法機關和行政機關設置上，從來就不是“議行合一”的，立法機關是全國人大及其常委會，行政機關是中央人民政府即國務院，但我國在人大代表的選舉產生上，卻明顯地帶有“議行合一”的痕跡，即有不少人大代表同時兼任政府官員。幾十年來，無論在理論上還是實踐上，“議行合一”已經不是我國人大制度的組織原則，因此，明顯帶有“議行合一”痕跡的人大代表兼職制應該是我們進行人大制度建設所要改革的重要內容。

幾百年來的國外議會實踐充分證明，議員專職制是人類文明的共同成果，值得我們借鑒。我們不僅要認真總結近半個世紀以來我國人大代表兼職制的實踐弊端，也要借鑒和吸收國外發達國家先進的文明成果。實踐證明，實行人大代表專職制勢在必行。筆者認為，為了搞好人大代表專職制，還必須明確以下幾條具體措施：一是政府官員不得當選人大代表。政府官員不能同時擔任議員，這是國際上通行的做法。我國目前由政府官員擔任人大代表的人數不少，這是很不妥當的，它不利于人大制度建設，不利于民主政治發展。我國已經明確規定人大常委會組成人員必須辭去在政府擔任的職務，這是人大制度改革的方向。隨著人大代表專職制的建立，全國各級政府官員應一律不得擔任各級人大代表。二是減少代表名額。現在我國全國人大代表名額近3000人，是世界議會人數最多的，省級人大代表名額也在400-1000人之間，比一些國家議會人數還要多。根據國外經驗，議會在500人左右比較合適，超過1000人時開會討論問題就比較困難。例如美國國會下院議員人數是435人，法國議會下院577人，日本眾議院512人，印度下院544人，英國下院650人，意大利眾議院630人。我國人大代表名額雖然與我國有十二億多人口有關，但人大代表人數過多，效率并不是很高，特別是實行人大代表職后人數就更加不需要這么多了，我們認為實行專職制后的全國人大代表名額應在500人至1000人之間。三是設立與“一府兩院”對口的專門委員會。西方發達國家的議會機構基本上是與政府的職能部門對口設置的，每個議會常設委員會機構專門審議研究與之相對應的政府部門的各項議案，并對其進行全面的監督，如美國國會的常設委員會43個，小組委員會100多個。我國人大要加強對“一府兩院”的監督，就必須成立與“一府兩院”相對口的專門機構，這也是現代社會分工專業化越來越強的客觀需要。只有設立相應的人大專門機構才有夠集中精力了解、研究和跟蹤“一府兩院”的工作，從而達到對“一府兩院”進行經常、有效的監督目的。四是配備人大代表工作助手。人大代表實行專職化后，為了提高工作效率，就必須相應地為每個人大代表配備一定數量的助手和工作人員。國外議會議員都配備相應的工作助手，其工作責任心之強、工作效率之高是相當出色的。比如美國國會就為議員個人配備了大量的助手，每個議員最多可雇專職助手18人，還可雇用非專職助，美國國會議員只有535人（其中下院435人，上院100人），而工作人員總數卻高達4萬多人。還需要說明一點的是，實行人大代表專職化后，現行的全國人大常委會機構就沒有存在的必要了。

人大職權健全化

《憲法》規定全國人大有15項職權、全國人大常委會有21項職權。這些職權總括起來可分為：立法權、決定權、任免權和監督權。我國憲法賦予全國人大的職權要比國外議會的職權范圍更廣，但我國人大的實際工作效率和權威性卻不盡人意，其中一個重要原因就在于我國人大在職權的行使上是殘缺的。我們認為凡是憲法授于人大行使的職權而人大沒有去行使的應視為人大自身的“失職”。當然，這與現行的政治體制、權力結構、認識狀況有很大的關系。但在建設社會主義法治國家的進程中，我們必須以法治的眼光重新審視人大制度，審視人大職權的完善和健全行使。從實際情況來看，人大職權行使的殘缺是多方面的，筆者僅就一些重要的方面作些分析。

一是決定權的行使。決定權是體現人大作為最高國家權力機關特征的一項重要職權。根據憲法規定，屬于國家或地方重大事情需要作出規定的應由全國人大行使決定權。在實踐中，人大也多多少少在行使著這一職權。但存在的一個突出問題是，全國人大的決定權與執政黨的決策權怎樣協調一致。傳統的做法是，執政黨包攬國家事務，直接對國家機關和人民群眾發號施令，執政黨的決策權在許多方面取代了人大的決定權。執政黨實行的是“黨委決策，政府執行”的領導體制和原則，這就使得政府成為黨委的執行機關而不是人大的執行機關，這顯然是不符合憲法精神的。在實行依法治國的今天，不是不要執政黨的決策權，而是要實行執政黨領導方式的轉變，既由過去的“黨委決策、政府執行”轉變為“黨委決策，經過人大決定，再由政府執行”，這就由過去的兩個環節變成三個環節，這決不是多此一舉，而是法治的重要特征，這也不是削弱了黨的領導，而是在完善中進一步堅持了黨的領導。

二是財政權的行使。財政權是指人大享有對國家的財政決定權和對政府財政監督權。掌握財政權是議會發展史上最原始的一種職權，早在英國資產階級革命時期，議會就是為了限制國王征稅而逐漸發展壯大起來的，當時流行的一句非常有名的口號是“不經議會批準，國王無權征稅”。這既是對國王濫用權力的約束，更是對人民財產權利的保護。對照我國的情況，我們深深地感到人大對財政權行使的嚴重缺失，一方面，我國現行的人大對財政權的行使僅僅體現在一年一度對國家財政預算決算的審議上，而這種審議又大多是滯后的和形式性的，缺乏強有力的制約和監督。另一方面，從理論上說，國家稅收的征管必須經全國人大審議批準，否則任何單位和個人都不得向人民群眾征稅，可我國的現實情況是，各級各部門不僅擅自制定每年稅收增長目標以示政績，而且紛紛出臺各種收費項目中飽私囊，連鄉鎮政府和職能部門隨意下個文件就可以向農民群眾收取各種名目繁多的費用，致使“三亂”泛濫，農民苦不堪言。這不能不說我國人大應對此負有很大責任。嚴峻的現實向我們昭示，我國也應該樹立這樣的信念：“不經人大批準，政府不能征稅。”至于各級各部門亂收費了就更不用說了。

三是彈劾、罷免權的行使。我國人大對人事權的行使上還普遍地局限在被動的任免范圍之內，而彈劾、罷免權的行使幾乎沒有真正啟動過。彈劾是議會對違法、犯罪和嚴重失職行為的高級官員進行檢查追訴的一種制度，這在西方各國議會中是正常行使的一項重要職權，根據西方的議會實踐，彈劾制度主要是針對由選民選舉產生的國家高級官員，這在我國由選民直接選舉高級官員的條件尚不具備的情況下，人大不行使彈劾權可以理解。但人大沒有正常行使罷免權就說不過去了，因為人大及其常委會對由它選舉、決定、任命和批準任命的國家機關組織成員最有效的監督制裁手段就是罷免或撤職。罷免是人大免除違法、失職的國家機關領導人職務的方式。建國以來人大對罷免權的行使嚴重缺失，在人們的記憶中，人大正常行使罷免權的似乎只有一次，這就是二十世紀八十年代末湖南省人大對副省長楊匯泉的罷免。現在官吏腐敗比較嚴重，但人大很少積極主動地行使罷免權，一般情況是先由黨委決定對某一腐敗官員作出黨內紀律處分后再由人大去辦理“罷免手續”，這種“馬后炮”式的“罷免”與人大作為最高權力機關的地位極不相稱，這無疑大大削弱了人大對各級官員的有效監督。

四是憲法監督權的行使。對憲法監督權的行使恐怕是人大所有職權中最薄弱的環節，甚至可以說，人大的憲法監督權幾近虛設，這也是我國憲法缺乏神圣權威的一個重要原因。現行《憲法》明確規定全國人大和全國人大常委會有監督憲法實施的職權。但自從1954年《憲法》頒布實施以來，我國人大還沒有處理一起“違憲案件”，這并不是說近半個世紀以來我們沒有違憲案件發生，而是全國人大及其常委會沒有正常行使憲法監督權。實事求是地說，現在各級各部門出臺的各種地方保護主義和部門保護主義的政策法規，有不少是嚴重違憲的，就是全國人大常委會通過的大量法律，也不能完全保證它沒有違憲的情況。根據現行《憲法》規定，一切違反憲法和法律的行為必須予以追究。我們要建設社會主義法治國家，就迫切需要單獨成立憲法監督委員會，專門監督審查包括全國人大常委會、國務院及地方各級各部門制定的法律法規和政策是否違憲，使我國憲法進入訴訟程序，確保憲法的神圣權威。

另外需要指出的是，根據憲法規定，人大一年一度聽取“一府兩院”的工作報告并進行審議。近些年來出現的引人注目的一種新動向是，人大代表對“兩院”的工作報告投了不少的“不信任票”，這說明人民對其工作是“不滿意”的，但也僅僅就是“不滿意”而已。根據國外通行的做法，議會一旦通過對政府的不信任案，政府必須提出辭職。同理，一旦我國人大通對“一府兩院”的不信任投票達到一定比例，“一府兩院”的正職應當提出辭職。如果這樣，人大對“一府兩院”的監督就真正發揮了最高權力機關的作用。實現人大制度創新，還需要國家在其他制度安排上作相應地調整，比如說，我們習慣于重視學習文件政策而輕視學習憲法法律，再比如說，我們習慣于將年屆退休的老同志安排到人大工作，這就使人大領導干部有一種退居“二線”的感覺，使人大遠離了權力中心，這與憲法賦予它的最高權力機關的地位是不相符合的，等等。推進人大制度創新，需要國家從整個制度層面進行通盤考慮，關鍵是要深化政治體制改革。如果我們一方面希望建設社會主義法治國家，另一方面又習慣于運用人治的手段，其結果必然是一場南轅北轍的現代游戲。

參考文獻：

1全國人大法工委:《中華人民共和國憲法》(北京：法律出版社，2000),6-7。)

2《中國共產黨第十三次全國代表大會文件匯編》（北京：人民出版社，1987）,37。

3戴承歡，張英紅：《論依法治國方略中的黨的領導》，常德師范學院學報（社會科學版），2001,（4）。

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