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摘要隨著城鎮(zhèn)化進程的加快,越來越多的農民失去了他們賴以生存的土地,他們的生存、發(fā)展和就業(yè)的權利受到了嚴重的威脅，而目前的安置模式普遍存在補償數(shù)額低，風險不確定等因素不能很好的解決失地農民面臨的問題，只有通過"土地換保障"的思路才能妥善的安置失地農民，讓他們分享工業(yè)化、城鎮(zhèn)化帶來的一系列成果。

關鍵詞土地換保障補償機制社會保障安置模式

1失地農民的現(xiàn)狀

隨著我國城市化、工業(yè)化的進一步發(fā)展，城市空間迅速擴大，為保證城市經濟發(fā)展對土地的需求，大量的土地被征用。目前，我國已有被征地農民4000多萬(章安友，2004）。按照《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》，從2001年到2010年，全國還需要安排非農建設占用耕地1850萬畝，其中90%以上為集體土地需要征用。按照目前全國人均耕地水平和現(xiàn)階段每征用1畝耕地大約造成1.4個農民失去土地進行測算，非農建設占用耕地1850萬畝，將有近2600多萬被征地農民需要陸續(xù)安置，年均需要安置失地農民260萬人左右。

農民失去土地后就失去他們賴以生存的基礎，隨之也流失了與土地相關聯(lián)的一系列權利。因為土地被征用之前，農民主要靠土地來養(yǎng)活自己，土地是他們的立命之本，失去土地就相當于失去了生活的基本來源；而且農民一直是以土地為勞動對象，失去土地也就失去了工作；再者，土地本身就是一筆財富，如果農民利用的好是可以為他們帶來增值的，這就意味著農民失去土地后也就失去了一項經濟價值極高的財產權利；最后，農民失去土地后，就失去了參與村民自治的積極性，這會間接導致村級干部的尋租行為。可見，土地的喪失會對農民帶來不利的影響，如果不及時有效地安置好這些失地農民將會阻礙國家工業(yè)化的進一步發(fā)展，甚至會引起社會的動蕩不安。

2當前失地農民安置模式分析及其存在的問題

2.1以貨幣安置為主，補償數(shù)額不足以妥善安置失地農民

在實踐中,我國征用農村集體土地后,對農民的安置方式目前主要有貨幣安置、招工安置、農業(yè)安置、留地安置、社會保障安置等基本形式,但大多是采取以貨幣安置為主。征地補償費主要包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費。《土地管理法》規(guī)定，征用耕地的土地補償費用為該土地征用前3年平均產值的6～10倍，安置費為4～6倍。如果按最高補償30倍來算，一畝地平均產值1000塊，補償費也才只有3萬元，遠遠解決不了農民的"可持續(xù)生計"問題。據(jù)了解，浙江省由于經濟相對發(fā)達，其對失地農民的補償標準與全國平均水平相比略有提高。據(jù)統(tǒng)計，1998年以來，浙江省各類征地給村里的補償費平均每畝12164元，安置補助費每人2377元，經過村集體留存，實際到農民手上的土地補償費平均每畝7958元，安置補助費平均每人2078元，青苗補償費平均每畝498元，農戶家庭得到的所有土地征用費總額（包括附著及其實施補償費）人均8828元。一大部分農戶對此不滿，因為這些補償費只能暫時解決農民近期的溫飽問題，如果今后就業(yè)困難，農民的基本生活靠什么來維持，更不用談農民的養(yǎng)老和醫(yī)療問題了。在一些經濟欠發(fā)達地區(qū)，農民的安置補償費更是少之又少，連最起碼的基本生活都解決不了，更解決不了農民的培訓就業(yè)和社會保障問題。

2.2以留地安置、招工安置為輔，農民權益得不到根本的保障

留地安置是指在被征用的土地中按一定的比例（10%左右）返還給被征地村合作經濟組織，并免繳有關規(guī)費，用于發(fā)展第二、第三產業(yè)，獲得穩(wěn)定的經濟收入，農村集體經濟組織可以用這部分土地建造標準廠房出租，獲得高額的租金收入；還可以用留置的土地為村民建造安置房使村民能夠安居樂業(yè)。從形式上來看，失地農民可以得到保障，可是受資金、技術的限制，一旦村集體經營的產業(yè)得不到很好的發(fā)展，農民的基本生活就沒有了保障。

在招工安置中，用人單位可以暫時解決失地農民的就業(yè)問題，但由于農民自身文化層次低，缺乏專業(yè)技能，在激烈的市場經濟競爭中處于劣勢，一旦用人單位裁員時，這些失地農民又將重新面臨失業(yè)的問題，可見招工安置并不能從根本上保障失地農民的權益。

2.3社會保障安置模式的覆蓋面窄，體系不完善，失地農民后顧之憂大

失地農民中有一部分已經完成了非農戶身份轉換，他們理應享受和城鎮(zhèn)居民一樣社會保障待遇，可是據(jù)統(tǒng)計，失地農民加入城鎮(zhèn)社會保障系統(tǒng)的人數(shù)只占總人數(shù)的5%左右。這部分人群主要集中在經濟發(fā)達地區(qū)，他們的社會保險費是主要從土地出讓金，土地補償費和安置補償費中籌集的，保險費直接列入勞動和社會保障部門設立的"安置費"專戶，由勞動和社會保障部門與被征地對象簽訂安置協(xié)議，對符合繳納社會養(yǎng)老保險統(tǒng)籌費的被征地人員，為其設立社會保險個人賬戶，達到退休年齡的，按月發(fā)放養(yǎng)老金。2003年浙江省嘉興已有14.2萬名被征地農民參加了養(yǎng)老保險，并實行了"三統(tǒng)一"、"一分別"的安置模式。"三統(tǒng)一"即城市規(guī)劃區(qū)內的建設用地由政府統(tǒng)一實行征地、統(tǒng)一補償政策、統(tǒng)一辦理被征地農民戶口"農轉非"和養(yǎng)老保險，"一分別"就是對不同年齡段的安置對象分別進行補償安置，浙江嘉興的這種社會保險安置模式取得了很好的效果，但在我國大部分地區(qū)，大多數(shù)失地農民的土地補償費和安置補償費并沒有用來繳納養(yǎng)老保險或醫(yī)療保險，而這正是失地農民最關心的問題，失地農民成了"無班可上，無田可種，無保可拿"的三無人員，對當?shù)亟洕陌l(fā)展造成了惡劣的影響。可見，失地農民的社會保障體系還不完善，沒有解決農民的后顧之憂。3"土地換保障"是唯一可靠和可持續(xù)性的安置模式

安置失地農民的過程實質上就是一個土地換保障的過程，因為在征地前,農民的生活、就業(yè)、創(chuàng)業(yè)和社會保障都是以土地為依托的。農民失掉土地從某種意義上講是為了城市的進一步發(fā)展，因此隨著城市化規(guī)模的擴大，失地農民應該隨之分享城市化所帶來的一系列成果，在市場經濟下就表現(xiàn)為，農民可以用土地換回他們生存、就業(yè)、發(fā)展和獲得社會保障的實際社會安置成本。只有失地農民用土地換回了生存權，就業(yè)權、發(fā)展權和享受社會保障的權利，才能真正的實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，才能逐步實現(xiàn)共同富裕。"土地換保障"可以看作短期保障和長期保障的結合，以上提到的貨幣安置、招工安置、留地安置屬于短期保障，社會保障安置屬于長期保障，將短期保障和長期保障結合在一起就可以實現(xiàn)可持續(xù)性保障，那么如何實現(xiàn)這種可持續(xù)性呢？

3．1從短期來看--使失地農民獲得的補償足以彌補失去土地帶來的損失

在市場經濟時代，土地應該按照市場價格進行交易才能真正體現(xiàn)土地的價值,農民失去土地后暫時最希望得到就是與土地進行轉讓后所帶來的收益相一致，也就是失地農民要在最大程度上分享土地出讓帶來的利潤分配。因此"土地換保障"首先應該體現(xiàn)在土地換取的利益補償上，而且這種補償應該根據(jù)國家征用土地后用途的不同而有所區(qū)分，因為土地價格是由土地收益直接決定的，土地收益又往往取決于土地的用途。由于工業(yè)具有相對較高的勞動生產率，工業(yè)所能創(chuàng)造的價值遠遠高于農業(yè)。因此，當土地從農業(yè)用途更改為非農業(yè)用途，從農村土地轉為城市用地時，同勞動相結合的土地所能吸收的價值帶來的利益會迅速增加,從而發(fā)生明顯的土地增值。而當土地還是用于農業(yè)發(fā)展時，土地增值相對工業(yè)就會遜色很多。目前，國家給予失地農民的補償金僅僅只包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費。補償標準并沒有參照土地用途進行區(qū)分，隨著農民意識的增強，這種補償標準不能合理的安置失地農民，因此制定合理的補償機制迫在眉睫。在部分西方發(fā)達國家和地區(qū),征用農民土地一般按市場價格對失地農民進行補償,土地征用費和土地賠償款構成失地農民的全部補償費用。其中土地征用費大體等于土地價值,土地賠償款是對失地農民因土地被征用而造成的經濟及其它損失的彌補。目前部分學者提出的"綜合因素法"就是參照了發(fā)達國家的補償機制，"綜合因素法"考慮了土地的質量、地理位置、區(qū)位條件、供求條件等，更好的體現(xiàn)了土地所有者的土地財產關系，使征地補償費不僅包括土地當前用途的價格，而且注重土地的未來價值，能夠更好的安置失地農民。

3．2從長期來看--為失地農民構建完善的社會保障體系

農民暫時的需求是獲得合理的補償，那么從長遠來看呢？失地農民和其它的農民一樣渴望得到諸如養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)等各方面的保障。因此"土地換保障"的第二步就是要為失地農民建立完善的社會保障體系。

3.2.1加快建立和完善失地農民的養(yǎng)老保障體系

隨著城市化進程的加快，失地農民中有一部分年輕的勞動力流向了城市，這就使得農村人口老齡化的速度加快，安徽省的抽樣調查表明，目前被征地農民50歲以上的比例大約占30%。這部分人群的再就業(yè)能力低，如果不能很好的解決這部分人群的養(yǎng)老問題，對這部分人群家庭中的年輕成員來說也是一種很大的壓力。由此可見，建立失地農民的養(yǎng)老保障體系已成為重中之重。但由于農村和農民的現(xiàn)金收入水平普遍很低，尚不具備建立以個人繳費為主的社會保障體系的條件，全部費用由國家承擔也不現(xiàn)實，即使是部分費用，也超出了政府財政的承受能力。因此要使失地農民享有完善的養(yǎng)老保障體系，可以參照城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險體制，采取統(tǒng)賬結合的方法。社會統(tǒng)籌賬戶可以從農民的土地補償費以及土地增值受益部分劃撥，個人賬戶可由參保人自行繳納，養(yǎng)老保險費的交納標準和養(yǎng)老金的發(fā)放應隨經濟發(fā)展水平做適當?shù)恼{整。由于被征地農民的年齡結構復雜，必須根據(jù)各自的特點，分門別類地將其納入養(yǎng)老保險計劃。

3.2.2加快完善失地農民醫(yī)療保險體系的建立

我國農村生產力水平普遍低下，經濟水平普遍較差，失地農民更是如此，他們小病拖著，大病看不起，長此以往致使因病致貧、因病返貧現(xiàn)象不斷攀升，因此給予失地農民尤其是中老年人群實施醫(yī)療保險及其必要。由于失地農民大多居住在城市郊區(qū)、城鄉(xiāng)結合部，他們的生產生活方式已經開始城鎮(zhèn)化，而且收入穩(wěn)定，這部分人群應統(tǒng)一納入到城鎮(zhèn)醫(yī)療保險體系。其它經濟欠發(fā)達地區(qū)的失地農民，由于支付能力有限，如陜西、云南農民人均純收入不足2000元，將其納入城鎮(zhèn)醫(yī)療保險體系無疑是增加他們的負擔，對他們應該實施新型合作醫(yī)療體系。2003年1月國務院辦公廳轉發(fā)了衛(wèi)生部、財政部和農業(yè)部三部委《關于建立新型農村合作醫(yī)療制度意見的通知》，要求從2003年起，各省、自治區(qū)、直轄市至少要選擇2到3個縣(市)先行試點，取得經驗后逐步推開。可見國家對農村合作醫(yī)療的高度重視。由于失地農民繳納合作醫(yī)療的資金數(shù)額較少，可從土地補償費中扣除。3.2.3積極促進失地農民再就業(yè)

我國人口眾多，勞動力的就業(yè)和創(chuàng)業(yè)問題，始終是我國城鎮(zhèn)化進程中首要的根本問題，是關系到改革開放和現(xiàn)代化建設全局的重大問題。按照目前的城鎮(zhèn)化進程，每年有約260萬左右的失地農民需要安排就業(yè)。對失地農民的安置，要以提供長期可靠的基本生活保障為目的，以提供就業(yè)和創(chuàng)業(yè)機會為重點，鼓勵和支持各地積極探索適應社會主義市場經濟要求的就業(yè)和創(chuàng)業(yè)途徑，就業(yè)經費可以從安置補償費中列支。

參考文獻

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