和諧地方黨委領導體制
前言：本站為你精心整理了和諧地方黨委領導體制范文，希望能為你的創作提供參考價值，我們的客服老師可以幫助你提供個性化的參考范文，歡迎咨詢。
[摘要]地方黨委領導體制是社會主義民主的重要體現。2006年各地方黨委換屆后，在領導體制架構上出現了一些新特點，同時，也有一些問題需要思考和探索。文章從民主政治進程的角度，探討如何實現新型地方黨委領導體制的和諧運行。
黨的十七大報告指出：“人民民主是社會主義的生命”，黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一，成為民主政治在新的歷史條件下不斷推進的科學指針。完善和發展黨內民主，用黨內民主推動人民民主，對于我們堅持和發展中國特色社會主義，對于我們保持和發展黨的先進性，對于我們鞏固黨的執政地位和提高黨的執政能力，都具有非常重要的意義。在黨的整個組織體系中，地方黨委既是一個重要的決策和執行機構，又是一個重要的信息匯集、處理和傳遞層次。2006年各地方黨委換屆后，在領導體制上出現了一些新特點，同時有一些問題需要思考探索。
一、地方黨委新型領導體制的主要特點
新的地方黨委領導體制模式總體上可概括為“一正兩副、黨政交叉、分工協作”，完善了集體領導與個人分工負責相結合的黨委會制度，體現出較為明顯的特點。
(一)領導職位精簡，有利于降低執政成本。在目前全國已換屆的省、市、縣三級黨委內部，除民族地區外，書記、副書記基本上都按照“一正兩副”的要求配備，常委人數基本控制在11至13人。據有關部門預計，這次換屆完成后，約有10多萬名干部要離開原有崗位，數量之大前所未有。從深層次來看，這樣的改革，決不是簡單的干部數量減少，而是體制層面的改革。干部制度改革已經成為我國政治體制改革的重要環節，并且隨著由職務管理向職責管理的轉變，干部人事制度改革有可能成為深化政治體制改革的新突破口。
(二)領導層級減少，有利于發揚黨內民主。換屆后，各地普遍取消了書記辦公會這一議事層次。從決策體制上看，由原來的“書記一副書記一常委”三級架構向“書記一副書記或常委”兩級架構運作機制轉變，根據分工，各項議題由常委直接提交常委會，減少了領導層級，決策鏈條明顯縮短。一方面，在常委分工負責制下，擴大了常委會的議事范圍，黨內民主和集體領導制度得到發揚和強化；另一方面，減少了常委對副書記的依賴性。
(三)職能配置更加優化。有利于提高科學執政的水平。“擴大黨政交叉任職的比例”是新的地方黨委領導體制的一個重要突破。基于黨的中央和地方組織的不同特點，在地方黨委會組成中存在一定程度和范圍的交叉任職，只要黨委和政府的權力邊界劃分清晰，會有利于提高黨委會的科學決策水平，有利于加強黨對經濟和社會管理工作的領導，是優化領導職能的重要嘗試。
(四)權力結構更加明晰，有利于提高權力運行的透明度。黨委會內部權力關系倒置或紊亂是地方黨委傳統模式運作中存在的一個突出問題。按照黨章和《中國共產黨地方委員會工作條例(試行)》，黨委會內部的權力授受關系為“黨代表大會一全委會一常委會”，書記辦公會是議事機構不是決策機構，不得決定重大問題。但在實際工作中，一些地方黨委對于重大問題，往往是先上書記辦公會，參會人員已經接近或超過了常委的半數，事實上已主導了常委會的決策，使常委會的職能受到削弱，影響了其他常委作用的發揮。同時，在缺乏對書記辦公會相關制度約束的條件下，使一些“隱性規則”得以通行，容易導致個人集權，加劇了一些地方“一把手”權力的擴張。換屆后，書記辦公會這一機構被明確取消，一方面，突出了常委會在黨代會和全委會閉會期間的領導職責，為使其真正成為一個權責對稱的決策主體清除了體制障礙，進一步理順了黨內權力關系；另一方面，為實現常委分工負責的集體領導體制創造了條件，提高了黨內權力運作的透明度和公開度。
二、地方黨委新型領導體制運行中存在的問題
(一)常委會有效集中難度加大。在傳統的地方黨委會制度運行中，《中國共產黨地方委員會工作條例(試行)》賦予“書記辦公會”三個方面的議事職能，客觀地說，這一形式成為聯系書記與常委會之間的一個重要緩沖區，降低了書記“集中”常委會決策意志的難度。而在新的體制模式下，“書記辦公會”退出后留下的職能空間依靠什么方式來有效彌補，就成為一個重要問題。如果相關措施跟不上，就會出現反彈。這也是當前不少地方原來的書記辦公會仍以“書記碰頭會”、“黨政聯席會”等形式繼續存在的一個深刻原因。在常委會分工領導的集體決策模式下，書記如何把自己作為其中平等的一員放到常委會中間，加強與常委的溝通協調，集思廣益、統攬大家的決策意志，防止出現議而不決、決而不斷的現象，最后形成高效的集體決策，無疑需要一個適應過程。
(二)專職副書記的職能定位模糊。換屆后，地方黨委會內部設置了一名專職副書記，但是在定位上。僅僅籠統地規定了“協助書記處理日常事務，受書記委托，負責有關工作”的原則，缺乏可操作性的制度安排。這樣，在實際中就有可能帶來兩種傾向：一是各位常委分工負責各項具體工作，專職副書記會“閑起來”，無事可做；二是專職副書記繼續分管的一些工作，又成為被分管常委必過的一道關，影響常委分工負責制的實施。由于職責定位模糊，給實際工作帶來很大難度。
(三)在決策權與執行權相對重合的情況下。有效監督問題凸顯。從目前情況來看，盡管各地都明確規定增加全委會開會的次數，強化全委會的決策功能，但是，常委會開會次數增加更多，大量的日常工作決策還是由常委會來承擔。作為一個重要的決策機構，常委會又直接履行著執行功能，這就不可避免地產生功能的重合，由此產生了一個關鍵問題：如何加強對常委會成員尤其是黨委“一把手”的監督的問題。一方面，如何防止常委會成員在決策和執行環節中過分突出自己分管范圍內的部門利益而對全局性工作產生不良影響；另一方面，在存在書記辦公會的條件下，幾位副書記客觀上會對書記產生監督作用，取消這一機構后，如果措施不到位，極有可能會加劇黨委書記權力過分集中的現象，削弱對書記的監督和制約。同時，“一把手”對常委的晉升問題有著重要的影響，如果一把手缺乏民主意識，在這樣的領導體制下，“一把手”極有可能利用手中的權力越過兩位副書記直接或間接對常委施加影響，使常委按照自己的意圖辦事，從而進一步強化黨委書記大權獨攬的局面。因此，新領導體制的運行過程中，存在著由于減少副書記而可能引發的對黨委書記的監督和制約更加弱化的風險。
三、完善新型地方黨委領導體制的基本思路
進一步完善地方黨委領導體制，需要把握“總攬全局、協調各方”的總體要求，在完善體制上堅持擴大民主、依法執政、科學配置、提高效能的原則。
(一)理順黨內權力關系，落實常委分工負責制。首先，實現黨內主要權力機構關系的科學化、規范化，是充分發揮新型地方黨委領導體制效能的基礎和前提。從黨內權力配置的特點來看，應以理順黨代會、全委會和常委會權力關系為重點，進一步調整和明確“三會”的職責。突出黨代會的最高權力機構地位。黨代會作為黨內最高權力機構，負責對涉及地方國民經濟社會重大事項以及需要黨代會討論決定的事項進行決策。全委會作為決策機構的職責定位，負責對重大事項決策、重大項目安排、重要干部任免和大額資金使用等進行討論決定。
其次，要落實常委分工負責制。實行集體領導與個人分工負責相結合的制度，是民主集中制的一項具體制度，二者不能偏廢。凡屬重大決策、重大項目安排、重要人事編制、大額度資金使用、重要干部的任免和獎懲，都要由常委會集體作出決定，分管常委必須堅決執行。進一步理順黨政之間的關系，切實解決好黨政分工重疊的問題。在具體職責分工上，對于兼任政府副職的常委，其工作分工和職責定位，應以政府為主，所分工負責的政府工作，應根據區域經濟社會發展的實際需要合理安排。其他常委不再分管政府職能部門的工作，重點是履行好自己的職責，圍繞經濟社會發展大局抓好分管工作。在出現涉及多個常委的綜合工作時，應由主管常委負責協調溝通并抓好落實。最后，要優化常委會的組成結構。新型黨委領導體制的確立，對領導成員的素質提出了更高的要求。要把選好黨委“一把手”放在第一位。地方黨委副書記職數減少后，“一把手”的任務更重了，要求“一把手”統攬全局的能力更強，民主作風更好。自我要求更嚴，黨內威望更高。實行常委分工負責制，把常委會成員推到決策中心位置上，要求常委必須具有較強的領導能力和較高的綜合素質，尤其能夠獨擋一面，推動工作。在年齡結構上，既要大力選拔優秀年輕干部，又要注意合理使用其他年齡段的優秀干部；在知識和專業結構上，既要選拔熟悉黨務、意識形態、紀檢、政法等工作的干部，更要充實熟悉經濟管理和社會管理工作的干部；在個性特點上，要充分把握每個常委的氣質、性格特征，真正達到班子成員相容互補、剛柔相濟、團結和諧，進一步優化班子結構，增強整體功能。進一步探索并逐步規范專職副書記的職能定位。應把握三個方面內容：一是突出助手的角色；二是突出專職的角色；三是突出協調的角色。
(二)建立健全工作機制。保障新領導體制順利運行。首先，要完善地方黨委的議事決策機制。黨委的議事決策機制的程序化、規范化程度，是反映黨內民主質量的一個重要標準。要以完善黨委議事決策為重點，按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，建立健全常委會議事規則和決策程序，確保決策內容、決策規則、決策程序、決策方法符合法律和有關規定；積極探索票決制等決策方式，不斷提高常委會決策的質量和水平。通過建立健全決策咨詢、調研、聽證和民主討論、會議表決等一系列制度，防止決策的隨意性和盲目性。其次，要建立常委溝通協調機制。新體制下，常委分工相對獨立，客觀上容易造成常委之間對彼此分管工作缺乏了解，如果主動性不夠和缺乏有效的溝通協調機制，可能導致信息不通暢，常委會的決策作用難以得到真正發揮。同時還要建立科學的目標管理綜合考評機制。要適應新的領導體制框架下領導干部選拔作用的新要求，認真落實中組部有關文件，突出經濟發展、社會發展、科學發展三個方面的主題，確立盡可能量化的指標體系，對領導班子、領導干部的任期目標和年度工作進行全面考核評價，為班子配備、干部使用提供科學依據，使干部對自己的升遷去留有一個明確的預期。
(三)建立新的權力制衡模式，加強對權力的監督。權力意味著腐敗，絕對的權力就是絕對的腐敗。對權力進行監督是人類政治文明的發展的共識。新的地方黨委領導體制仍然無法解決黨政“一把手”，甚至是常委的權力過分集中的問題。現在我們只能要求按照橫向適度調整權力、縱向有步驟地下放權力、權力之間相互監督和制約的原則，強化黨內監督、民主監督、社會監督，使地方黨委會行使的決策權、黨的各級委員會行使的執行權與黨的紀律檢查委員會行使的監督權相互依存和制約。但在實際操作中，報告和通報制度往往流于形式，出現決策失誤和執行不力也沒有好的責任追究辦法，無法保證地方黨委科學執政、民主執政、依法執政。原因就在于監督不力。我們理論上的監督有很多種，有黨內紀檢監督、人大監督、派監督、司法監督、審計監督、輿論監督、群眾監督等等。但在實踐中最有效的監督就是紀檢監督，因為紀檢部門的監督權力最大，可紀檢監督大多是對違法亂紀的事后監督，很少有對事前和事中進行監督的。而且紀檢監督無法監督同級黨委的“一把手”，甚至無法監督同級黨委常委會成員。監督要有力才能有效，否則還不如沒有監督。
在民主進程的大背景下，地方黨委領導體制可以試行新的權力制衡模式，引進獨立的監督制度。決策權與執行權的分離可以在一定程度上扼制腐，敗，有利于決策的科學化、專業化，監督權的獨立則可以從制度上解決權力過分集中的問題。將地方各級黨的紀律檢查委員會從同級黨的委員會中獨立出來，變成中央紀律檢查委員會的“條管”單位就是一個發展方向。地方紀律檢查委員會的書記不再兼任地方黨委的常委或副書記。這樣就可能從制度層面解決“上級監督太遠，同級監督太難，下級監督太軟，紀檢監督太遲”的問題。
十七大報告指出，“只有改革開放才能發展社會主義民主”，社會主義民主也要通過改革開放才能不斷發展。在中國，只有中國共產黨能代表最廣大人民的根本利益，發展黨內民主對發展人民民主和推進國家的政治民主化具有重要的示范和導向作用。在黨的地方領導體制改革上，試行黨代表大會常任制、重大問題和任用重要干部票決制，實行黨的代表大會代表任期制，將成為今后一個時期中國民主政治發展的方向。
