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摘要：中共黨內民主的發展、完善可以借鑒基層“四個民主”的發展經驗，從黨內“四個民主”——黨內民主選舉制度、黨內民主決策制度、黨內民主管理制度和黨內民主監督制度——的角度逐步或者同時進行。

關鍵詞：黨內民主選舉制度黨內民主決策制度黨內民主管理制度黨內民主監督制度完善思考

就民主對人類和歷史的發展作用而言，民主的政治體制的建立不能一勞永逸。其發展始終是一個動態的、恒變的過程。黨內民主亦是如此。黨內民主的發展，是一個持續不斷的開發體制內民主資源[1]的過程。在實行法治的情境之下，體制內民主資源開發的深度和廣度，總是受制于制度的完善程度。按照中國基層民主“四個民主”（民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督）的發展經驗，中共黨內民主的發展、完善也完全可以從黨內“四個民主”——黨內民主選舉制度、黨內民主決策制度、黨內民主管理制度和黨內民主監督制度——的角度逐步或者同時進行，因為四個民主之間本身就是一個序列，當然不盡然。一方面，是繼續打碎、消解、革除鄧小平同志早在1980年就提出的黨和國家的領導制度、干部制度存在的五個弊端，即官僚主義現象，權利過分集中的現象，家長制現象，干部領導職務終身制現象何形形色色的特權現象。[2]發展社會主義民主政治、建設社會主義政治文明的需要。另一方面，也是中共不斷尋求新的政黨認同，及時更新政治合法性，充分發揮黨領導的先進性和公信力的重要舉措。

一、黨內民主選舉制度方面

選舉政治是民主發展的基本要素，也是民主政治發展的第一步。擴大黨內民主首先要積極推行差額選舉并強化選舉的功能；要增加黨內選舉的透明度，保障黨員的知情權、參與權、選擇權和監督權，激活黨員政治參與熱情和積極性；擴大黨內選舉的范圍和比例，嚴格規范選舉程序；由預選差額漸漸向正式選舉差額過渡，逐步建立質詢、罷免制度。

實行直選制。一方面，在基層，試行不僅委員、而且書記，不僅副職、而且正職直選制，使書記（正副）直接向全體黨員（代表）負責。另一方面，在總結各地直選地方黨政領導人的經驗的基礎上，逐步擴大直選的范圍，向市省輻射，最大限度地體現選舉人的意志。

實行差額選舉制、票選制。目前的差額選舉很有限，無論是就差額的范圍還是差額的比例都是如此。因此，應該逐步從范圍和比例擴大差額選舉，保障被選舉權的充分實現。不僅黨委委員，各種副職，而且書記也實行差額選舉、票決（選）制。逐步取消舉手、鼓掌等表決辦法，實行秘密寫票（投票）制。保護黨員的民主權利——選擇權。

普遍推行競選制度。各地試點的地方黨政領導人的選舉，很多采用了競選制度。近年來的各地人大代表的選舉和基層民主選舉無不充分運用了競選，作為對人民民主具有示范效應的黨內民主，沒有任何理由回避和拒絕競選制度。否則，其先進性何以發揮。而且，從現實情況看，缺乏競選程序、基本由權力機構操控的“醞釀”過程，往往是“組織安排”的意志，其直接后果就是選舉的不透明和形式化。競選制可在區縣黨代會選舉中全面推開，競選形式可采取“張榜公示、見面活動、競選演說、責任承諾、接受質詢”。

改革和完善選舉程序，重視選舉過程中的技術因素。建立選舉信息公開制度。完善和規范候選人提名制度。選舉人必須被充分地告知關于候選人的情況，以便作出符合自己真實意愿的選擇，并相信其選擇將被真實地記錄并影響（選舉）結果。要制定與選舉配套的剛性制度，民主地推薦候選人。規范和完善計票程序。這方面“選舉法”第39條有原則性規定，但同樣缺少程序安排。監、計票人員究竟是如何產生的，選民常常不得而知。實際上，在一些地方便由選舉組織單位“越俎代庖”自行安排了。盡管可能最終的統計結果是真實的，但選民難免對計票結果的可信度產生懷疑。

要鼓勵和保護獨立候選人。2003年在北京和深圳區級人大代表的選舉過程中，出現了參選熱情極高的獨立候選人，且不少的獨立候選人在競選過程中沒有得到政府系統的有效支持，極大地影響了選舉過程的正義性和民眾的參選熱情，致使選舉的公正性和公平性大打折扣。這一點對于黨內民主的啟示就是，在黨內民主選舉的過程中，黨員應該可以以個人名義征集簽名參選，對于獨立參選候選人要予以充分地保護和支持。

完善與選舉制度相配套的彈劾、罷免制度。要按照《中國共產黨黨內監督條例（試行）》規定的罷免或撤換要求及處理精神，具體落實，使領導干部，哪怕是“一把手”能上能下、進出有序。要鼓勵和保護通過各種合法途徑加強對領導人員的監督，將監督、罷免和彈劾有機結合起來，真正將監督落到實處。

完善選舉監督、違法制裁與糾正制度。如果沒有監督，法律僅僅是“寫滿人民權利的一張紙”，選舉人的權利很難得到保證。現實中大量的選舉權利得不到落實和保障，也使得選舉監督成為必要。現行《選舉法》中僅有“對破壞選舉的制裁”三款，過于簡單，且缺乏必要的程序性規定。應當補充制定盡可能完備的處罰規定，明確從申訴受理到處理執行的程序，同時，還要確定除法院以外的受理裁決和執行的機關。對于因種種原因導致的失誤，能夠糾正的，要明確糾正的程序和時限。二、黨內民主決策方面

在民主選舉做好了之后，接下來要做的就是要不斷發展民主決策。改革黨內民主決策機制，主要是按照中共十六大報告所指出的，在實行決策的論證制和責任制的基礎上，完善專家咨詢制度，建立與群眾利益密切相關的重大事項社會公示制度。總之，完善深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實珍惜民力的決策機制。

建立社會聽證制度。由負責“聽證會”的有關機構組織收集“聽證會”的相關議題；挑選參與“聽證會”的各方面的代表；對聽證結果的實施、監督和反饋應有專門機構進行嚴格的檢查和督促，對由聽證會所形成的意見執行不力的單位和個人追究責任。總之，要在強化"聽證會"咨詢職能的基礎上，變單一的“調查”、“咨詢”的非制度性質為帶有制度性質的“咨詢和決策”合一的功能，賦予聽證會以“一票否決”的權力，相關議題必須經過“聽證會”的同意方能實施。堅決杜絕“聽而不證”、“證而不行”的現象發生。

完善專家咨詢制度。改革和完善決策體制，除了我們要推進決策的科學化和民主化，還要實現決策的專業化。建立高層智囊團或顧問委員會，就重大戰略問題和政策制定問題作深入研究；優化政策分析機構，有效吸納優秀人才；鼓勵建立非官方的、獨立的調查和政策考察機構及網絡，專門負責收集資料，從事綜合分析，對重大政策進行考察和評價，提供各種重要的決策信息、決策知識和決策建議；鼓勵涉及各方利益的公共政策的內部辯論和公開討論，增加新聞輿論對公共政策討論報道的透明度等。

完善民主決策的程序。民主的發展不能只有實體性的成分，也應有持續性的因子。要嚴格按民主決策的規則和程序辦事，并且不斷完善決策程序。比如允許代表在不受外界政治干擾的條件下，對重大問題進行充分討論和自由辯論（如以會議、內參或內部信息交流等形式），使各種意見都能獲得充分表達的機會和權利。保證代表和委員的言論自由，同時要切實保障言論免責權。決策的論證制主要強調的就是要完善民主決策的程序性，充分發揮持續性因素在民主決策中的作用。

嚴格遵守《黨章》第十六條的規定，黨組織討論決定問題，必須執行“少數服從多數”的原則。黨的決議應以無記名投票的方式，以少數委員和代表通過批準或否決，并且及時、公開公布投票結果。如對重要問題發生爭論，而且雙方人數相當，應按《黨章》第十六條規定，除了在緊急情況下，必須按多數意見執行外，應當暫緩作出決定，進一步調查研究，交換意見，下次再表決。必須強調的是，黨的個別領導人在黨的各種會議上的講話、建議等，凡未經投票和多數同意的決議不應作為黨的決議，只能算是黨的個別領導人的建議，也允許保留或下次再議，但決不能視為黨的決議。

三、黨內民主管理方面

要鞏固民主選舉和民主決策的成果，或者說把民主選舉和民主決策的成果落到實處，關鍵的就在于有一套良好的民主管理的制度。黨內民主管理方面，主要是落實、建立、完善黨的一系列的規章制度、慣例做法，使黨的領導體制、執政理念、黨務管理等朝著更加制度化、規范化的方向發展，朝著中共十六大開創的良好的政治局面方向發展，朝著社會主義政治文明的發展方向發展。

各省市縣領導機關應深入學習、認真體會一年來中央新一屆領導集體的施政理念、執政風格和工作方式。按照三個代表重要思想的要求，切實轉變領導方式，提高執政水平。始終在領導方式和執政風格上與中央保持高度一致。

黨內民主建設的進程也依賴黨的領導體制的完善。完善黨的領導體制應該防止和避免個人領導取代集體領導、黨的領導的現象。對于革命后社會而言，革命黨面臨著向執政黨轉化的過程和任務。在這一過程中，應該重視個人權威向組織權威轉化，個人魅力權威向法理性權威轉化。亦即從新權威主義向新民本主義的轉變。

擴大黨代表大會常任制改革試點面。在總結黨代會常任制試點經驗的基礎上，還要繼續擴大試點面。在縣市一級試點取得滿意效果的基礎上，擴大黨代會常任制范圍：把基層黨代表常任制試點范圍進一步擴大，在時機成熟的情況下，擴大到省級乃至全國的黨代會。

探索進一步發揮全委會的作用。各級地方黨委的常委會，都應學習效仿中央的做法，按黨章規定“每年至少召開兩次”黨的地方各級委員會全體會議，使全委會在進一步發揚黨內民主、形成正確決策、監督常委會等工作方面，切實發揮作用。

黨務公開制度。公開、透明是民主的要素之一。民主管理理應包括民主理財。黨務公開要求將黨內的財務收支（包括黨費的收繳）明細情況向黨代會通報。明析黨產、黨的執政經費與日常活動經費等。這也有利于避免挪用國家資金，收支不透明，甚至產生腐敗。可以考慮通過互聯網等形式定期、公開公布財務的收入和使用情況，保障黨員干部隨時查詢財務收支情況的權利。實現科學理財、制度理財和民主理財。

堅決實行黨政分開，防止黨政不分、以黨代政。黨政真正分開，才能改變黨的組織和政府組織在職能、機構和干部任職等方面混雜、重疊甚至在某些方面的交叉和錯位的現象。避免造成黨的組織深陷具體政府事務中而不能集中精力致力于黨的建設，尤其是黨內的民主建設；避免政府機構缺乏全面管理國家事務的能力，嚴重影響行政效率的提高。實行黨政分開，有利于合理區分與建構黨內權力關系和政府權力關系，不斷推進黨內的民主化改革。四、黨內民主監督方面

僅僅有民主選舉、民主決策、民主管理還不足以建設良好的民主制度，民主的發展離不開監督。換句話說，民主本身就包含有監督的成分。我們完全可以說，少了民主監督的制度不是科學的制度；少了民主監督的政治不是設計優良的政治。黨內民主監督方面，主要抓緊、抓好全面、深入貫徹中共關于保障黨員權利，強化黨內監督的一系列文件，尤其是《中國共產黨黨內監督條例(試行)》，《中國共產黨紀律處分條例》，《中國共產黨黨員權利保障條例》。只有真正實踐好這些條例，民主監督的發展才能夠真正落到實處。

堅持依法執政，保障法治權威。在理論上厘與法的關系，在實踐上真正貫徹落實這一關系。黨與法的關系表明，包括執政黨在內的任何政黨都必須在憲法與法律的范圍內活動，不存在游離于憲法和法律的任何組織和個人的權威。作為執政黨的中共當然必須首先帶頭遵守憲法和法律的規定，樹立憲法和法律的權威。

堅持依法治黨，依章治黨，徹底防腐反貪。認真、嚴格貫徹《黨內監督條例》和《中國共產黨紀律處分條例》，切實加強對領導干部的監督。在中央紀委和中央組織部加強對巡視工作的領導，中央紀委監察部全面實行對派駐機構的統一管理的同時，各省、自治區、直轄市要相應建立健全巡視組織機構。以完善監督體制，使黨內監督真正落到實處。

改革紀檢體制，改變目前紀委隸屬、依附于同級黨委領導的現狀。主要做法是：省以下各級紀委直接受上級黨委的政治領導和上級紀委的業務指導，職務升遷和績效考評由上級黨委直接運作，地方同級黨委可以提供參考意見，作為升遷和考評的依據之一；活動經費也由上級黨委直接撥付。這樣，可以使地方各級紀委獲得相對獨立的人格權。

實行紀檢職能方式轉變。紀檢的職能方式要從由抓大案要案為主的事后監督轉為抓預防為主的事前監督。也就是說，紀檢的工作重點主要面向預防腐敗的重大制度建設；事后處置的職能逐漸交給司法、檢察、監察、審計等部門處理。

黨代表必須積極提高自身素養。黨代表的素養包括業務素質、能力素質、專業理論素質、現代的科學技術素質、心理素質等。只有在代表素質普遍提高了之后，才能更加善于思考問題、發現問題、敢于直面問題、真正解決問題，才能更好地行使自己手中的民主權利，發揮參謀和監督作用。

保持批評和自我批評的作風，實現自我監督。各級領導干部現在雖有批評的作風，然而慢慢失卻了自我批評的作風，而保持自我批評的作風是實現自我監督的利器。同時，各級黨委要制定開展批評和自我批評的制度和實施辦法，使自我批評，尤其是黨政領導干部的自我批評成為黨內民主生活會的重要內容之一。并且要使其制度化和經常化，必要時可以將自我批評的結果向黨內公布。

綜上所述，只有中共黨內的“四個民主”都有了較好的發展和完善，黨內民主的發展才可能呈現良好的發展態勢和發展前景。基層民主的經驗告訴我們，黨內民主的發展也必須這“四駕馬車”（黨內民主選舉、黨內民主決策、黨內民主管理、黨內民主監督）齊頭并進，缺少任何一個，黨內民主的發展就會收到極大的制約。現實中的黨內民主，也正是由于這四個民主發展的不充分，不是缺乏這四個民主的這個民主就是少了那個民主，或者有這四個中的一個或幾個民主，但發展得總是不夠完善，有缺胳膊少腿之嫌。

注釋：

[1]發展黨內民主是開發體制內民主資源的觀點，可參見胡偉：“黨內民主與政治發展：開發中國民主化的體制內資源”，《復旦學報》，1999年第1期；胡偉：“新世紀中國民主政治發展與政治學的使命”，《浙江學刊》（杭州），2004年第1期；何增科將這種通過發展黨內民主，開發民主的體制內資源視為精英民主論，參見何增科：“民主化：政治發展的中國模式與道路”，《中共寧波市委黨校學報》（寧波），2004年第2期。應該說，一方面，這也符合黨內民主論者的初衷，另一方面，黨內民主的發展也符合精英民主理論的特質。

[2]鄧小平：《鄧小平文選》（第二卷），1980年8月18日鄧小平關于“黨和國家領導制度的改革”的講話，北京：人民出版社，1994年版，第320－343頁。實事求是地說，這五個弊端在我們今天的政治生態中依然存在，個別地方還很嚴重。