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摘要：鄉鎮黨政主要領導干部選任方式的改革是加強基層民主建設的應然要求、具體表現和重要內容。遂寧市船山區進行的“三票制”公推直選桂花鎮黨委書記的創新實踐，贏得了廣大黨員群眾和社會各界的肯定和好評。

關鍵詞：基層民主“三票制”公推直選制度創新遂寧市船山區

農村基層民主建設的全面推開，迫切要求黨內民主建設走向深入。鄉鎮黨政主要領導干部選任方式的改革便是加強基層民主建設的應然要求、具體表現和重要內容。2003年以來，全國許多地方在鄉鎮黨政主要領導干部選任方式上進行了有益的、富有創造性地探索，在一定程度上促進了基層民主建設。2004年9月，遂寧市船山區進行的“三票制”公推直選桂花鎮黨委書記的實踐，贏得了廣大黨員群眾和社會各界的肯定和好評。

一、“三票制”公推直選鎮黨委書記的實踐過程

“三票制”公推直選鎮黨委書記經歷了“領導規劃、宣傳報名、結構推薦、考察調研、全委會選拔、黨員直選”6個階段。首先，遂寧市船山區委成立了以區委分管常務副書記為組長的區“三票制”公推直選鎮黨委書記領導小組，負責試點方案的制定、組織實施和督查指導。根據省委組織部《關于擴大基層民主落實群眾公認進一步改進鄉鎮黨政領導干部選任方式的通知》要求，結合本地實際，研究制定了《遂寧市船山區“三票制”公推直選桂花鎮黨委書記暫行辦法》、《遂寧市船山區“三票制”公推直選桂花鎮黨委書記實施方案》等法規文件，對公推直選工作進行了科學合理的規劃部署。凡符合《四川省鄉、鎮黨政領導干部選拔任用工作暫行辦法》第4條、第5條規定的基本條件和資格，都可以報名參加競選，經過宣傳發動全區共有18人自愿報名競選桂花鎮黨委書記，經資格審查后確定初步人選并在全鎮范圍進行公報。結構推薦分兩步進行：第一步，信任度測評。在初步人選原工作單位，組織全體干部職工對參選人進行“信任度”測評，獲信任票達50%以上的參選人方能參加結構推薦，“信任度”測評結果按10%的權重納入結構推薦結果計算。第二步，結構推薦。參加結構推薦的代表分A、B、C、D四個層面：A層面為本鎮的區及以上黨代表（權重30%），B層面為鎮機關干部（權重20%），C層面為村民代表，每個村5名（權重20%）；D層面為區委“三票制”公推直選鎮黨委書記工作領導小組成員（權重20%）。按候選人初步人選結構推薦得分情況，取前5名作為鎮黨委書記候選人預備人選。實地調研由區委組織部組織落實，分兩個層次進行：一是5名候選人預備人選實地調研，要求在規定時間、地點獨立完成調研報告，作為組織考察和全委會票決的參考依據；二是由區委組織部從區各大局抽調專家進行調研，提出科學可行的發展目標規劃，作為評價正式候選人提出的任期目標是否科學可行的參考依據。5名候選人預備人選按抽簽順序在區委全委會上分別作5分鐘競職演說，全體委員討論后票決出2名正式候選人。最后召開全鎮黨員大會，2名正式候選人按抽簽順序就桂花鎮黨的建設、經濟建設、基礎設施建設、精神文明建設和社會治安等各項工作，提出了發展規劃、工作思路、工作措施和任期目標，用20分鐘回答黨員代表提出的有關問題。與會497名黨員以無記名方式直接投票差額選舉產生了桂花鎮黨委書記。

二、“三票制”公推直選鎮黨委書記實踐過程中的制度創新

事實證明，主要由組織提拔的方式任免基層黨政干部難以發揮干部自身的優勢，且易造成人才資源的浪費甚至用人上的腐敗。基層民主建設的深入發展以及單一的干部任免方式存在的弊端要求“加快干部人事制度改革步伐，努力推進干部工作的科學化、民主化、制度化”。“三票制”公推直選黨委書記的實踐就是對干部人事制度改革上的探索和創新，主要體現在以下幾個方面：

第一，結構推薦體現了“群眾公認”原則，保障了民眾的民主權利。

結構推薦是干部選拔中尊重和保障民意的科學設計，是開放的黨內民主建設的嘗試。首先，參加結構推薦的構成人員范圍廣，有黨員代表、人大政協委員代表、機關干部，甚至有普通村民代表，具有推薦權的不再只是官，更不是官中的某個人，擴大了民主的范圍。其次，推舉程序是合理的、結果是公正的。“信任度測評”使參選人獲得了一定的民意基礎。參與結構推薦的競選人是按照抽簽順序進行公開演講，被推薦者獲得高票出線成為鎮黨委書記候選人預備人選憑借的不是自己的地域、宗族、人情、金錢關系或投機鉆營，而是憑借自己的演講以及在演講中所表現出的執政思路和執政能力。顯然，結構推薦科學地解決了參與人員問題、參與程序問題，實現了優中選優，讓真正優秀的人才脫穎而出，這既符合黨的選拔干部的原則，又能夠較為充分地體現民意。

第二，全委會票決體現了“黨管干部”的科學性，改進了黨的領導方式。

黨管干部原則，是我國干部管理制度的根本原則，也是堅持黨的領導在干部工作中的具體體現，是實現黨的政治領導和思想領導的組織保證，實質上要保證黨對干部人事工作的領導權和對重要干部的管理權，包括制定干部人事工作的方針政策，管理和推薦重要干部，做好對干部人事工作的宏觀管理和監督等。民主政治的發展賦予了黨管干部原則以新的內容，它突出表現在要通過人事管理的民主化、科學化、制度化，實現“堅持黨的領導，人民當家作主和依法治國的有機統一”。“三票制”公推直選桂花鎮黨委書記過程中采用了“全委會票決”的模式，把黨的領導堅實地建筑在尊重和保障群眾民主權利的基礎之上，建筑在充分發揮各職能部門的作用上，豐富和充實了全委會票決的內容和程序，是實現黨的領導的民主化和科學化的一次有益嘗試，體現了“黨管干部”原則的科學性。首先，把由“黨委會任命干部”改為全委會根據競選人綜合情況票決出正式候選人，然后由黨員大會直選決出鎮黨委書記，這一做法賦予全委會對候選人資格和能力考核的權力，給下一環節選出好干部把住了關口，這就充分體現了黨的領導原則。其次，從全委會票決的內容和依據看，把單純的管人轉變為管選舉的方案、程序以及資格的審查；對競選人的票決依據不是根據個別領導者的意圖或個人的好惡而是競選人的現實表現，這不僅落實了黨管干部的原則而且保證了參與競選人的公平的競選權利。

第三，黨員大會直選體現了“擴大黨內民主”要求，強化了當選干部的公仆意識和責任意識。

現代民主政治首要的基本點是確立人民主權原則。我國社會主義國家政權的建立確定了人民是國家和社會的主人，這就要求在政治上必須實行以民為本，確認人民是國家和社會的權力主體。黨的領導是實現人民當家作主的政治保證，黨自身的先進性主要體現在領導、組織和支持人民群眾當家作主上，而不是包辦代替。遂寧市船山區公推直選桂花鎮黨委書記的做法就是在堅持黨的領導的政治前提下，把權力交還給人民群眾的大膽嘗試。“黨員大會直選”則直接確認了鎮黨委書記權力的授予主體是黨員群眾，黨員直選大會上，全鎮黨員就全鎮人民共同關心的社會經濟政治文化事務對候選人的競選演說進行質疑提問，再經過自己的理性判斷投下自己神圣的一票。選舉的意義不僅在于選出了優秀的干部，更重要的價值在于通過選舉確認了權力的授予主體、監督主體，同時通過選舉過程也使當選干部明白：自己手中的權力來自于群眾、來自于黨員，而自己回報給選民的是廉政、勤政以及政績。這正是權力能夠得到有效制約和監督的政治基礎和心理基礎。由此看來，將干部決定的主體由以往的少數人，即黨的常委會擴大到黨員大會，這是對選任主體、決策主體進行的一場革命，也是科學配置權力、分解權力，進而達到制約、監督權力，保障權力依法運行的有力措施。

三、“三票制”公推直選鎮黨委書記的實踐效果

桂花鎮公推直選鄉鎮黨委書記的實踐探索，取得了顯著的成效：

第一，激活了農村人才資源，為農村各類優秀人才脫穎而出創造了新機遇，這對鞏固黨在農村執政的社會基礎有著重要的現實意義。

人才是一種資源，干部選任工作實質是配置人才資源，而要使人才資源配置更趨合理，就必須充分發揮市場作用，引入市場機制，實現公平競爭。人才選拔中的公開、平等、競爭、擇優原則就是市場平等、競爭、法制、公開等精神在人才選拔過程中的滲透和反應，這些原則的確立是優秀人才脫穎而出的必要條件。“三票制”公推直選鎮黨委書記的實踐真正實現了“多數人選多數人”，一改原有體制下“少數人選人，在少數人中選人”的封閉式的人才選拔方式，從而提高了知人、選人、用人的準確性，因此大大激活了農村人才資源，為農村各類優秀人才脫穎而出創造了新機遇。“三票制”公推直選黨政領導干部一個直接的社會功效，是通過當選干部的勤奮、務實的工作達到化解農村矛盾，起到維護農村穩定，促進經濟和社會發展，改善干群關系，匯聚民心等作用，這是黨在農村依法執政的堅實的社會基礎。

第二，激活了干部動力資源，形成了正確的用人導向，提高了鄉鎮黨委工作能力和運轉效率。

“三票制”公推直選通過創新方式選好鄉鎮黨委書記，對于推動鄉鎮實現跨越式發展，加強基層黨組織的執政能力建設，建立和完善科學、合理、公開、公正、民主的干部選拔、任用機制和程序，從機制上保證具有強烈的事業心和超凡執政能力的優秀干部選拔到重要領導崗位上來，對于形成一種正確的用人導向具有重要的現實意義。

在“三票制”公推直選過程中，組織者們針對基層工作必須面向基層干實事這一工作要求，提出了讓候選人參加實地調研獨立寫出調研報告的做法，是對候選人更高的也是更加客觀實際的要求，基層干部要想獲得更高的升遷必須養成科學規劃的能力、洞察問題的能力以及務實的工作作風。更多的競選者敢于大膽地講出自己的政治理想、政治追求、施政綱領，把當官與個人人生價值和造福百姓、發展當地社會經濟有機結合起來，這顯然是一種正確的用人導向，對提高鄉鎮黨委的工作能力和運轉效率是有積極意義的。

當選者贏得了選舉的勝利，但接下來的壓力和考驗卻是巨大和持久的。當選者要切實履行自我約束、廉潔高效、發展經濟等方面的承諾，要對上級組織負責，又要對群眾負責，就必須克己奉公，努力工作。當選書記黃鈺先生在宣誓就職儀式上說：“我一定將自己這一百多斤身和一顆赤誠的心化作無窮動力，和大家一起，齊心協力地謀劃桂花鎮的發展”。

第三，激活了基層民主政治資源，為進一步推動和擴大黨內民主，帶動和示范人民民主提供了實踐經驗。

“三票制”堅持以“三個代表”重要思想為指導，以提高黨的執政能力為己任，把“堅持黨的領導，人民當家作主和依法治國的有機統一”落到實處，在認真貫徹黨的選拔任用干部一系列原則的基礎上又推陳出新，變“好干部”的選擇為“好干部和好工作目標”的選擇，實現了民主選舉與民主管理、民主監督的有機統一，為我國基層民主政治發展摸索出一個嶄新的成功模式，對于培育人民的民主意識，進一步推動和擴大黨內民主，帶動和示范人民民主提供了豐富的實踐經驗。這次改革實踐使廣大黨員群眾普遍認識到，通過選舉不僅可以選出真正為民服務的基層黨政領導，而且還能以權力所有者的身份向當選干部提出符合民意的利益要求，并且還有權監督當選干部的執政行為。同時，當選干部也由此充分認識到自己的權力是來自于選舉人，自己只有踏實、勤奮、廉潔地為民服務，才能得到廣大黨員的支持和擁護。顯然，來自于選舉中的震撼是任何空洞的說教都無法企及的。

四、“三票制”公推直選鎮黨委書記的啟示與思考

遂寧市船山區近些年來在狠抓基層民主建設方面做了大量工作，取得了顯著的成效，黨內民主無論是認識上還是政治生活實踐上都在不斷進步。但同時也面臨著一些困難和問題，需要在實踐中繼續深入進行研究，逐步探索解決問題的途徑和措施，并迫切需要進一步的制度層面的創新，才能為黨內民主建設開辟更加廣闊的發展空間。在今后的實踐中迫切需要解決以下一些問題：

一是盡快建立公推直選的統一規則，以推動這項改革實踐的普遍發展。

這次“三票制”公推直選的改革實踐由于其特殊的條件所限，因而所取得的經驗也就具有了一定的局限性，難以在面上普遍地加以推廣。其原因主要在于，一是成本相對較高，二是時間太長，三是有些鄉鎮沒有桂花鎮這樣好的條件，因而報名人數可能受影響。但是，這次改革實踐拓寬了組織部門選人的視野和用人的方式，取得了良好的效果，從而使民主選舉成為今后選拔干部的一種重要途徑。然而，究竟哪些干部需要通過民主選舉的方式產生，哪些干部不需要通過民主選舉方式產生，這就需要科學地界定選舉制度的適用范圍。而且，即便是搞民主選舉，是否都需要經過“三票制”的程序進行，這也需要進一步加以規范。這就要求我們在實踐中盡快建立公推直選的統一規則，以推動這項改革實踐的普遍發展。

二是完善公推直選的配套制度，保證候選人公平地參與競爭。

保證候選人公平地參與競爭是民主選舉的基本要求，但是，我們在調查中發現由于缺乏必要的配套制度作保證，使得參與競爭者可能處于事實上的不平等競爭之中。原因有：其一，在制度設計上對利益相關人的考慮不足，使得外鄉鎮候選人的調研活動缺乏應有的制度保證。部分受訪者礙于工作安排、面子、熟人等原因而表現出對外鄉鎮候選人的不配合，部分受訪部門則更是擔心以上諸因素而不愿把本部門的“秘密”“泄露”給外鄉鎮候選人，而這些則是本鎮候選人又比較熟悉的。其二，外鄉鎮候選人與本鄉鎮候選人的權利不平等，本鄉鎮候選人有作為黨員的直接投票權，外鄉鎮候選人則沒有投票權利。

鑒于以上兩點考慮，我們認為為保證候選人公平地參與競爭，有必要建立和完善以下一些配套制度。首先是建立穩定的黨員干部選任機制，讓參選人有足夠的時間和心理準備。對于一個候選人來說，通過兩天時間的調研，要制定出關系到3萬多人的，涉及政治、經濟、文化等諸多內容的重大事業，并做出最大貢獻的可行性方案顯然是不足信的，兩天的時間培養的是候選人的政治熱情而非對全鎮事業的理性思考。作為正式候選人應當在確定自己正式候選資格時即停止履行其原有職務以平民身份（普通黨員或普通群眾）參與競選，這樣一方面戒除了選舉臨時突擊、流于形式之虞，另一方面給予了候選人公平的競爭機會，同時又彰顯出民主的徹底性。其次是要切實建立政務公開以及政務公開監督制度，鄉情（鎮情）、民情公開制度，這既是民主政治的需要，又避免了競選資源的惡性壟斷而導致的選舉不公，更深一層次，這一制度設計通過賦予普通居民應有的知情權可以培養他們參政的熱情、意識和能力。其三，公推直選中表現出的另一個不足之處是參與結構推薦的個別層面人數沒有確定的限制，這使得參選人之間缺乏足夠的可比性，從而導致不公。比如最后當選人黃鈺在第一輪信任度投票中雖然得到32票卻只得到96．97分，而并未成為正式候選人的任參卻以19票贏得100分，信任度投票雖然不能決定最后的選舉結果，卻反映出制度設計上的不足。最后，黨員大會上對兩名正式候選人的提問規則要有嚴格的規定，防止“海問”、“海答”。

三是完善公推直選的程序設計，使其更加科學和完善化。

從這次公推直選的程序設計來看，第一票的程序設計主要是為了充分體現民意，但從五個層面的人員組成和結構投票制各自所占的分值來看，五個層面中有兩個層面基本上是領導干部（A層面、D層面），并且在結構比分值中占了50%（各占30%和20%），而充分體現民意的初步人選原工作單位全體干部職工進行的“信任度”測評結果，卻只在其中占10%的比例。這大概有違設計者的初衷，因為在這次改革實踐中，結構推薦是作為干部選拔中尊重和保障民意的程序設計，是擴大黨內民主建設的嘗試。因而，普通黨員干部和普通群眾的意見在結構推進中應占比較大的比例，才能很好地體現民意。

四是疏通公推直選的渠道，改革現有干部人事管理制度造成的體制性障礙。

民主選舉的直接目的就是選好人，但是由于現有干部人事管理制度內生的體制性障礙，人為地阻隔了優秀人才的脫穎而出。公推直選作為一種選拔任用干部的創新方式，在沒有疏通民主選舉所需要的制度通道之前是難有較大作為的。遂寧市船山區桂花鎮公推直選鎮黨委書記對候選人的資格認定中就表露出這種體制性障礙的痕跡。“任副科（局）2年以上或現任正科（局）的領導干部，年齡42周歲以下，具有公務員身份”這讓筆者難以理解，但這卻是現有干部人事管理制度要求的。囿于現有制度框架中的現實社會表現出鄉鎮之間、村莊之間、社區之間、鄉鎮與村莊社區之間缺乏必要的法律保障的互動聯系，農村居民由于不是公務員、沒有干部身份即使具有超凡的能力也無法進入最低一級的國家政權系列，從而滋生其政治冷漠，難以達致現代民主的本來含義。如此看來，僅靠公推直選選舉出的黨政領導干部是不可能有最大的說服力的，必須及時疏通公推直選的制度渠道，改革現有干部管理造成的體制性障礙，取消對候選人資格諸多不必要的限制，加強區域之間、層級之間的互動聯系，給有志之士、有能之人提供其施展才華的制度平臺，是當前干部選任方式改革的當務之急。