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長江三角洲是我國經濟發展水平最高、綜合實力最強的地區之一，也是市場化發育程度最高和最具活力的地區之一，長三角地區占全國1%的土地和6%的人口，創造了18%的國內生產總值。現在，長三角地區為了謀求合作和共同發展，又提出了經濟一體化的主張和愿望，并采取了相應的積極措施。實際上，這種一體化，并不限于純粹的經濟發展，還涉及交通、城市規劃、環境保護和知識產權保護等一系列社會問題。長三角的這種一體化進程，不僅適應經濟全球化和國內市場統一的需要，而且還有相同的經濟基礎和文化背景為支撐。但是，要推進這種一體化，僅僅靠相同的經濟、文化和愿望是不夠的，還需要協調一致的法制作為保障。否則，地區間市場壁壘、體制障礙和規章制度相互不一致、不協調，在經濟活動中勢必會增加企業包括政府的交易成本。

這些矛盾在很大程度上可以歸結為一個問題，那就是法制的不一致甚至相互沖突。如果為了地方利益、局部利益，兩省一市通過地方立法、制定規章、甚至出臺政策的方式，人為地設立貿易壁壘，導致惡性競爭、重復建設以及市場準入的困難，那么必然會嚴重阻礙了長三角經濟的長遠發展。可以這樣說，長三角法制協調問題的解決已經迫在眉睫。，“長三角一體化”是經濟界、學界乃至新聞界最熱門的關鍵詞，近兩年來各地各界召開的長江三角洲區域經濟研討會議已達100次之多。國內外的學者們對長三角一體化這個論題已經進行了深入、細致的研究，關于該論題的文章可謂汗牛充棟。然而，這些論文大多從經濟學、管理學、政治學、歷史學甚至人類學的角度來闡述一體化問題，從法律角度探討該論題的可謂鳳毛麟角，對其系統研究更是付諸闕如。所以，從法學角度系統論證長三角法制一體化的可能途徑、實現的可能性以及協調的程序是非常必要的。

途徑之一，改變傳統行政區劃的設置、職能和性質，設立長江三角洲經濟特別行政區[i]。采取經濟"特別行政區"的辦法，以確保個別具有特殊經濟潛能的地區，克服傳統行政區劃的束縛，充分發揮其規劃、組織、協調的功能，行政區劃范圍的設定應由國務院牽頭，三省市共同協商。既然三省市變成一地，法制協調的問題就迎刃而解了，只要在內部做好法規、規章以及政策的清理工作，就可以達到法制的協調。表面上看，這種方案似乎相當理想。然而，行政區劃是在長期歷史發展的過程中逐漸形成的，立即消除并不具有現實可能性。但我們可以大大削弱行政區劃的一些東西，比如行政區劃的觀念、行政區劃下的考核體系等。如果不解決觀念問題，僅僅從行政區劃的角度去考慮法制協調問題是沒有實際意義的。如果不轉變觀念，沒有一個經濟全球化的觀念，按照WTO的要求實現法制協調，單想靠擴大地域是不能實現的[ii]。

途徑之二，國家成立"長江三角洲經濟管理局"，統一規劃、協調和實施與經濟相關的法規、規章以及政策。可惜的是，這一方案在中國曾有過并不成功的先例，長三角有關政府部門和企業已經共建并參與了4個區域性合作組織,即長江沿岸中心城市經濟協調會、長江三角洲城市經濟協調會、長江流域發展研究院及長江開發滬港促進會。然而都是“議而不決，決而不行”，現在江浙滬競爭的成分大于合作，都能算出合作的收益大于搏殺的收益，但大家都走入“囚徒困境”，于是都指望別人首先改變法規、規章以及政策，從而達到法制的協調，務虛現象十分嚴重。這是觀念問題，還有就是權限問題。如"上海經濟區規劃辦公室"，權力非常有限，它僅有協調的責任，并無決策的權力，而各行政區劃地位顯赫，尾大不動。實際上，法制的協調工作并無實質的進展。其實，這種地方政府間組織在國外已有成功先例，為了對田納西河流域內的自然資源進行全面的綜合開發和管理，1933年美國國會通過了“田納西流域管理局法”，成立田納西流域管理局（簡稱TVA）。TVA的管理也因此成為流域管理的一個獨特和成功的范例而為世界所矚目。其中最重要的經驗就是實現法制的協調。美國是聯邦制國家，州的權力很大。田納西流域地跨7個州，TVA要實現對田納西流域的統一開發管理，沒有法制協調是難以想象的。因此，美國國會于1933年通過《田納西流域管理局法》，對TVA的職能、開發各項自然資源的任務和權力作了明確規定，TVA法的這些重要規定，為對田納西流域包括水資源在內的自然資源的有效開發和統一管理提供了保證。同樣，長江三角洲經濟管理局"則應賦于規劃、協調法規、規章以及政策的權力，甚至應當賦予地方立法權，從而實現長三角法制的協調。

途徑之三，通過地方立法機關之間的協調，來達到法制的一體化。為了地方利益、局部利益，三省市的地方權力機關有時通過制定地方性法規的方式，人為地設立貿易壁壘，嚴重阻礙了長三角經濟的長遠發展。那么怎么才能實現法制的協調呢？解鈴還需系鈴人，地方立法機關之間的協調無疑是最佳方案，這是一種事先控制，期望防止法制沖突問題的發生，而不是出現問題后的補救，以減少社會的總成本。這種協調機制需要及時和準確的信息，但不幸的是這些常常難以做到的。我們至少面臨著以下幾個問題：其一，如何在地方立法上保持一致？其二，沒有立法權的城市，如何在法制上與各城市保持一致？其三，地方權力機關作出的協議的法律性質和效力如何？如何保證這些協議在各城市的貫徹執行？在國家最高權力機關專門授權的前提下,以地方國家權力機關為中心,建立長三角經濟區立法協調機構或成立一個立法技術性協調機構，統一協調上海與浙江、江蘇以及其他有立法權的單列市的立法工作,解決可能出現的立法沖突，或許能將立法沖突減小到最低程度。對于沒有立法權的城市的法制協調問題，我們應變通地、切實地運用好備案制度所賦予省級立法機關的立法監督權，充分發揮備案審查這個事后監督的工具，以便達到法制的協調。

途徑之四，通過行政協議來實現法制協調。新一輪的長三角熱，顯現出更為鮮明的年度烙印：政府的推動力量，政府從后臺走上了前臺，從被動走向了主動，成為主導并推動法制協調的最重要力量[iii]。2003年，法制協調工作取得了長足的進步：旅游方面，取消了異地旅行社車輛不得跨區行駛的禁令；工商方面，三省市著名商標享受同等待遇和同樣優惠政策；求職方面，在寧波、蘇州等地取得的英語口譯等證書，開始“走遍長三角”；金融方面，束縛資金流動的繩子也開始討論松綁……與此同時，是一些法規、規章以及政策開始協調，并且重新規劃制定。雖然成績顯而易見，但是影響長三角法制協調的不利因素，并沒有得到消解，一些阻礙一體化進程的深層次原因尚未觸及。我們至少面臨著以下幾個問題：其一，行政協議的法律性質和效力如何？如何保證行政協議在各城市的貫徹執行？應當說，在現行行政體制不變，市場體制轉軌、行政職能轉變的情況下，出現上述種種與法制協調化趨勢的要求所不和諧的矛盾，也是一種正常的、必然的現象。這背后的關鍵是：順勢而為，審時度勢，排礁清障，力求為法制一體化創造良好的環境。而在把“共識”化成“行動”，最后實現“共贏”的過程中，要抓住一些契機，加力推動，以期獲得突破性的進展。其二，地方政府在法制協調的過程當中起到什么作用?“政府萬能”還是“政府無能”？我們正向社會主義市場經濟的方向轉軌，政府對相對人的約束性越來越小，也不應具有過多的約束力，法制協調問題的解決，很大程度上還是靠市場。要把政府調控機制從什么都管轉變到強調政府創造一個市場經濟的環境和條件。

最后，我們要談談區域性法制協調的實現程序。“正義不僅要實現，而且要以看得見的方式實現”，同樣，法制協調的實現過程也得遵守一定的方法、步驟，這本身就體現了正義。法制協調到底應當遵循什么程序呢？我們認為，主要包括：識別區域法制沖突、確定立法標準、擬定協調方案、分析方案、分析方案和實施方案以及評價實施的效果與方案適度調整，等等。

總之，長江三角洲的法制協調工作任重而道遠。

[i]參見朱榮林：《長江三角洲城市群協調發展重點區域研究》，載上海協作網2002年12月4日。

[ii]參見王豐、翟明磊：《“大上海”之路受阻何方？》，載《南方周末》2002年12月15日。

[iii]參見吳焰：《2003長三角最鮮明烙印：政府推動》，載《華東新聞》，2003年12月18日。（公務員之家版權所有）