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sars危機(jī)是一場發(fā)生在公共衛(wèi)生領(lǐng)域的突發(fā)性危機(jī)。但對這次危機(jī)的反思將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越公共衛(wèi)生領(lǐng)域，甚至超越經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。透過SARS危機(jī)，使社會各方面對舊體制的陋弊及加快推進(jìn)相關(guān)體制改革進(jìn)程的迫切性有了更深刻、更直接的感受和認(rèn)識，為進(jìn)一步深化改革提供了良好的輿論氛圍和群眾基礎(chǔ)。汲取教訓(xùn)，亡羊補(bǔ)牢，需要結(jié)合我國體制轉(zhuǎn)軌的大背景，盡快完善公共衛(wèi)生應(yīng)急機(jī)制建設(shè)，并由此促進(jìn)政府建立更廣泛的“防患于未然”的危機(jī)管理機(jī)制。同時，要促進(jìn)政府治理機(jī)制加快實現(xiàn)從全能政府向有限政府、從控制型政府向服務(wù)型政府及全面建設(shè)責(zé)任法制政府等的轉(zhuǎn)型，建立適應(yīng)新階段的政府治理新機(jī)制。一、SARS危機(jī)中的政府治理缺陷

1、缺乏與全球化進(jìn)程相適應(yīng)的危機(jī)意識和危機(jī)管理意識。從目前SARS防治工作暴露的突出問題看，主要是處理突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急處理機(jī)制還不夠健全，在應(yīng)急處理工作中存在信息不準(zhǔn)、反應(yīng)不快、應(yīng)急準(zhǔn)備不足等問題。但首要的問題是，在政府轉(zhuǎn)型過程中我們一直未能樹立起足夠的、非傳統(tǒng)的危機(jī)意識和危機(jī)管理意識，這是導(dǎo)致危機(jī)應(yīng)急工作被動的根本原因。經(jīng)過20多年的改革開放，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的內(nèi)外部環(huán)境和條件已經(jīng)發(fā)生了深刻變化。全球化成為進(jìn)一步推進(jìn)改革與發(fā)展不可忽視的重要背景。但我們在推進(jìn)轉(zhuǎn)軌進(jìn)程中，對全球化下所滋生的各種風(fēng)險和危機(jī)認(rèn)識不足，對現(xiàn)代社會存在的各種危機(jī)缺乏基本的分析判斷機(jī)制，缺少風(fēng)險評估機(jī)制，導(dǎo)致風(fēng)險不能被及時發(fā)現(xiàn)和有效防治。SARS的第一例病例早在2002年11月16日在廣東發(fā)現(xiàn)，但人們被告知危機(jī)和正式啟動非常狀態(tài)的危機(jī)管理機(jī)制卻是到2003年4月20日之后。此間有許多機(jī)會可以將SARS控制在局部，對此次危機(jī)的正確評估和啟動應(yīng)急機(jī)制也有機(jī)會開展的更早。實際上，這種缺失已經(jīng)在過去幾年的幾次突發(fā)性事件的處理中多次暴露出來。

2、政府職能轉(zhuǎn)變和治理目標(biāo)中，經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)職能有余，公共服務(wù)與社會目標(biāo)不足。〖HT〗我國是一個發(fā)展中的大國，也是一個由計劃體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌中的大國。鑒于落后的社會生產(chǎn)與人民日益增長的物質(zhì)文化需要之間的基本矛盾，在過去20多年的改革開放進(jìn)程中，我國在促進(jìn)資源配置方式轉(zhuǎn)變，促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展，追求經(jīng)濟(jì)效率方面取得顯著的成績。但在處理效率與公平、政府與市場等基本關(guān)系方面，因改革的策略與階段性目標(biāo)所限，遺留和積累了許多問題。如在處理效率與公平的關(guān)系中，在就業(yè)與社會穩(wěn)定的壓力下，實施效率優(yōu)先、兼顧公平的原則，各級政府片面追求國內(nèi)生產(chǎn)總值增長指標(biāo)，一方面政企不分、政府對市場的各種行政干預(yù)不斷，另一方面，基礎(chǔ)教育、公共醫(yī)療、社會保障、環(huán)境保護(hù)等公共產(chǎn)品提供方面，政府缺位，供給不足；一方面政府在追求經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)方面，不遺余力，另一方面，在公平分配、縮小區(qū)域發(fā)展差距、促進(jìn)社會事業(yè)發(fā)展等方面，投入不足，發(fā)展滯后。此次SARS導(dǎo)致危機(jī)，很深刻的原因就在于我國醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展長期嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型，公共衛(wèi)生體系建設(shè)長期嚴(yán)重滯后于工業(yè)化、城市化和對外開放步伐，醫(yī)療衛(wèi)生產(chǎn)業(yè)嚴(yán)重滯后于其它產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。從目前來看，受SARS沖擊最大的不是商業(yè)，也不是交通部門，而是本來已經(jīng)極度脆弱和緊張的醫(yī)院和公共衛(wèi)生系統(tǒng)。令各級政府真正擔(dān)心的不是廣州、北京等大城市，而是醫(yī)療體系極度殘缺、醫(yī)療資源極度匱乏的廣大農(nóng)村。與經(jīng)濟(jì)的快速增長相比，我們在公共衛(wèi)生體系及其它社會事業(yè)建設(shè)方面，無論是制度建設(shè)、體制改革，還是政府的資金投入都嚴(yán)重滯后。

3、現(xiàn)行行政管理體制條塊分割，缺乏協(xié)調(diào)，效率低下。這次SARS危機(jī)再次暴露了政府行政管理體制的弊端。國家行政學(xué)院杜鋼建教授將目前的政府管理的體制弊端概括為：政府權(quán)力部門化、部門權(quán)力利益化、獲利途徑審批化、審批方式復(fù)雜化。在這種體制下，一級政府遇到社會危機(jī)時在一定程度上失去了對某些部門（如衛(wèi)生部門）的有效調(diào)控能力；而某些部門自我做大，將權(quán)力的行使與自身利益糾纏在一起；各個部門在處理方式上習(xí)慣于層層審批，習(xí)慣于等待上級的行政指令，責(zé)任不明確；行政審批的復(fù)雜化，導(dǎo)致工作效率低下，遇到SARS之類的特殊危機(jī)事件，更缺乏足夠的處理和應(yīng)變能力，暴露出缺乏有效及時的快速反應(yīng)機(jī)制的缺陷。SARS危機(jī)完全打破了行政部門按職能分工的工作體系，也造成管理條塊分割體制下應(yīng)對工作在最初的無序狀況。到目前為止，SARS的有效遏制主要是靠中央政府的行政強(qiáng)制和全民動員。但同時，這種非常狀態(tài)下的非常做法又進(jìn)一步強(qiáng)化了原有的各地方、各部門對中央領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威和行政命令的路徑依賴。如果不能有效地改變這種狀況，在遇到新的突發(fā)事件或潛在的局部隱患時，難免將導(dǎo)致新的社會危機(jī)。

4、公共信息處理上，“內(nèi)緊外松”，缺乏信息公開機(jī)制及發(fā)揮媒體輿論的引導(dǎo)、溝通和監(jiān)督作用。在應(yīng)對SARS危機(jī)初期，正是由于信息不透明以及危機(jī)管理措施失當(dāng)，導(dǎo)致SARS危機(jī)迅速擴(kuò)散蔓延。回首今年年初SARS疫情從廣東局部地區(qū)爆發(fā)至今的基本過程，一個深刻的教訓(xùn)是，在關(guān)系公眾切身利益的重大問題上，試圖隱瞞信息，以傳統(tǒng)“內(nèi)緊外松”方式解決問題的思路，最終會使整個社會付出難以估量的、更大的代價。在這次疫情中，在政府信息遲緩時，大眾傳媒也處于“失語”狀態(tài)，客觀上形成了各種虛假信息及謠言四起，對保持民眾情緒穩(wěn)定和理解形成很大障礙，更談不上輿論監(jiān)督對提高政府效率的作用。向社會提供真實可靠的公共信息是政府和媒體的社會責(zé)任，尤其是在全球化和信息多元化背景下，正確認(rèn)識和充分發(fā)揮媒體和社會輿論的作用將越來越重要。因為這些信息不僅關(guān)系到本國公民的健康與生命安全，還直接同國外公民的健康和生命安全相聯(lián)系，不僅影響政府在國內(nèi)民眾中的形象，更影響政府的國際形象。SARS危機(jī)警醒政府治理改革中及早實現(xiàn)公共信息的公開、及時和準(zhǔn)確的現(xiàn)實性。

5、社會力量和民間組織缺乏發(fā)揮獨特作用的途徑和保障。適應(yīng)現(xiàn)代社會要求的政府是有限的政府，管理范圍有限，責(zé)任有限。但在現(xiàn)實中，“我可以負(fù)責(zé)任地告訴你”幾乎成了一些政府官員的口頭禪。SARS危機(jī)發(fā)生之初曾一度失控，這種在公共事務(wù)中依然自覺"全能"的政府治理思維不能不說是一個禍根。此次危機(jī)暴露政府治理在培育和發(fā)揮社會力量作用方面的缺陷：一是傳統(tǒng)政府管理思維限制了民間組織在公共危機(jī)中扮演角色和發(fā)揮作用，政府一直處在主導(dǎo)地位，并習(xí)慣于以行政為主導(dǎo)的行為程序；二是忽視民間力量和社會力量的實力，未能給這支力量發(fā)揮作用提供適度空間和保障。這些缺陷不僅反映在SARS危機(jī)下的科研攻關(guān)上，也反映在對SARS病人的社區(qū)幫助、民間組織的志愿行動上；不僅反映在城市，更反映在廣大農(nóng)村相關(guān)防治工作中。今年4月16日，我國公布了SARS病毒的基因組序列，而加拿大和美國的科研人員于4月12日和4月14日搶先一步公布了測序結(jié)果。國內(nèi)負(fù)責(zé)病毒基因測試的、民間科研機(jī)構(gòu)華大基因研究中心披露，如果不是現(xiàn)行條塊分割、僵化陳舊的科研體制的限制，提早10天拿到SARS病毒的材料，SARS病毒基因組序列的結(jié)果就是從中國人手里第一次向全世界公布。此外，由于種種法律、政策、觀念等障礙，目前我國的非政府組織和民間力量發(fā)育不良，自身也存在許多問題。

6、政府公共財政方面暴露的缺陷。SARS危機(jī)作為一個突發(fā)性的公共衛(wèi)生危機(jī)，對政府公共財政提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。根據(jù)北京大學(xué)中國經(jīng)濟(jì)研究中心和北京大學(xué)衛(wèi)生政策與管理研究中心聯(lián)合調(diào)查的結(jié)果，每例SARS疑似病人每天的直接治療費用為1090元左右，觀察期為2天左右；每例確診輕癥病人每天的直接費用約為1100元，重癥病人每天約為3220元，療程為21天左右。這些不菲的開支目前是由各個醫(yī)院自身墊付。4月27日，北京市財政局等單位聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于非典型肺炎患者醫(yī)療費用有關(guān)問題的通知》，通知規(guī)定，對于經(jīng)濟(jì)困難的有本市戶口的無單位人員和外地在京務(wù)工人員，將由北京市財政承擔(dān)。但這份文件僅僅解決了原則問題，由于財政吃緊等種種原因，相應(yīng)的財政撥款遲遲不能到位相關(guān)資料引自仇勇等，2003：SARS啟示錄，《商務(wù)周刊》第11期。。另一個疫情嚴(yán)重的地區(qū)山西太原，全年財政預(yù)算支出為33億元，本級預(yù)算支出17億元，總預(yù)備費只有2000萬元。在這種財政狀況下，已經(jīng)拿出4678萬元的資金，其困難可想而知。這些已經(jīng)撥付的資金被廣泛用于醫(yī)院購置設(shè)備、醫(yī)務(wù)人員補(bǔ)貼、環(huán)衛(wèi)局特種垃圾處理和維修、客運辦進(jìn)行消毒、市政排水處消毒等各項種類繁多的項目上，甚至為平抑SARS疫期肉菜的價格，太原市財政也撥了100萬元。地方財政少收與多支的尖銳矛盾在SARS危機(jī)中更充分地凸現(xiàn)出來。

實際上，目前政府公共財政體制面臨的問題遠(yuǎn)不止這些，如根據(jù)中國《預(yù)算法》第三十三條的規(guī)定，各級政府預(yù)算應(yīng)當(dāng)按照本級預(yù)算支出額的1%～3%設(shè)置預(yù)備費，用于當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行中的自然災(zāi)害救災(zāi)開支及其它難以預(yù)見的特殊開支。2003年的總額是100億元，占中央本級支出的1.4%，目前已經(jīng)劃出20億作為專項資金，但總量上的缺口如何彌補(bǔ)？中央財政對中西部24個省份各預(yù)撥1000萬元，這種分配方式是否合理和有效？由于對農(nóng)民工實施屬地管理，并實行“首診負(fù)責(zé)制”，各地方之間的財政支付如何進(jìn)行等。這些問題和漏洞將是此次SARS危機(jī)后不可避免的工作，也對進(jìn)一步理順公共財政體制提出更迫切的要求。

7、缺少官員問責(zé)制度。“對上不對下”是原有的官僚制度固有的缺陷，在涉及人命關(guān)天的突發(fā)事件面前，固有的思維慣性造成某些地方和部門對相關(guān)疫情的隱瞞、緩報甚至欺騙。由于缺乏健全的考核機(jī)制，這種制度的缺失所造成的危害不斷在各地的突發(fā)性事件中重演。此次危機(jī)只不過是在更高層次上暴露出已長期存在的問題，在全國的范圍內(nèi)，甚至全球的范圍內(nèi)造成更嚴(yán)重的危害而已。以4月20日中央政府采取強(qiáng)硬手段撤換兩名正部級官員為轉(zhuǎn)折，據(jù)新華社報道，至5月8日，已有120多名中央和地方官員因為防治SARS不力而受到懲處，范圍涉及全國近一半的省、直轄市、自治區(qū)。這也是中國首次在突發(fā)災(zāi)害事件中，就同一問題連續(xù)地、大范圍地處分失職官員。但問題是，這些手段都是在非常狀態(tài)下的非常政府行為，這些行為有沒有持續(xù)性？能否以此為轉(zhuǎn)折，補(bǔ)正長期形成的制度缺陷？借鑒先進(jìn)經(jīng)驗，盡快建立官員問責(zé)制有很大制度創(chuàng)新的空間。

8、法治的缺失。無論在正常狀態(tài)下，還是在危機(jī)狀態(tài)下，政府行為法制化，依法行政，是政府實施有效治理的的基本原則。政府在緊急狀態(tài)下的應(yīng)變能力與行政管理的權(quán)威性、主動性，以及對社會整體資源的統(tǒng)一調(diào)配能力，不只是政府自發(fā)性的反應(yīng)，同時也應(yīng)是法律規(guī)范與授權(quán)的結(jié)果。否則既使措施再完備，也難保不出重大失誤。SARS危機(jī)再次暴露出我國轉(zhuǎn)軌時期在公共政策制訂、在依法行政方面的嚴(yán)重缺陷。這首先反映在現(xiàn)行法律規(guī)定的不適應(yīng)性。如廣東在SARS疫情爆發(fā)初期，完全有機(jī)會將此強(qiáng)傳染性的疾病列入甲等傳染病，啟動相應(yīng)的防治機(jī)制。但根據(jù)現(xiàn)行《傳染病防治法》的規(guī)定，只有中央才有此項權(quán)利。其次，在SARS防治過程中，法治缺失現(xiàn)象比比皆是：地方政府制定的公共政策“一刀切”，疫區(qū)人員一律強(qiáng)制隔離；居委會為實施隔離將住戶屋門焊死，這種做法本身已經(jīng)觸犯了法律；“出現(xiàn)一例，負(fù)責(zé)人就地免職”，本身也不符合法律程序等等。此外，如何防止在危機(jī)狀態(tài)下公共政策侵害公民權(quán)利，如何進(jìn)行監(jiān)督等也都是法律的空白點。目前，國家以非常效率出臺了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，但這還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，健全的法治還有很長的路要走。〖HT4”H〗二、在SARS危機(jī)中建立和完善現(xiàn)代危機(jī)管理體系

我國正處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型的過程中，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)，甚至政治結(jié)構(gòu)都進(jìn)入到全面的分化時期。在此進(jìn)程中，利益和權(quán)力將在不同的主體之間進(jìn)行重新分配、轉(zhuǎn)移，形成諸多不穩(wěn)定因素，使危機(jī)的誘因多樣化薛瀾，張強(qiáng)，鐘開斌，2003，防范與重構(gòu)：從SARS事件看轉(zhuǎn)型期中國的危機(jī)管理，《改革》第3期。。在全球化條件下和信息化社會，也使危機(jī)的發(fā)生和擴(kuò)散呈現(xiàn)出新的特點。一個局部性危機(jī)，很可能迅速演化為全球性危機(jī)。因此，加強(qiáng)危機(jī)管理，盡可能降低不確定性所帶來的各種風(fēng)險，為社會和民眾提供穩(wěn)定的環(huán)境應(yīng)當(dāng)是現(xiàn)代政府的重要職能之一。SARS危機(jī)以活生生的現(xiàn)實警示，促進(jìn)危機(jī)管理和應(yīng)急機(jī)制的制度化建設(shè)刻不容緩。這是另一個意義上的現(xiàn)代化、國際化問題。

1、確立全面轉(zhuǎn)型和開放條件下的風(fēng)險和危機(jī)意識。進(jìn)入新世紀(jì)，融入經(jīng)濟(jì)全球化是保證我國在新世紀(jì)能獲得成功的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必由之途。但是，從另一個角度看，融入經(jīng)濟(jì)全球化的過程正面臨著與現(xiàn)行制度的日益擴(kuò)大的沖突。加入WTO后，市場化進(jìn)程將明顯加速，內(nèi)外部壓力和緊迫感也將明顯增大，如果處理不當(dāng)，會引發(fā)一系列經(jīng)濟(jì)政治問題，致使改革發(fā)展進(jìn)程陷入困境。隨著世界政治經(jīng)濟(jì)聯(lián)系和相互交往的日益密切，各國促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和維護(hù)社會穩(wěn)定面對的不確定性因素增多。同時，源于各個層面的不確定性和潛在風(fēng)險也日益國際化。突出地表現(xiàn)在，來自國際社會的不確定性和風(fēng)險，迅速傳播和影響國內(nèi)，國內(nèi)的不確定性和意外危機(jī)，也能迅速輸出到國外，使國內(nèi)風(fēng)險和危機(jī)全球化。這是全球化背景下，突發(fā)性事件發(fā)生發(fā)展的重要特征。

從轉(zhuǎn)型期背景出發(fā)，經(jīng)過20多年的改革開放，我國重大社會利益格局和利益關(guān)系出現(xiàn)深刻變化，由利益關(guān)系調(diào)整所引發(fā)的一系列利益矛盾和問題將對新世紀(jì)的改革發(fā)展進(jìn)程產(chǎn)生重要影響。回顧近些年的危機(jī)事件，我國危機(jī)形態(tài)總體上體現(xiàn)出新的特點更詳細(xì)的分析參見（薛瀾，張強(qiáng)，鐘開斌，2003），同上：第一，危機(jī)事件涉及的領(lǐng)域多元化；第二，危機(jī)事件呈現(xiàn)高頻次、大規(guī)模；第三，危機(jī)事件的組織性、暴力性、危害性加強(qiáng)；第四，危機(jī)波動的方式多元化，震動頻度增大；第五，伴隨著全球化的進(jìn)展，危機(jī)事件的發(fā)生也具有了一定的國際互動性，給危機(jī)事件的應(yīng)對帶來更大的難度。因此，危機(jī)管理對于社會普通大眾的意義重大，對各國政府也是意義重大，政府的危機(jī)管理能力甚至直接影響到其存在的合法性。因此，在政府日常管理工作中，通過加強(qiáng)相關(guān)教育和培訓(xùn)，樹立非傳統(tǒng)意義上的風(fēng)險意識和危機(jī)意識，健全和完善適應(yīng)于開放條件和全球化的危機(jī)管理體系應(yīng)當(dāng)是政府治理中的首要任務(wù)。

2、建立有效的危機(jī)預(yù)警和快速反應(yīng)機(jī)制。SARS危機(jī)除了反映出我國政府和全民的危機(jī)防范意識不強(qiáng)之外，也直接暴露我國危機(jī)管理機(jī)制中存在的嚴(yán)重漏洞。我國還沒有建立完善的危機(jī)管理體系，尚無一套支持危機(jī)管理的信息系統(tǒng)，在危機(jī)爆發(fā)過程中的進(jìn)行信息溝通和傳遞的體系不健全，危機(jī)爆發(fā)后有效的、科學(xué)的回應(yīng)機(jī)制還沒有建立，沒有一個有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，沒有對危機(jī)管理的法制化，反危機(jī)的各種支持準(zhǔn)備不足，財政、人力資源等方面都儲備不足等。核心是危機(jī)預(yù)警和快速反應(yīng)兩大核心機(jī)制不健全，缺少一個專業(yè)的危機(jī)預(yù)警和處理機(jī)制。

毫無疑問，SARS危機(jī)是對政府社會危機(jī)管理的一大考驗，也是對政府危機(jī)管理制度創(chuàng)新的一大推動。完善政府危機(jī)管理體系，首先，從憲法上授權(quán)政府具有危機(jī)管理的權(quán)力，并限定其相應(yīng)的職責(zé)；同時，制定《緊急狀態(tài)法》或《危機(jī)管理法》，把各種危機(jī)的管理都納入到統(tǒng)一的程序和制度中，而不是分散管理，各個政府部門各行其道。其次，建立危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)。通過輔以良好的技術(shù)手段，建立公共信息監(jiān)測網(wǎng)等，在危機(jī)爆發(fā)之前能夠識別各種征兆性事件，對危機(jī)爆發(fā)的概率及后果進(jìn)行科學(xué)判斷。第三，建立制度化的快速反應(yīng)系統(tǒng)。強(qiáng)化危機(jī)發(fā)生后政府處理危機(jī)的能力，果斷指揮，及時協(xié)調(diào)，減少危機(jī)帶來的損失及負(fù)面影響。第四，建立信息傳輸和處理系統(tǒng)。透過疫情和輿論宣傳，提高公眾對危機(jī)的心理承受力，增強(qiáng)對政府控制危機(jī)的信心。第五，建立物資準(zhǔn)備和調(diào)度系統(tǒng)。從根本上遏制危機(jī)的蔓延，保障公眾在短時間內(nèi)對某些特殊物質(zhì)的需求。第六，建立人員培訓(xùn)和技術(shù)儲備系統(tǒng)。第七，建立危機(jī)處理國際合作系統(tǒng)。國家之間的合作之外，國際組織以及非政府組織都是解決危機(jī)的有效行為主體。

3、重視已有的經(jīng)驗和積累，健全有效的統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制。作為發(fā)展中的大國和轉(zhuǎn)軌中國家，我國歷年來所經(jīng)歷的各種公共危機(jī)和突發(fā)事件很多，在防范各種公共危機(jī)的再度發(fā)生或減少危害上，積累了許多寶貴的經(jīng)驗。經(jīng)歷多次危機(jī)后，政府處理突發(fā)事件對資源的動員能力增加，效率越來越高。2002年大連北方航空的空難、20世紀(jì)90年代中期云南麗江的地震、1998年的洪災(zāi)等事件的應(yīng)對和處理中，都體現(xiàn)出很高的治理效率。此次SARS危機(jī)中，專門用于醫(yī)治SARS病人的北京小湯山非典醫(yī)院只用7天就建成投入應(yīng)急，更表現(xiàn)了高效率，令國際社會刮目相看。但是應(yīng)該指出的是，我國各級政府缺乏一個應(yīng)付大規(guī)模惡性突發(fā)事件的制度化的危機(jī)防范體系。我國處理這些公共危機(jī)和緊急狀況，主要是針對特定需要，由中央政府或省級政府、有關(guān)部門設(shè)立的臨時機(jī)構(gòu)。這些臨時機(jī)構(gòu)，往往缺乏專業(yè)人員，也缺乏對應(yīng)急運作規(guī)則的了解。這種臨時成立的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)有三個缺點參見清華大學(xué)政府管理學(xué)院副院長薛瀾教授文章：臨時成立的工作小組不具有延續(xù)性，因此危機(jī)處理后的經(jīng)驗不能夠有效保留；危機(jī)處理需要政府各個機(jī)構(gòu)的合作，臨時成立的小組每次都需要大量的時間與相關(guān)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)；臨時領(lǐng)導(dǎo)小組事先沒有一個有效地危機(jī)處理計劃，而專門的危機(jī)處理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)有一套成熟的危機(jī)處理操作方案。如果沒有本地最高領(lǐng)導(dǎo)或者中央高層領(lǐng)導(dǎo)的具體批示，往往也缺乏跨部門協(xié)調(diào)能力救援處理能力。

隨著社會的發(fā)展，社會的各種危機(jī)會增加，中國要進(jìn)入一個危機(jī)的高發(fā)階段。為此，中國迫切需要建立一個統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分工協(xié)作的機(jī)構(gòu)體系，建立一個常設(shè)的危機(jī)管理委員會，負(fù)責(zé)全國各種的危機(jī)，作為危機(jī)的領(lǐng)導(dǎo)、控制、協(xié)調(diào)中心。建議政府成立一個類似于美國聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局(FEMA)的危機(jī)處理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，以立法的形式授予其對其它政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)和調(diào)度的權(quán)力。由此機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)履行：危機(jī)信息的收集；反危機(jī)戰(zhàn)略的規(guī)劃；監(jiān)測分析各種危機(jī)發(fā)生的可能性并評估損害程度；進(jìn)行危機(jī)管理教育和訓(xùn)練；危機(jī)發(fā)生時，協(xié)調(diào)各級政府、各個部門進(jìn)行反危機(jī)行動等。

4、開展危機(jī)管理素質(zhì)教育，增強(qiáng)社會應(yīng)對能力。在一個開放、分權(quán)和多中心治理的社會，沒有社會力量的參與是不可想象的葉國文，2002，預(yù)警與救治：從“9.11”事件看政府危機(jī)管理，《國際論壇》第4卷第3期。缺少危機(jī)教育和培訓(xùn)，同缺少危機(jī)意識一樣，會直接影響到社會個體和組織在面臨危機(jī)時的反應(yīng)。事實上，同其它一些人們已知的致命疾病和意外事故比較起來，SARS的死亡率并不高。之所以SARS造成較大的恐慌，重要的原因在于社會危機(jī)教育的缺位。從無端的恐懼到SARS病人擅自離開隔離區(qū)，從謠言蜂起到盲目搶購，深刻反映社會個體在遇到危機(jī)挑戰(zhàn)時的非理性給政府力量應(yīng)對危機(jī)帶來額外成本的狀況。在社會正常狀態(tài)下，開展相關(guān)多層次的危機(jī)教育，提高社會個體面對不同危機(jī)時的心理素質(zhì)，這是政府危機(jī)管理中的一項基礎(chǔ)工程。在我國處于危機(jī)高頻發(fā)時期，結(jié)合公民文化建設(shè)，加強(qiáng)全社會的危機(jī)教育與培訓(xùn)，將對提高全社會的危機(jī)應(yīng)對能力，降低應(yīng)對成本，提高政府危機(jī)管理效率具有深遠(yuǎn)意義。

5、加強(qiáng)危機(jī)管理的研究。危機(jī)管理對我國各級政府來講是一個新的課題，尤其是在內(nèi)外部不確定性和危機(jī)增多的背景下。近兩年，我國科研機(jī)構(gòu)相關(guān)的研究有所啟動和引入，但總體上十分匱乏。SARS危機(jī)已經(jīng)凸現(xiàn)加強(qiáng)危機(jī)管理研究的迫切性。為此，首先，應(yīng)重視危機(jī)管理研究，增加相關(guān)投入，這些投入的效果將是不可估量的；其次，應(yīng)重視各級政府和適合的科研部門的合作研究，選擇實際案例，分類建立危機(jī)事件的案例庫和知識系統(tǒng)；第三，從理論總結(jié)到實踐操作，全方位尋求符合我國國情、政情的各種解決危機(jī)的計劃和預(yù)案；第四，重視借鑒和學(xué)習(xí)先進(jìn)國家危機(jī)管理的教訓(xùn)和經(jīng)驗，拓展國際合作研究途徑，尤其是經(jīng)過多年經(jīng)營，美國已經(jīng)發(fā)展出一套相當(dāng)完善的危機(jī)管理體系，值得我們借鑒。三、在SARS危機(jī)后重塑政府治理機(jī)制面臨的新課題

SARS危機(jī)在一定程度上對我國20多年改革開放的進(jìn)程形成一定的沖擊，使尚未解決的體制矛盾、與開放的現(xiàn)代社會不相適應(yīng)的結(jié)構(gòu)性問題得到充分的反映，也使國內(nèi)各個層次對進(jìn)一步推進(jìn)改革的迫切性有了更深刻、更直接、更切膚的感受和認(rèn)識。同時，在危機(jī)發(fā)生后的較短時間內(nèi)，我們在信息披露、財政動員、采取應(yīng)急措施、尋求國際合作等方面表現(xiàn)出非常的效率和顯著改觀。正如一劑催化劑，SARS危機(jī)本身將改革和建設(shè)開放現(xiàn)代社會的進(jìn)程大大推進(jìn)了一步。從這個意義上，SARS危機(jī)將成為深化改革一支新的動力，也為政府治理轉(zhuǎn)型提供了重要機(jī)遇。

1、正視全球化的深遠(yuǎn)影響，全方位創(chuàng)新政府治理理念。全球化是當(dāng)前時代的深刻背景。置身于這個背景下，處在由傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制過渡中的政府面臨前所未有的壓力和挑戰(zhàn)。此次危機(jī)清楚地表明，在職能定位、行為規(guī)范、行為目標(biāo)、治理結(jié)構(gòu)等方面實現(xiàn)全方位的政府治理模式轉(zhuǎn)型，已經(jīng)不僅僅是內(nèi)部的需要，更是走向國際社會、樹立國際形象的必然要求。從我國體制轉(zhuǎn)軌的現(xiàn)實進(jìn)程出發(fā)，順應(yīng)全球化趨勢，首要的是要實現(xiàn)政府治理理念的創(chuàng)新，實現(xiàn)從全能政府向有限政府的根本轉(zhuǎn)變。結(jié)合我國政府改革的實際進(jìn)程，現(xiàn)階段政府治理轉(zhuǎn)型的核心是實現(xiàn)從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向公共服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。〖HTH〗

2、注重公共服務(wù)和社會改革目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)的協(xié)調(diào)，相應(yīng)完善公共財政體制。國內(nèi)外大量的實踐表明，政府長期關(guān)注于經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)職能，長期使經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和社會目標(biāo)處于失衡狀態(tài)，必然對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的可持續(xù)性造成損害。這是SARS危機(jī)給我們一個很重要的教訓(xùn)。農(nóng)民工的返鄉(xiāng)和流動之所以在此次危機(jī)中成為一個問題凸現(xiàn)出來，正是因為長期存在的城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會保障體系建設(shè)不配套所致。長期存在的城鄉(xiāng)差距和二元結(jié)構(gòu)，造成1.2億以上的農(nóng)民工在各大城市間流動，但在相應(yīng)的勞動保障、就業(yè)機(jī)會、醫(yī)療衛(wèi)生、子女教育、政治權(quán)利等方面，農(nóng)民工得不到與城市居民相同的待遇。因此，在遇到生命危險時，為求自保而流動和返鄉(xiāng)也是必然的。SARS危機(jī)也凸現(xiàn)出其它一些社會弱勢群體缺乏社會保障及政府公共服務(wù)不足的問題。促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，最基本的是要注重經(jīng)濟(jì)、社會及政治、文化的協(xié)調(diào)發(fā)展，注重物質(zhì)文明、精神文明、社會文明和政治文明的同步前進(jìn)。

SARS危機(jī)帶給我們的另一個教訓(xùn)是，要高度重視人民的身體健康和生命安全，正確處理好突發(fā)事件對經(jīng)濟(jì)的影響與人民生命安全的矛盾，時時把人民的身體健康和生命安全放在首位。反思SARS疫情帶來影響，各級政府管理部門中要樹立以人為本的經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀。從長遠(yuǎn)來說，“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的口號應(yīng)進(jìn)一步發(fā)展，與時俱進(jìn)，向以尊重人的生命、尊重公民的福利為中心過渡。當(dāng)前，從SARS危機(jī)引發(fā)的社會改革目標(biāo)有：建立健全公共醫(yī)療衛(wèi)生體系，尤其是在廣大農(nóng)村地區(qū)；健全有更大覆蓋面的社會保障制度，尤其是對弱勢群體的基本保障制度；高度重視人力資源開發(fā)，尤其是加大基礎(chǔ)教育和對再就業(yè)者的教育培訓(xùn)投入；理順收入分配關(guān)系，提高低收入的收入水平；改革戶籍制度，加快城市化進(jìn)程，實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展等。此外，汲取此次SARS危機(jī)發(fā)生過程中的教訓(xùn)，要建立防患于未然的保障機(jī)制，轉(zhuǎn)向以社會目標(biāo)和公共服務(wù)，還應(yīng)加快建立和完善相應(yīng)的公共財政體制，完善中央財政的作用。

3、完善法制，切實落實依法行政。從國際經(jīng)驗看，為了嚴(yán)格地規(guī)范在緊急狀態(tài)時期政府行使緊急權(quán)力，大多數(shù)國家都從法律角度給予的明確限定。如在憲法中規(guī)定了緊急狀態(tài)制度，給政府的行政緊急權(quán)力劃定明確的憲法界限；制定統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法來詳細(xì)規(guī)范在緊急狀態(tài)時期政府與公民之間的關(guān)系，以保障政府在緊急狀態(tài)下充分、有效地行使行政緊急權(quán)力，同時也很好地限制政府的行政緊急權(quán)力，保護(hù)公民的一些基本的憲法權(quán)利不因緊急狀態(tài)的發(fā)生而遭到侵害。正如1988年春，我國因上海爆發(fā)甲肝催生了1989年2月的《傳染病防治法》，SARS防治也孕育出國務(wù)院2003年5月12日的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，衛(wèi)生部在緊隨其后的兩天內(nèi)根據(jù)該條例頒布了《傳染性非典型肺炎防治管理辦法》，這種高效與迅捷的立法行動正是現(xiàn)代危機(jī)管理制度的典型思路之一。與《傳染病防治法》相比，《條例》和《管理辦法》具有許多創(chuàng)新，如第一次在立法中確立危機(jī)管理中樞指揮系統(tǒng)的首要地位，強(qiáng)調(diào)公共衛(wèi)生突發(fā)事件的制度性常規(guī)應(yīng)急，凸顯公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)急的統(tǒng)一，強(qiáng)調(diào)公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)急的透明性等。但這些只是行政法規(guī)和部門規(guī)章，在法律位階上地位低于法律，還不足以擔(dān)當(dāng)建立現(xiàn)代危機(jī)管理制度和依法行政的完整功能。而且，這些應(yīng)急規(guī)章也僅僅局限在調(diào)整公共衛(wèi)生領(lǐng)域的危機(jī)，沒有涉及其它領(lǐng)域和全局性的危機(jī)管理制度。此外，法規(guī)和規(guī)章的全面執(zhí)行和落實還需要配套的制度環(huán)境支持，如一個開放的社會輿論背景和公正有效、具有公信力的行政、民事、刑事司法制度等。因此，健全法制建設(shè)，將危機(jī)和正常狀態(tài)下的政府行為納入法治化軌道，還需要很大的立法努力。

4、嚴(yán)格政府官員問責(zé)制度，加強(qiáng)對權(quán)力的制約和監(jiān)督。4月20日以兩名部長級高官被免職，開始追究官員責(zé)任為標(biāo)志，SARS危機(jī)的防治開始出現(xiàn)轉(zhuǎn)折。隨后全國各地先后追究數(shù)百官員的責(zé)任。僅湖南一省被追究責(zé)任的官員已經(jīng)達(dá)200多人，內(nèi)蒙古有60多人分別受到不同的處罰，如停職檢查、免職、黨內(nèi)警告和政紀(jì)處分。這是我國首次在突發(fā)災(zāi)害事件中，就同一問題連續(xù)地、大范圍地處分失職官員參見杜鋼建，2003，啟動問責(zé)制，《中國經(jīng)濟(jì)時報》5月26日。這也是我國干部人事制度發(fā)生的重大變化，將對促進(jìn)政府治理效率有重要意義。中共中央紀(jì)律檢查委員會、中共中央組織部發(fā)出的《關(guān)于堅決防止和查處干部選拔任用工作中的不正之風(fēng)和違紀(jì)違法行為的通知》提出，要進(jìn)一步建立和完善干部推薦責(zé)任制、干部考察責(zé)任制、干部選拔任用決策責(zé)任制和用人失察失誤責(zé)任追究制，形成干部選拔任用工作責(zé)任制度體系。通過體制創(chuàng)新，逐步鏟除"跑官要官"、"買官賣官"等不正之風(fēng)和違紀(jì)違法行為產(chǎn)生的土壤和條件。這些問責(zé)制的形成有利于加強(qiáng)反腐倡廉，追究違紀(jì)違法行為的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。但目前在SARS危機(jī)時期啟動的行政法律責(zé)任的追究主要涉及公務(wù)員的責(zé)任追究，還沒有認(rèn)真追究行政主體應(yīng)承擔(dān)的行政責(zé)任。已經(jīng)出臺的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》的不足在于忽略了作為行政主體的國家機(jī)關(guān)及有關(guān)組織所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，同時也忽略了對行政相對方的行政救濟(jì)和司法救濟(jì)。目前啟動的政治問責(zé)制主要是同體問責(zé)，而不是異體問責(zé)，缺乏持續(xù)性同上。人大作為重要的問責(zé)主體的作用沒有充分發(fā)揮，加強(qiáng)人大的問責(zé)制還需要把質(zhì)詢對象由國家機(jī)關(guān)擴(kuò)大到國家機(jī)關(guān)工作人員。完善問責(zé)制，需要進(jìn)一步的制度創(chuàng)新。

5、重視和引導(dǎo)媒體在政府治理及危機(jī)管理中發(fā)揮特殊作用。信息的公開與透明是現(xiàn)代政府的重要特征之一，政府通過信息滿足人民群眾的信息需求，也公民知情權(quán)的一部分。理想的狀態(tài)是政府信息、大眾傳媒及民間輿論的互相推動。危機(jī)對于一個組織和政府來說，可能是災(zāi)難，也可能是轉(zhuǎn)機(jī)。在危機(jī)潛在期，如果媒體能夠及時發(fā)現(xiàn)危機(jī)存在的前兆向政府傳遞潛在危機(jī)的信息，就會防范危機(jī)的爆發(fā)。在危機(jī)突發(fā)期，媒體的作用體現(xiàn)在三方面：在激發(fā)公眾情緒中實現(xiàn)危機(jī)傳播的基調(diào)統(tǒng)一；在設(shè)置輿論焦點中塑造政府危機(jī)管理的良好形象；在滿足公眾信息需求中保持社會正常運轉(zhuǎn)。為此，政府要增加透明度，暢通渠道，充分認(rèn)識媒體在危機(jī)管理中的積極作用。媒體是一種公共資源，可以最大限度地為增進(jìn)公共福利而發(fā)揮最大效益。在危機(jī)管理中，媒體不僅可以及時捕捉可能導(dǎo)致危機(jī)發(fā)生的各種潛在因素，而且在危機(jī)過程中作為政府和公眾的代言人，完全可以溝通信息、疏導(dǎo)情緒，起到積極的作用。當(dāng)前，媒體普遍開展的輿論監(jiān)督，是一種卓有成效的危機(jī)防范措施。新聞和政府應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步形成一種良好的互動，在公共治理中充當(dāng)建設(shè)性力量。

6、積極培育公民社會和各類非政府組織，使之在政府治理中扮演應(yīng)有角色。強(qiáng)大的社會力量和成熟的公民社會是現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。在我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的特定時期，非政府組織的發(fā)展同改革開放有著直接的內(nèi)在聯(lián)系：一方面我國市場化改革的過程就是根本改變傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制下國家包攬經(jīng)濟(jì)、社會事務(wù)的過程，是市場和社會發(fā)育及形成的過程；另一方面，非政府組織的充分發(fā)展又是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建立和形成的重要內(nèi)容之一。政府做不了，或做不好的事件，應(yīng)當(dāng)相信社會力量，拓寬社會參與渠道。一個比較發(fā)達(dá)的民間社會，它與國家力量之間能夠形成協(xié)調(diào)互動的良性關(guān)系。SARS的防治和根除并不可能靠中央政府的行政權(quán)威和全民動員，“打好這一仗”就可以一勞永逸的。在目前的抗SARS戰(zhàn)爭中，能夠避免社會危機(jī)的一條有效途徑就是讓一個成熟的、自治的社會來支持一個有效的政府。鼓勵公民的參與意識，鼓勵社會自組織的發(fā)展和介入。

目前，我國非政府組織的發(fā)展滯后。造成滯后的原因主要與體制轉(zhuǎn)軌的背景相聯(lián)系。如目前我國的非政府組織不管是行業(yè)協(xié)會還是其它各類社會團(tuán)體，在一定程度上還帶有濃厚的行政化色彩和不規(guī)范性。既不獨立于政府，也不獨立于市場。第一，政策法律上的得不到應(yīng)有保護(hù)。社團(tuán)和民辦非企業(yè)單位這兩種組織形式是現(xiàn)行法律給予的基本形式，這使NGO的發(fā)展受到很多的限制，特別是在登記管理、注冊，年審等方面。第二，觀念上的阻礙。社會對非政府組織缺乏信任，比如SARS捐款，老百姓一般不放心把錢捐給那些沒有影響的NGO。此外，非政府組織自身的能力也需要提高，包括籌集社會資源的能力、動員志愿者的能力，內(nèi)部管理運作的提高，以及向社會提供服務(wù)的能力等。因此，政府從引導(dǎo)觀念轉(zhuǎn)變、為非政府組織發(fā)展提供有利的法律政策環(huán)境等方面應(yīng)有所作為。

四、明確政府治理中中央與地方的關(guān)系

SARS危機(jī)再一次提出，在我國的行政體制下處理公共事務(wù)，究竟以中央部委系統(tǒng)為主，還是以地方政府為主，這對矛盾一直沒解決好。這次從廣東開始的SARS危機(jī)，在一定意義上正是因為這種條與塊之間缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一，以致延誤擴(kuò)散，造成全國性危機(jī)。加快改革公共安全事務(wù)以條為主的體制，應(yīng)當(dāng)把一部分決策權(quán)下放到以塊為主的地方政府手中，并促進(jìn)地方治理模式的相應(yīng)轉(zhuǎn)變。

1、改革新階段應(yīng)賦予地方更大的公共事務(wù)處理權(quán)。我國20多年改革與發(fā)展的進(jìn)程表明，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與越來越分權(quán)的簡政放權(quán)改革有高度相關(guān)性。在這種情況下，地方政府相互競爭，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但這樣的自主權(quán)是不確定的。地方政府在經(jīng)濟(jì)上的自主權(quán)一般較大，在公共問題上的自主權(quán)較小，而且地方也沒有積極性通過各種辦法去贏得自主權(quán)。中央與地方在公共問題上的不確定關(guān)系，中央在這一領(lǐng)域的高度集權(quán)，使得全國各地都面臨公共事務(wù)管理投入不足、公共問題層出不窮的問題，對公共問題的解決在財政、人員、組織等各個方面并沒有給予足夠的保障。在公共服務(wù)領(lǐng)域里，除了城市建設(shè)和市容之外，在衛(wèi)生、科研和教育等各個方面，并沒有實實在在的投入和發(fā)展。SARS危機(jī)在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)，雖然變成了全國性甚至是世界性的問題，但病人的隔離治療、疑似病人的觀察和識別、隔斷進(jìn)一步的傳染機(jī)制、治療病人基本上還是當(dāng)?shù)氐墓矄栴}。高度集權(quán)的公共問題處理和公共服務(wù)處理機(jī)制，與高度地方化的公共問題和公共服務(wù)需求，形成了強(qiáng)烈的反差。這也是SARS問題越來越嚴(yán)重的一個重要原因。事實上，地方政府在處理公共事務(wù)上擁有更多的信息優(yōu)勢，也應(yīng)更有效率。賦予地方更多的公共事務(wù)處理權(quán)是政府改革進(jìn)程的客觀要求，也必然是一個趨勢。

2、進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付和公共財政制度。為有效防治SARS，中央政府拿出20億作為防治SARS基金，并對24個中西部省區(qū)及重點疫區(qū)進(jìn)行了轉(zhuǎn)移支付。但是，這種非常時期的財政撥款，無法從根本上緩解地方財政的緊張狀況。許多地方一年的財政收入只能保證工資正常發(fā)放，根本沒有發(fā)展社會事業(yè)的回旋余地。世界銀行2003年4月的《東亞城市的轉(zhuǎn)型》專題報告中指出，我國是世界上地方分權(quán)最大的國家之一，接近70%的公共開支發(fā)生在地方政府，其中又有55%以上的公共支出發(fā)生在省級以下政府。我國的許多市縣提供了近100%失業(yè)保險和社會保障福利支出。縣、鄉(xiāng)這兩級政府也提供了大部分重要的公共服務(wù)，包括70%的教育預(yù)算支出，和55%-60%醫(yī)療衛(wèi)生支出。中央和地方財政實施分稅制以來，雖然抑制了地方政府侵蝕中央政府稅基的機(jī)會和動機(jī)，但地方政府要負(fù)責(zé)提供所有重要的社會支持和幾乎所有的公共服務(wù)。在目前的收入分配下，地方政府的這些支出任務(wù)太過沉重，而且是無法維持的。為此，相應(yīng)應(yīng)加快公共財政體制的建立，給地方與事權(quán)相應(yīng)的財政權(quán)力和財政能力。（公務(wù)員之家版權(quán)所有）