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適應(yīng)我國改革發(fā)展的新形勢，并認真汲取SARS危機中的嚴重教訓，我院于今年6月提出“從經(jīng)濟建設(shè)型政府轉(zhuǎn)向公共服務(wù)型政府”的14條建議。7月，我院在北京召開“建設(shè)公共服務(wù)型政府”座談會。11月29—30日，我院又在海口召開“建設(shè)公共服務(wù)型政府——中國轉(zhuǎn)型時期政府改革國際研討會”。根據(jù)我院的研究，并參考中外專家的觀點，現(xiàn)提出以下建議。

一、政府改革已成為我國下一步改革的中心和重點

中共十六屆三中全會明確指出：要完善政府社會管理和公共服務(wù)職能，為全面建設(shè)小康社會提供強有力的體制保障。25年的改革實踐證明，我國改革的每一步進展都有賴于政府改革的實際進程。改革走到今天，經(jīng)濟社會的突出矛盾和問題大都同政府改革有著直接或間接的聯(lián)系。事實上，政府改革不僅成為廣大公眾關(guān)注的焦點問題，也成為我國下一步改革的中心和重點。

1、政府改革的關(guān)鍵是實現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型。政府改革的滯后，是我國市場化改革進程面臨的主要矛盾。改革開放以來，歷次政府機構(gòu)改革不盡人意，政府職能轉(zhuǎn)變未能取得實質(zhì)性成果，主要原因在于沒有明確、也沒有解決好政府轉(zhuǎn)型的問題。事實上，機構(gòu)改革也好，職能轉(zhuǎn)變也好，都只涉及政府改革局部操作層面的調(diào)整，并不能涵蓋政府改革的全部內(nèi)容。現(xiàn)在看來，在改革逐步深入的情況下，政府改革的實質(zhì)是轉(zhuǎn)型。由經(jīng)濟建設(shè)型政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，就是要探索現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下政府改革的新路。總的來說，我國的政府在多方面仍然具有經(jīng)濟建設(shè)型政府的特征。建設(shè)公共服務(wù)型政府，不僅在于實現(xiàn)政府經(jīng)濟管理職能的轉(zhuǎn)變，更重要的在于要實現(xiàn)政府治理方式的轉(zhuǎn)變；不僅在于政府應(yīng)當為經(jīng)濟發(fā)展提供良好的市場環(huán)境，更重要的在于政府要為經(jīng)濟和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展提供基本而有保障的公共產(chǎn)品和有效的公共服務(wù)；不僅涉及政府機構(gòu)的調(diào)整，更在于實現(xiàn)“政府再造”和推進政府的“自身革命”。

2、政府轉(zhuǎn)型對于我國市場化改革進程具有決定性的影響。從我國企業(yè)發(fā)展的內(nèi)在要求看，無論是民營經(jīng)濟的發(fā)展，還是混合所有制經(jīng)濟的發(fā)展，關(guān)鍵在于政府確實把經(jīng)濟管理職能轉(zhuǎn)到主要為市場主體服務(wù)和創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境上來；重建社會信用體系，規(guī)范社會秩序，重要的是建設(shè)一個負責任的政府，建設(shè)一個講誠信、有公信力的政府；建立公共財政體制，加快推進國有商業(yè)銀行的股份制改革，更需要加快政府的宏觀經(jīng)濟體制改革。在我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的關(guān)鍵時期，政府轉(zhuǎn)型已成為經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中最具實質(zhì)性和關(guān)鍵性的改革內(nèi)容。

3、政府轉(zhuǎn)型對于解決我國社會嚴重失衡，建設(shè)現(xiàn)代社會具有決定性的影響。伴隨著我國經(jīng)濟持續(xù)快速增長，社會多方面的嚴重失衡日益成為我國社會穩(wěn)定面臨的嚴峻問題。如何創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，如何把貧富差距約束在經(jīng)濟良性循環(huán)和社會公眾所要求的限度內(nèi)，如何逐步縮小城鄉(xiāng)發(fā)展和區(qū)域發(fā)展的嚴重差距，尋求符合我國國情的共同富裕之路，都對政府轉(zhuǎn)型提出全面挑戰(zhàn)。加快建設(shè)公共服務(wù)型政府，不僅是經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的客觀要求，也是社會轉(zhuǎn)型越來越迫切的內(nèi)在需求和重要保障。

4、政府轉(zhuǎn)型對于執(zhí)政黨建設(shè)具有決定性的影響。在我國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的進程中，執(zhí)政黨建設(shè)面臨巨大的內(nèi)部和外部壓力。在我國基本政治制度的約束下，執(zhí)政黨的建設(shè)與政府的轉(zhuǎn)型是直接聯(lián)系在一起的。政府的公共服務(wù)能力反映執(zhí)政黨的執(zhí)政能力。從經(jīng)濟建設(shè)型政府轉(zhuǎn)向公共服務(wù)型政府，是執(zhí)政黨與時俱進，主動穩(wěn)妥地實現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型和推進政治改革的重要舉措。

5、政府轉(zhuǎn)型是一場深刻的“政府革命”，對于“政府再造”具有決定性的影響。建設(shè)公共服務(wù)型政府，就是要求政府不應(yīng)當再扮演經(jīng)濟建設(shè)主體的角色；不應(yīng)當再壟斷更多的經(jīng)濟資源和經(jīng)濟權(quán)力，不應(yīng)當擁有部門利益和集團利益；更不應(yīng)當產(chǎn)生令百姓痛惡的體制性、部門性的腐敗問題。而應(yīng)當成為為市場主體和全社會服務(wù)的公共管理和公共服務(wù)機構(gòu)，應(yīng)當成為能反映和代表廣大人民群眾利益的公共服務(wù)型政府。因此，建設(shè)公共服務(wù)型政府，不是簡單地對現(xiàn)有政府管理體制的修修補補，不是單純地對現(xiàn)有行政管理體制的增增減減，也不是一般性的政府職能調(diào)整，而是建立一個與經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、社會轉(zhuǎn)型相適應(yīng)的、以人為本的現(xiàn)代政府。從這個意義上說，政府轉(zhuǎn)型實質(zhì)上是一場深刻的“政府革命”，這場“革命”，對于抑制和解決嚴重的腐敗問題，對于加快建立一個適應(yīng)現(xiàn)代市場經(jīng)濟社會的有效政府，實現(xiàn)“政府再造”，具有至關(guān)重要的作用。

二、建設(shè)“公共服務(wù)型政府”是我國政府改革的基本目標

6、我國市場化改革進程對政府轉(zhuǎn)型提出客觀要求。我國市場化改革走到今天，不僅為政府轉(zhuǎn)型奠定了重要的基礎(chǔ)，而且對政府轉(zhuǎn)型提出客觀要求。第一，隨著以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度的形成，市場經(jīng)濟的主體應(yīng)當是企業(yè)，而且主要是民營企業(yè)，政府不應(yīng)當也不可能再充當市場經(jīng)濟的主體力量。第二，在深化國企改革的大背景下，國有資產(chǎn)市場化是一個大趨勢，也是國有資產(chǎn)保值增值的正確途徑。政府不是國企的“婆婆”加“老板”，徹底的政企分開是國企改革的迫切要求。第三，在市場經(jīng)濟的條件下，政府的主要職責是為經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造良好的市場環(huán)境和實施有效的宏觀調(diào)控。為此，從審批型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，是一個需要徹底解決的重大問題。第四，按照市場經(jīng)濟的要求，政府應(yīng)當把自己在經(jīng)濟領(lǐng)域的主要資源轉(zhuǎn)移到為全社會提供基本的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)方面來。因此，改革投資型財政體制，建立公共服務(wù)型財政體制是政府轉(zhuǎn)型的內(nèi)在要求。第五，我國加入WTO，實行開放型經(jīng)濟，對建立統(tǒng)一、有序、守信用的市場環(huán)境提出全面要求。執(zhí)行規(guī)則，遵守規(guī)則，更好地為市場主體服務(wù)和實行有效的公共服務(wù)，是全面開放對政府轉(zhuǎn)型提出的基本要求。

7、應(yīng)當客觀地分析經(jīng)濟建設(shè)型政府的過渡性和局限性。從總體說，我國的各級政府帶有比較明顯的經(jīng)濟建設(shè)型政府的特征。改革開放25年來，我國以經(jīng)濟建設(shè)為中心，政府長期主導資源配置，實現(xiàn)了GDP的快速增長。與此同時，由于政府將掌握的資源主要運用在經(jīng)濟領(lǐng)域，這使政府長期充當了經(jīng)濟建設(shè)主體和投資主體的角色。實踐證明，經(jīng)濟建設(shè)型政府有幾個嚴重的誤區(qū)：一是政府長期作為經(jīng)濟發(fā)展的主體力量，起主導作用；二是解決不了政府、國有企業(yè)與國有商業(yè)銀行的結(jié)構(gòu)性矛盾，致使政企分開長期成為改革中的一大難點；三是重視經(jīng)濟建設(shè)的投入回報，嚴重忽視社會事業(yè)投入的巨大經(jīng)濟、社會效益；四是不恰當把一些本應(yīng)該由政府提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)推向市場、推向社會。應(yīng)當說，這種政府模式與計劃經(jīng)濟時期相比是一個巨大的進步，它大大推動了我國經(jīng)濟的持續(xù)快速發(fā)展。目前的突出矛盾在于：第一，在我國初步建立社會主義市場經(jīng)濟體制框架的前提下，政府的主要職責是為市場主體服務(wù)和創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境。政府繼續(xù)充當經(jīng)濟建設(shè)的主體和投資的主體，越來越不適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，甚至在某些方面已開始成為市場經(jīng)濟發(fā)展的桎梏。第二，經(jīng)濟與社會發(fā)展失衡、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展失衡、經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的失衡等，都與政府的轉(zhuǎn)型有直接、內(nèi)在的聯(lián)系。

8、政府轉(zhuǎn)型的目標取向是建設(shè)公共服務(wù)型政府。十六屆三中全會確立了以人為本的發(fā)展觀。GDP的增長不是最終目的，它要以社會各方面的協(xié)調(diào)發(fā)展為重要前提。在經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌進程中，長期靠各級政府主導或直接進行投資和建設(shè)，不可避免地會導致如下幾個方面的惡果：一是政府權(quán)力的異化，公共利益部門化，權(quán)力尋租無法避免；二是助長了地方保護主義，市場分割，政出多門；三是這種體制必然會以GDP為官員政績考核的主要指標，造成許多低效率的投資，政府的社會服務(wù)功能受到抑制，在失業(yè)問題、弱勢群體的保護方面難以充分發(fā)揮作用；四是市場機制發(fā)揮作用的空間被壓縮，行政壟斷和審批事項增多；五是政府的社會公信力降低，社會信用體系破壞，容易形成畸形的市場經(jīng)濟。

要走出這種路徑依賴的陷阱，出路就在于建立一個公共服務(wù)型政府。所謂“公共服務(wù)型政府”，從經(jīng)濟層面上說，政府存在是為了糾正“市場失靈”，主要為社會提供市場不能夠有效提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，制定公平的規(guī)則，加強監(jiān)管，確保市場競爭的有效性，確保市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。政府不應(yīng)該直接作為微觀經(jīng)濟主體參與市場競爭或者依靠壟斷特權(quán)與民爭利；從政治層面上說，政府的權(quán)力是人民賦予的，政府要確保為社會各階層，包括弱勢群體提供一個安全、平等和民主的制度環(huán)境，全心全意為人民服務(wù)，實現(xiàn)有效的治理而不是統(tǒng)治；從社會層面上說，政府要從社會長遠發(fā)展出發(fā)，提供穩(wěn)定的就業(yè)、義務(wù)教育和社會保障，調(diào)節(jié)貧富差距，打擊違法犯罪等，確保社會健康發(fā)展。

公共服務(wù)型政府是和社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)、與執(zhí)政黨宗旨相一致的政府治理模式。其之所以能夠?qū)崿F(xiàn)良治和善治，是因為這種政府治理模式還有如下鮮明的特征：第一，政府必須依法行政，一切公共權(quán)力都必須符合憲法和法律，并在憲法和法律的監(jiān)督之下行使；第二，政府是有限權(quán)力政府，政府公共權(quán)力由人民授予，必須嚴格限定在為人民服務(wù)的范圍內(nèi)；第三，政府是透明政府，嚴格實行政務(wù)公開，避免暗箱操作，自覺接受人民群眾的監(jiān)督；第四，政府應(yīng)當是精干的政府，必須嚴格注重降低治理成本并提高服務(wù)質(zhì)量，避免機構(gòu)人員膨脹。

9、建設(shè)公共服務(wù)型政府更有利于市場經(jīng)濟條件下經(jīng)濟的持續(xù)快速發(fā)展。從現(xiàn)實來說，政府轉(zhuǎn)型的主要目標之一，是更好地為經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)。通過創(chuàng)造良好環(huán)境、完善市場經(jīng)濟，為企業(yè)服務(wù)來促進經(jīng)濟發(fā)展。從經(jīng)濟學上分析，公共服務(wù)型政府對促進經(jīng)濟發(fā)展的效率比經(jīng)濟建設(shè)型政府的效率更高。在市場經(jīng)濟條件下，經(jīng)濟建設(shè)型政府對于促進經(jīng)濟發(fā)展的作用是有限的，并且不可能長期維持較高的效率。其中的根本原因就是由于產(chǎn)權(quán)的問題不容易解決，委托的關(guān)系不容易處理。在產(chǎn)權(quán)關(guān)系不能明晰的情況下，一方面造成國有企業(yè)的低效運轉(zhuǎn)，另一方面又容易造成腐敗的加劇。如果政府從具體的經(jīng)濟建設(shè)和經(jīng)濟活動中抽身出來，企業(yè)的活力四溢，不僅國有企業(yè)會得到發(fā)展，民營企業(yè)也會得到長足發(fā)展。因此，從經(jīng)濟建設(shè)型政府轉(zhuǎn)向公共服務(wù)型政府，經(jīng)濟發(fā)展不僅不會減慢，而且還會大大加快。

10、建設(shè)公共服務(wù)型政府是解決發(fā)展失衡的關(guān)鍵。十六屆三中全會提出的“五個統(tǒng)籌”，是一種新的科學的發(fā)展觀，也是一種新的科學的改革觀。過去的25年，我國在經(jīng)濟高速增長的同時，經(jīng)濟社會發(fā)展嚴重失衡，并已成為影響社會穩(wěn)定的重要因素。從現(xiàn)實的情況看，解決各種失衡問題，需要從多方面治理，但關(guān)鍵在于實現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型。這是因為，諸多失衡問題的產(chǎn)生、發(fā)展，說到底與政府制定的經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略、不同時期的方針政策，與政府的管理方式、管理手段密不可分。相對于其它改革,政府職能轉(zhuǎn)換嚴重滯后，同建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的政府管理體制目標還有較大差距。因此，要解決發(fā)展失衡問題，其關(guān)鍵是明確政府的職能定位，合理界定政府管理經(jīng)濟的范圍，切實把政府工作重點轉(zhuǎn)變到提供基本公共產(chǎn)品和有效的公共服務(wù)上來。

三、建設(shè)公共服務(wù)型政府要以人為本，為社會提供最基本的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，著眼于解決當前最突出的經(jīng)濟社會矛盾

11、在市場經(jīng)濟條件下，政府的主要任務(wù)是為全社會提供基本的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。第一，政府應(yīng)該為全社會提供公共產(chǎn)品和公共資源，不再以投資和形成國有產(chǎn)權(quán)為自己的基本職能，而要以提供基本的公共產(chǎn)品為政府的第一職能。第二，調(diào)節(jié)市場經(jīng)濟。政府調(diào)控經(jīng)濟的最基本職能就是利用宏觀經(jīng)濟政策調(diào)整總供給和總需求之間的平衡關(guān)系。政府對經(jīng)濟的調(diào)控實際上是短期和中長期兼顧、供求平衡和結(jié)構(gòu)優(yōu)化兼顧、經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展兼顧。第三，宏觀調(diào)控職能，用“有形的手”糾正市場失靈。第四，全面承擔改革成本，不要把改革的成本轉(zhuǎn)嫁給市民、農(nóng)民和企業(yè)。

在民營企業(yè)逐步成長足以取代國有經(jīng)濟以前，國有經(jīng)濟不必急于退出競爭性、盈利性行業(yè)。但從經(jīng)營競爭優(yōu)勢上說，競爭性、盈利性行業(yè)還是以逐漸民營化為好，政府不必與民爭利。政府逐步從競爭性行業(yè)抽身出來，把注入這一經(jīng)濟領(lǐng)域的公共資源力量轉(zhuǎn)到提供公共產(chǎn)品和社會服務(wù)上來，才能做到既不越位，也不缺位。

12、從關(guān)注弱勢群體的角度出發(fā)，集中解決最突出的經(jīng)濟社會問題。當前我國最突出的問題就是弱勢群體的生存和發(fā)展的基本權(quán)益得不到有效保障。為此，第一，要為農(nóng)民工提供最基本的人身權(quán)利保障，建立有效機制，解決農(nóng)民工工資拖欠等相關(guān)問題。我國目前有1億左右的農(nóng)民工，相當于一個中等國家的人口，分布在各大城市，主要由公安機關(guān)對口管理，不僅沒有享受到任何社會保障，而且經(jīng)常遭受人身權(quán)利的侵害。這是我國當前社會最大的隱患之一。各級政府必須及時采取有效措施緩解這種矛盾。第二，各級政府要強化就業(yè)服務(wù)職能，關(guān)注城鎮(zhèn)待業(yè)人員、大中專畢業(yè)生的就業(yè)問題。許多社會學專家對城鎮(zhèn)待業(yè)青年進行了心理分析，認為這部分群體的違法犯罪傾向最高。大中專畢業(yè)生就業(yè)難也是一個復雜的社會問題，對家庭和社會心理的沖擊很大。政府必須在解決這些問題上有所作為。第三，建立最基本的救濟體系，為城市下崗職工提供有效保障。目前，雖然各級政府已經(jīng)重視和開始建立城鎮(zhèn)救濟體系，但是由于資金短缺和措施不到位，許多生活困難的下崗職工事實上處于無人過問的境地。第四，要嚴格保護居民的財產(chǎn)權(quán)。近幾年來，在城市建設(shè)中的房屋拆遷產(chǎn)生了相當尖銳的矛盾，受到社會的廣泛關(guān)注。主要表現(xiàn)在沒有一個合理的補償機制，居民的財產(chǎn)權(quán)受到侵害。應(yīng)當抓緊在全國范圍內(nèi)形成規(guī)范的法律文本，采取有效措施予以解決。第五，建立社會危機的預(yù)警機制和責任機制。我國當前正處在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段，各種社會矛盾十分突出，而這一階段保持社會穩(wěn)定是關(guān)系到鞏固改革成果、實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的重大問題。要由中央政府統(tǒng)籌規(guī)劃，建立系統(tǒng)的社會預(yù)警機制，明確地方政府在防范和化解危機中的責任。

13、以人為本，千萬不要忽視農(nóng)民。要特別重視農(nóng)民的利益，為農(nóng)民提供基本而有保障的公共產(chǎn)品。當前，解決農(nóng)民問題要突出辦好四件事：一是給農(nóng)民土地使用權(quán)、處分權(quán)和收益權(quán)；二是減免農(nóng)業(yè)稅，取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅；三是保障農(nóng)民的生存權(quán)，而且要尊重和保障他們的發(fā)展權(quán)利（包括公共衛(wèi)生、教育、文化和政治權(quán)利）；四是創(chuàng)造條件，建立和完善農(nóng)村最低的社會救濟制度，試行農(nóng)民最低生活保障制度。

14、注重并建立不同利益主體的利益表達機制。目前中國社會分化與失衡問題已經(jīng)非常嚴重，盡管已引起社會和政府的高度重視，但社會失衡加劇的趨勢仍然沒有得到遏制。從目前的情況看，還有進一步擴大的可能。要扭轉(zhuǎn)這種趨勢，國家就必須承認社會利益高度分化的現(xiàn)實，承認不同的社會群體追求自己利益的合法性并保護其權(quán)利，要為不同群體表達自己的利益以及為追求自己利益施加壓力做出制度性安排，充當規(guī)則的制定者和沖突的裁決者，要特別關(guān)注和保護弱勢集團。

15、建立以公共服務(wù)為取向的政府業(yè)績評價體系和科學的行政問責機制。我國當前出現(xiàn)的部分經(jīng)濟社會矛盾，與以GDP為取向評價政府和官員的業(yè)績有密切的關(guān)系。SARS危機以來，許多專家發(fā)出了警示：我國當前已經(jīng)進入社會發(fā)展的不穩(wěn)定期。要從根本上解決這些問題，必須盡快廢除以GDP為取向的政府業(yè)績評價體系，糾正那種見物而不見人的片面發(fā)展觀。盡快按照公共服務(wù)型政府的要求，建立以公共服務(wù)為取向的政府業(yè)績評價體系，堅持以人為本，將政府職能切實轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣峁┗镜墓伯a(chǎn)品和公共服務(wù)上來，強化政府的社會服務(wù)功能。與此同時，建立科學的行政問責機制，追究政府行政機關(guān)和官員在公共服務(wù)職能方面失職的責任。

16、在現(xiàn)代社會，公民的知情權(quán)比什么都重要，要建立完善的信息公開制度。公民的知情權(quán)與政府信息公開化，是公民管理國家事務(wù)的基礎(chǔ)，離開了知情權(quán)，公民參與國家事務(wù)就是一句空話。公民不了解政府信息，官員便有可能進行暗箱操作；沒有信息透明，官員便可能營私舞弊，公民便可能受欺騙，也無法對政府進行監(jiān)督。目前，要抓緊建立政府決策項目的預(yù)告制度和重大事項的社會公示制度，建立和完善在社會各階層廣泛參與基礎(chǔ)上的政策聽證制度。適應(yīng)開放社會和履行公共職能的要求，從封閉型的行政體制向公開、透明的行政體制轉(zhuǎn)變。

建立信息公開制度，讓全社會及時了解公共信息，由此提高全社會應(yīng)對各類突發(fā)性事件的能力。公開政務(wù)、公開政情是政府有效履行公共服務(wù)職能的重要保障。目前，重要的是要盡快出臺信息公開的相關(guān)立法，盡快將公民的知情權(quán)和政府信息公開化這兩項內(nèi)容寫進憲法。

四、建設(shè)公共服務(wù)型政府要統(tǒng)籌規(guī)劃，加快解決政府轉(zhuǎn)型中事關(guān)全局的重大體制問題

17、加快由投資型財政向公共服務(wù)型財政的轉(zhuǎn)變。我國經(jīng)濟社會發(fā)展過程中存在著諸多失衡和矛盾的一個重要原因，是現(xiàn)行財政體制存在著功能上的錯位和缺陷。主要表現(xiàn)在將財政資金過多地運用在投資國有企業(yè)形成國有資產(chǎn)上，以及過多地投資于基礎(chǔ)領(lǐng)域和競爭性行業(yè)，而在解決就業(yè)、社會保障、義務(wù)教育等社會事業(yè)方面的投入過少。這種情況，已嚴重地損害了黨和政府在廣大百姓中的形象。事實上，我國的財政總收入在總量上已經(jīng)達到很大的規(guī)模，如果形成公共服務(wù)型財政的話，許多社會矛盾問題都不難解決。要下決心改革投資型財政體制，并通過逐漸調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，加快建立公共服務(wù)型財政體制。

18、深化投融資體制改革，為各類市場主體提供平等、高效的投資和融資環(huán)境。當前，生產(chǎn)要素市場的壟斷并未真正打破，不僅造成國有企業(yè)投資的軟約束，也嚴重束縛了民營企業(yè)的發(fā)展。因此，加快投融資體制的改革是一項十分重要的任務(wù)。一是要切實實行政企分開，改變對現(xiàn)存國有企業(yè)的投資軟約束；二是要避免國家直接向競爭性領(lǐng)域進行增量投資；三是要加快建立現(xiàn)代金融制度，消除金融業(yè)的行政壟斷，增強金融資源的市場化配置；四是要加快基礎(chǔ)領(lǐng)域的市場化改革進程，鼓勵和支持民間投資進入我國基礎(chǔ)領(lǐng)域。

19、根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要，重新界定中央和地方的財權(quán)和事權(quán)。我國中央和地方財權(quán)和事權(quán)的劃分還存在著系統(tǒng)性的缺陷，主要是省級以下的財政基本上是“吃飯”財政，尤其是縣、鄉(xiāng)財政還存在大量的虧空，而且基層政府負擔的事項偏多。許多本來應(yīng)該由中央承擔的全國性的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)都要由基層政府承擔，這是基層亂收費的現(xiàn)象屢禁不止的體制性原因。因此，明確界定和規(guī)范政府各部門的職能分工，加強中央監(jiān)管，加強地方民主政治建設(shè)，逐步推行市縣地方自治，逐漸使中央和地方的關(guān)系制度化。要以立法的形式，將中央和地方政府的權(quán)力范圍、權(quán)力運作方式、利益配置結(jié)構(gòu)、責任和義務(wù)等明確下來。

要按照市場經(jīng)濟要求，調(diào)整行政區(qū)劃。隨著國內(nèi)經(jīng)濟區(qū)域一體化進程的加速，原有的行政區(qū)劃已經(jīng)明顯地表現(xiàn)出不適應(yīng)跨區(qū)域協(xié)調(diào)和合作的要求，協(xié)調(diào)成本高、合作效率低，既不利于消除地方保護主義和條塊分割，建立統(tǒng)一的全國大市場，又不利于發(fā)揮大城市的帶動和輻射效應(yīng)。在中長期可以考慮增設(shè)直轄市。

20、要關(guān)注和解決地方政府的債務(wù)問題。目前，我國地方政府所負各種債務(wù)的總體規(guī)模已經(jīng)相當龐大，嚴重地制約了地方政府提供基本公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的能力。在某些地方，地方財政已經(jīng)超負荷運轉(zhuǎn)，有的已到危機的邊緣。建議組織大規(guī)模債務(wù)登記調(diào)查，編制地方資產(chǎn)負債表。應(yīng)當允許地方政府公開發(fā)債，將隱性債務(wù)顯性化，進而理順中央和地方各級政府的財稅和事權(quán)關(guān)系，避免縣以下財政和債務(wù)發(fā)生危機。

21、加快公共服務(wù)的相關(guān)立法。現(xiàn)代市場經(jīng)濟，政府提供的公共服務(wù)需要有法可依。因此，從行政控制型體制向依法行政型體制轉(zhuǎn)變，需要建立法治的政府，守法的政府。我國的改革開放走到今天，政府與社會的關(guān)系、政府與老百姓的關(guān)系、政府與市場的關(guān)系都發(fā)生了深刻的變化。從權(quán)力社會向能力社會的轉(zhuǎn)變，從國家社會向公民社會的轉(zhuǎn)變，從全能政府向有限政府的轉(zhuǎn)變，從單向控制的行政體制向協(xié)商合作的管理機制的轉(zhuǎn)變，都是我國社會生活中正在發(fā)生和變化的事情。我國社會關(guān)系的日益深刻變化，已對公共服務(wù)的相關(guān)立法提出了迫切要求。加快公共服務(wù)的相關(guān)立法，進一步明確政府的公共服務(wù)職能，不僅是政府職能轉(zhuǎn)換的需要，更是社會生活對國家、對政府提出的現(xiàn)實要求。依法行政的核心是依法治吏、依法治權(quán)，尤其是涉及到關(guān)系社會事務(wù)的公共權(quán)力。當前最緊迫的任務(wù)是，著手逐步實現(xiàn)決策咨詢的法定化，建立有公民代表和專家參加的咨詢委員會制度。此外，要積極推進行政程序、行政執(zhí)法和政策評價的法定化。

五、建設(shè)公共服務(wù)型政府，需要進行現(xiàn)代政府理念的宣傳和教育

22、建設(shè)公共服務(wù)型政府，首要的前提是樹立以人為本的新發(fā)展觀。發(fā)展不僅僅是經(jīng)濟的增長，更不僅僅是GDP的增長，經(jīng)濟的發(fā)展是包括以人為本的發(fā)展。單純的GDP增長不等于發(fā)展，如果忽視社會發(fā)展，可能會對經(jīng)濟發(fā)展造成嚴重的影響。持續(xù)快速發(fā)展的關(guān)鍵是人的發(fā)展，是人的基本素質(zhì)的提高。樹立以人為本的發(fā)展觀，對政府的轉(zhuǎn)型十分重要。

把全黨工作重點轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上來，是針對過去以階級斗爭為綱來說的，經(jīng)濟建設(shè)的對立面是階級斗爭而不是社會建設(shè)，這是從黨的基本路線的高度提出的，不是政府職能、財政功能層次的問題。“經(jīng)濟建設(shè)”作為全黨工作重點是十四大的概括，鄧小平同志在更多場合用的是“社會主義現(xiàn)代化建設(shè)”作為全黨工作重心，其含義更為廣泛，既包括經(jīng)濟建設(shè)，也包含社會建設(shè)。發(fā)展應(yīng)該包括人的發(fā)展即社會發(fā)展的含義在內(nèi)，這才是科學的發(fā)展觀。

23、建設(shè)公共服務(wù)型政府，需要深刻理解政府管理的本質(zhì)。我國正處在經(jīng)濟社會全面轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，政府管理對于建立穩(wěn)定的經(jīng)濟、社會秩序十分重要。管物、管人、管事既不是政府存在的理由，也不是政府存在的目的，政府管理的本質(zhì)是提供良好的服務(wù)。許多改革的實踐證明，政府有效的管理是融在良好的服務(wù)之中。建設(shè)公共服務(wù)型政府強調(diào)從管理的本質(zhì)上去改變管理方式和管理手段。在我國，政府管理的本質(zhì)是保障公民的權(quán)利，為公民和社會更好的服務(wù)，以得到公民的擁護，社會的擁護。要建設(shè)公共服務(wù)型政府，就需要政府為市場、企業(yè)和人民提供服務(wù)，就需要限制政府和官員的行為，這些都與官本位等封建意識格格不入。因此，要克服“官本位”，樹立“民本位”的觀念。

與此同時，要進行現(xiàn)代政府的理念教育。要從統(tǒng)治觀念向治理觀念轉(zhuǎn)變。治理思想代表著一種新的公共管理模式，即多主體對公共事務(wù)的共同參與，治理的主體不但包括政府和其它公共機構(gòu)，還包括私人部門和公民社會組織。從統(tǒng)治到良治是我國政府職能轉(zhuǎn)變的方向，而要實現(xiàn)良治的前提是培育公眾的參與理念。

24、建設(shè)公共服務(wù)型政府，需要構(gòu)建新的政府文化。應(yīng)當用市場經(jīng)濟的理念和方法實現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型和構(gòu)建新型的政府文化。例如，第一，服務(wù)為本、公民驅(qū)動、公民取向的公民第一主義。第二，打破壟斷性的集中配置、劃片服務(wù)及公民群體分割，給公民以自由選擇的現(xiàn)實權(quán)利；引入新的內(nèi)部核算機制和價格機制，推動公共服務(wù)部門之間的競爭。第三，采用目標管理（MBO）、全面質(zhì)量管理（TQM）等手段進行績效管理，實行成本核算；加強財務(wù)控制，完善信息反饋，實行績效預(yù)算。建設(shè)政務(wù)咨詢制度，公開資訊制度，服務(wù)承諾制度等政府文化基本制度。重新提倡、灌輸公仆意識、服務(wù)意識，樹立以民為本、公眾至上的價值觀，使之成為政府文化的核心。

當前，更要注重人文建設(shè)。現(xiàn)在貶低文化地位的現(xiàn)象屢見不鮮。有的地方每年舉辦許多“文化節(jié)”活動，口號是“文化搭臺，經(jīng)濟唱戲”。我們不能贊成這種提法，把文化放在“搭臺”、打下手的地位，成了招商引資的手段，貶低了文化在社會以及歷史發(fā)展中的重要作用，這是不恰當?shù)摹?/p>

當前，我國的改革面臨經(jīng)濟、社會全面轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)，這是一個更為深刻、更為復雜的改革新階段。經(jīng)濟轉(zhuǎn)型要求構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)關(guān)系，社會轉(zhuǎn)型需要形成新的社會利益整合機制。伴隨著經(jīng)濟社會的全面轉(zhuǎn)型，廣大百姓日益迫切地要求政府能夠為他們提供基本而有保障的公共產(chǎn)品和有效的公共管理、公共服務(wù)；廣大百姓越來越期望建設(shè)一個公開、透明和沒有腐敗的政府。在這個特定的大背景下，我們需要對政府的職能和責任重新定位，需要對政府權(quán)力進行有效監(jiān)管。自覺地推進政府轉(zhuǎn)型，加快建立公共服務(wù)型政府，將對我國的改革發(fā)展全局產(chǎn)生重大影響。（公務(wù)員之家版權(quán)所有）