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各級人民代表大會是各級人大行使權力的最重要、最集中、最權威的形式。它在經(jīng)濟建設、民主法制建設和社會各項事業(yè)的發(fā)展中發(fā)揮著其他國家機關無法替代的職能作用。一是有立法權的地方人大從本地實際出發(fā)，制定地方性法規(guī)，將地方工作納入規(guī)范化、法制化軌道；二是保證法律法規(guī)和上級人大決議在本行政區(qū)域的遵守和執(zhí)行，保證國家計劃和預算的執(zhí)行；三是對本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟和社會事業(yè)等各項工作及人民群眾關注的重大問題進行討論、審議并作出相應的決議、決定；四是監(jiān)督本級國家機關依法辦事、履行職權、搞好各項工作；五是選舉產(chǎn)生本級國家機關領導人。然而，這五個方面職能作用發(fā)揮的好壞卻因時、因地、因人而不同，其現(xiàn)實效果難盡人意，主要表現(xiàn)在以下六個方面：

在立法方面，重數(shù)量和進度輕質量和效果

改革開放以來，為了加強法制建設，特別是為了與國際接軌，單是全國人大及其常委會制定的法律及通過的法律問題的決定就已超過3000多項，地方人大及其常委會制定的地方性法規(guī)則超過5000項，然而《立法法》的出臺卻較晚，迄今不足2年。并且全國人大及其常委會行使職權的一些基本法，如監(jiān)督法、重大事項決定法等遲遲出不來，地方人大及其常委會在這方面的探索和作為也非常有限，不少現(xiàn)有法律原則規(guī)定多、覆蓋面小，可操作性差，缺乏保障執(zhí)行的條款和相配套的實施細則，法律權威性先天不足。入世之后，全國人大及其常委會廢止了800多項與世貿(mào)規(guī)則不相適應的法律條文和相關決議決定，地方人大也廢出不少。

在保證法律實施方面，心有余而力不足

全國和地方人大及其常委會頒布了眾多的法律條文，然而諸多法律的實施卻明顯滯后。面對現(xiàn)實，我們不可否認：中國立法不易，執(zhí)法更難，鉆法律空子的有，闖法律紅燈的有，對待法律陽奉陰違者有……從而使得法律大打折扣。特別是保證憲法和法律實施職權的行使尚未擺上人代會的重要議事日程，既缺乏明確的、具體的法律要求，也沒有一套完整的便于操作的制度，保證作用流于形式，處于一種欲施難行，欲罷不能的窘迫境地。

在決定重大事項方面，決定的程序性高于必要性，象征性高于實質性

每次人代會，一成不變地對“政府和兩院”的工作報告行使決定權，程序性地作出相應的決議。決議的內(nèi)容多是籠而統(tǒng)之的原則話，有的甚至是年年相仿的一些現(xiàn)話、套話。對地方重大事項和人民群眾關注的重大問題，很少列為大會議案并作出實質性決議，存在謹慎有余，開拓不足，行使有慮的心態(tài)。

在政權建設方面，競爭機制尚不健全

任免國家機關領導干部是各級人大及其常委會的職權之一，然而，在選舉任命干部對一些“爭議”人物把關不力?？傮w而談，黨委提名推薦的領導干部人選絕大多數(shù)經(jīng)選舉而依法當選，充分體現(xiàn)了黨管干部和人大依法選舉任命干部的一致性。但也存在一些值得重視的問題：一是差額選舉的優(yōu)越性未能充分發(fā)揮，對法律關于差額選舉的規(guī)定缺少積極、正確的理解，未能通過它的競爭機制作用，充分發(fā)揮其除差選好，好中選優(yōu)的優(yōu)越性，而是在“可以等額”和差額數(shù)上打“擦邊球”，減少差額數(shù)，甚至搞等額選舉；二是對個別“爭議”人物未能發(fā)揮好“把關”作用。三是對組織提名和代表聯(lián)名的候選人不能同等對待，往往認為組織提名的候選人比代表聯(lián)名提名的候選人要“硬”。

在監(jiān)督方面，口頭議論空話多，動真格碰硬實效少

一是在團組審議中，普遍存在缺席者多，發(fā)言者少，聽發(fā)言者更少的現(xiàn)象。有些政府組成人員只坐臺不座談，代表審議失去對象，致使審議松散，草草收場；二是代表意見缺少有保障的上通下達渠道。一些有針對性的批評意見，多經(jīng)“整容手術”之后，無法全面貌反映給大會領導層，也無法傳達到廣大代表中；三是較大數(shù)量代表知政渠道少，準備不充分，往往是空談議論一番，對法律賦予的質詢、組織特定問題調查及罷免等監(jiān)督手段，又缺信心，也無具體實施辦法，基本上是將其束之高閣。

在宣傳方面，程式化明顯，感染力不強

一方面，在新聞媒體的宣傳中，參加大會的領導人名單、大會程序、某某作了什么報告，代表舉手通過了什么決議等內(nèi)容，通常占去了較多的篇幅與容量，這類年年相似的程式化報道，很難引起人的共鳴。與此同時，一些群眾比較關注，也希望多知道一點的情況，如代表提出了哪些實質性的建議、某項重大事項的議案是怎樣產(chǎn)生的，人大對“一府兩院”是怎樣監(jiān)督的，當選和落選的得票情況等等，卻缺乏充分的報道和透明度，有的還視為禁忌，諱莫如深。另一方面，代表與群眾的直接感受與見聞所起的傳播影響又令人深思；大會嚴密的保衛(wèi)措施，無形中隔開了代表與群眾的聯(lián)系；對群眾上訪的過度敏感，使群眾對大會產(chǎn)生困惑；代表人數(shù)多，行動聲勢大，多數(shù)人卻是隨聲附和，自認為職責重大作用小，只要到時舉手就行了；會后對大會精神的傳達貫徹，好則讀讀報告，照本宣科，差則無聲無息，不了了之。如此，人代會的實際宣傳效果就如讓人霧里看花，社會上對人大制度和人大工作知曉度低，認識偏差大的現(xiàn)象也較普遍存在。

由此可見，當前人代會職能作用的發(fā)揮確實不盡人意，在一定程度上影響了人大工作的進一步加強和作用的充分發(fā)揮，也影響了人大的形象和權威，那么如何進一步提高人代會的質量，發(fā)揮好人代會的職能作用呢？筆者個人認為要通過一個漸進、積累的過程在以下幾個方面加以努力。

加強代表工作，努力提高代表個體和整體素質

目前一些代表的個體素質確實不是很高，明顯存在三種情況。一是榮譽代表，視人大代表為一種榮譽，因而在產(chǎn)生代表時，出發(fā)點就沒有把握好；二是會議代表，對代表的職責不清楚，認為代表只是開開會，舉舉手，因而除坐著，聽報告外，便無所事事；三是掛牌代表，平時不聯(lián)系群眾，不反映社情民意，不履行代表職責，甚至連會也懶得參加，空掛一個代表牌子。由于一些代表素質不高，兼之代表結構不甚科學，代表小組的活動開展不多，因而代表的整體功能發(fā)揮欠佳。建立一支個體素質優(yōu)良、結構科學的代表隊伍是提高代表大會質量的基礎，要通過代表選舉法律條款和選舉制度的完善以及循序漸進的工作，逐步實現(xiàn)以下幾點：一是引入競爭機制，搞好代表的差額選舉，提高代表的政治參與意識，讓優(yōu)秀的政治工作者和社會活動家成為代表，特別要讓那些懂經(jīng)濟，人品好，敢于和善于為人民說話的人當代表；二是要盡可能采用地域代表制和職業(yè)代表制相結合的辦法，增強代表的廣泛性和整體結構的合理性；三是要注意代表的廣泛性，減少領導干部代表特別是減少“一府兩院”及其組成部門領導干部的代表，使被監(jiān)督者接受監(jiān)督。四是要在搞好代表學習，培訓工作的同時，加強對代表執(zhí)行職務行為的監(jiān)督。不斷地增強代表的職責意識；五是要開展好代表小組活動，為代表知政督政提供條件。

加強決定功能，提高決定的層次和權威

首先要加強人大行使決定權的制度建設，制訂出關于討論、決策重大事項的地方性法規(guī)，使決定權的行使規(guī)范化、制度化。其次大會要切實加強對計劃和財政的審查，對各項報告作出的決議，要有鮮明的個性和可督查性，針對存在的主要問題，提出具體可行的建議和明確要求，便于常委會和來年大會的督查。再次要加大對重大事項行使決定權的力度，每年有組織地選擇一兩項有全局性和重大影響，群眾共同關注的重大問題列入大會議案，集中全體代表意見，依法作出相應的決議，以提高決議的層次和權威。

加強監(jiān)督功能，提高審議質量和效果

要拓展人代會審議政府工作的范圍，采用專題和書面報告形式，就政府工作中的某些重要方面，向代表作專項匯報，每次會議安排一兩個議題，并組織代表與政府及有關部門負責人就此類問題座談，答復代表意見，解決一些具體問題。對因國家工作人員失職或明顯違憲違法，造成不良后果，引起群眾較大反響的突出問題，應大膽提出批評意見，積極而慎重地行使質詢和特定問題調查等職權。

加強選舉工作，提高選舉的科學性和民主性

對列入議程的國家機關領導人選舉事項，應堅持搞好差額選舉。在確定差額時，應注意條件相當，不要搞成條件差距大，使人明顯看出某人就是差額。在選舉辦法的制訂、候選人提名、候選人情況介紹，確定正式候選人，正式選舉等環(huán)節(jié)上，充分體現(xiàn)依法、民主、公正、平等的原則，代表對個別候選人提出異議時，應認真考慮代表意見，注意公論或加以必要說明，或作適當調整，而不能一味做工作，力保過關。對那些代表聯(lián)名推薦的候選人要與組織提名的候選人同等對待，對依法當選的非組織提名人物要大膽使用。

加強會務工作，提高會議的效率和作用

一是組織專題審議，會前接代表界別組成若干專題組，分別就一些具體重點問題進行調查研究，做好審議準備。會上組織相關代表按專題對政府工作進行審議；二是組織公民旁聽大會，通過一定程序，邀請一定數(shù)量的公民列會，參加分組審議，給予一定的發(fā)言權；三是組織代表建議現(xiàn)場辦理會，可組織“一府兩院”相關部門分別到代表團現(xiàn)場辦理代表建議，答復代表詢問，辦理一些可以即時辦理的建議或予以解釋說明，會后落實；四是認真做好群眾信訪工作，充實工作人員，加大工作力度，把開大會、議大事、開大門辦信訪結合起來；五是改進宣傳方法，要著力提高宣傳的開放度和透明度，突出對代表所提實質性意見和群眾關注熱點問題的深層次報道，貼近群眾的關注點，增加宣傳的實效性。（公務員之家版權所有）