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隨著今年11月份有關中國入世最終法律文件的簽署，中國成為了世界貿易組織的成員。這不僅意味著中國將進入一個嶄新的外部世界，以國際通行的規則同各成員方開展經濟合作，更意味著一場內部深刻變革的開始：轉變政府行為，改變法律制度以及進行其他方面的社會變革。“準備入世”這個最為熱門的話題正逐步走進地方人大，在這場廣泛而深刻的變革中，地方人大需要做一些什么呢？

入世為地方人大發揮重要作用

提供了廣泛的空間

我國是單一制國家，單一制的國家結構決定了地方必須服從中央、局部必須服從整體。根據憲法規定，除特別行政區和民族自治地方外，地方不享有自治權，地方必須保證中央的各項政策、法律的貫徹執行。另一方面，中央和地方的關系遵循著“在中央統一領導下，充分發揮地方積極性“的原則。由于我國幅員廣大，地區間差異較大，因此各地在貫徹中央政策法律的前提下，需要因地制宜采取不同措施，這兩方面的因素決定了中央和地方關系的基本格局。當前影響這一格局的不利因素有：第一，法律在社會生活中還沒樹立至高權威，部分法律在地方的執行狀況不容樂觀；第二，地區經濟差距過大、一些地方為發展經濟違背中央政策，實行地方保護主義，有的甚至形成了獨立王國。例如我國的汽車行業，地方保護主義就相當嚴重。根據WTO協定“統一實施”的要求，地方必須保證WTO協定在本行政區域范圍內的的貫徹實施。在入世談判過程中，各成員方主要擔心之一就是中國中央政府能否保證WTO協定在全國范圍內的統一實施。因此入世以后，地方執行WTO協定的態度和作為將對中國在WTO內的形象和地位起到極其重要的作用。

入世會給法律的內涵帶來新的含義，一國法律不僅將代表一個國家的利益，還將代表這個國家所屬組織的總體利益。因此，監督法律執行就是在維護國家的整體利益，保證我們國家對各成員方作出承諾的落實。地方人大作為地方最高國家權力機關，主要職責就是貫徹憲法法律，保證憲法、法律在本行政區域內的實施。因此，從內部而言，入世對人大維護國家利益提出了更高的要求，從外部而言，入世對我們的法律提出更高的要求，這就給地方人大工作帶來發展的空間：

強化全局觀念，維護國家整體利益。我國的入世談判長達十五年之久，歷盡艱難，這期間，部分國家故意刁難、漫天要價，我們則在談判中始終堅持維護國家民族利益的原則。中國入世的根本目的是為了發展經濟，增強國力，提高人民的生活水平。因此在談判中我們始終堅持以發展中國家的身份入世，要求承擔的義務和享受的權利相一致。維護國家利益是談判時遵循的原則，更應當是地方實施WTO協定時遵循的原則。如果中央在談判時寸步必爭，而地方在實施時為一時一地之利，隨意突破中央設置的底線，則有違入世的初衷。因此地方人大在立法和監督以及決定重大事項等方面，應當強化全局觀念，打破“地方保護主義”；堅持人民利益至上，消除狹隘的“部門利益”。在具體措施上，要加強對政府行為和規范性文件的監督；加強執法檢查，保證法律法規在基層的落實；增大法制宣傳的力度和針對性，增強宣傳實效，使法治觀念深入人心。

增強戰略意識，提高經濟發展水平，尋求主導規則的能力。入世后，各行各業充分做好應對準備是當務之急。但更要看到，應對規則僅僅是一時之舉，而非長遠之策。因為WTO協定是西方發達國家主導制定的貿易規則，隱藏在規則之后的是其發達的經濟、政治、文化實力。實力決定發言權，如果沒有強大的國力，我們將永遠只有應對規則的資格，而沒有參與以至主導規則的能力。因此我們既要積極準備應對入世，更要放眼長遠，苦練內功，增強經濟實力。中央在盡可能的范圍內為入世后的各行各業爭取了過渡時期和較好保護措施，各地方應充分利用這個條件，抓住機會提高政治、經濟、科學、教育、文化水平，為綜合國力的增強作出貢獻。地方人大應增強戰略意識，著眼全局，積極發揮職能作用，為入世后地方經濟和社會的持續發展創造良好、規范、適宜的環境，為國家在WTO中能夠有更大的發言權奠定基礎。

抓住契機，進一步推進依法治國進程。貫徹依法治國方略，推進依法治省（市）是地方人大的重要職責。加入WTO，近期的影響可能體現在某些行業的興衰、就業結構的變化以及大規模法律制度的變革上，中長期的影響可能體現為政府行為方式的逐步轉換。從長遠來看，入世對我國社會的影響將從經濟領域擴展到社會生活的每一個領域，從制度層面深入到整個社會的運轉方式。首先，入世將確立以法律改革為主導的社會改革模式。通常的社會改革，或以政治改革（政策、文件）為先導，或者以民間自發改革為突破口，法律制度的改革往往是在新的社會變革大局已定的情況下才姍姍來遲，這樣的改革固然穩妥，卻有著破壞法律權威的隱憂。而入世將第一次賦予法律以社會改革的主導地位和評判標準，確立法律不改革，社會改革將無法推進的觀念，這對于依法治國方略的貫徹將起到積極的作用。其次，入世將有助于法律進一步確立權威性和可預測性。入世以后，中國的貿易政策將定期接受審查，各成員方也將以觀察中國的法律作為判斷中國投資環境的主要標準，因此法律的權威性和可預測性可能得到進一步的增強，這種要求不僅來自國家內部，而且來自國家外部。只有法律是權威的、穩定的、公開的，各成員方企業才愿意根據中國法律的規定放心地安排自己的財產，自由地進行貿易和投資。而政府及其官員嚴格遵守法律，依法行政是樹立法律權威的最好保證。因此地方人大應當抓住入世的契機，采取有效措施，提高法律權威，規范政府行為，從而推進依法治國的進程。

入世后地方人大可以采取的具體措施

嚴格貫徹立法法，全面執行立法法，服務于國家利益的總體目標。要切實啟動立法法設置的法律監督程序，維護法制統一。能否維護國家法制統一是關系國家利益的重大問題，根據WTO協定，地方經濟政策和經濟法律制度將被視為國家政策和法律制度的組成部分，地方立法違反法律或者地方政府違反協定都將會引起國家責任。立法法設置了保證法制統一的監督程序，規定任何個人組織只要認為政府規章、地方性法規、行政法規同上位法相抵觸的，都可以提出審查要求，有關部門也應當進行合法性審查。我們要重視正在開展的政府規章備案核查工作，特別關注其中是否存在違反WTO協定的內容，同時還要擴大核查范圍，逐步將政府的立法性的規范性文件納入核查范圍。

要善于利用立法法賦予地方人大的立法空間采取不同的措施促進國內弱勢行業增強競爭力：外貿、金融、保險、電信等行業在入世后將受到較大沖擊，在這些領域地方人大應著力于嚴格執行國家的法律，以維護國家利益。在知識產權方面，入世后我國受到沖擊也將較大，在知識產權保護方面，地方人大可以根據實際情況在具體實施制度上作出規定，以保護和培育我國自主知識產權成果。

擴大立法計劃編制的民主性，實現立法項目的優化配置。編制立法計劃的目的在于合理配置審議資源，即在常委會審議資源有限的情況下，使資源分配到最優的立法項目上。目前立法項目的申報人主要來自政府部門，法規項目中行政管理類立法占據了較大比例。隨著入世后政府行為的轉變，一些政府的部分職能將轉移到行業協會和社會團體，要實現這些組織的自我管理和行業自律；一些政府職能將完全放開，通過市場機制的自發作用實現自我調節。總之，入世后的政府將由萬能政府走向小政府，社會的自我管理和自我服務的功能將會進一步增強。立法計劃的編制也應當適應這一變化，更多地關注社會性立法。每年在編制立法計劃時可以面向全社會征集若干立法項目，使各類社會組織都有機會提出立法建議，實現項目來源的多元化，通過專家評析和常委會的充分審議，保證項目選擇的逐步優化，在源頭上保證立法符合社會發展的需要。

清理法規工作要立足實際，著眼長遠。根據WTO協定清理法規要注意遵循三項原則：首先要符合憲法規定。這是最為重要的原則。其次要遵循趨利避害的原則。即要合理利用世貿組織各項規定中的彈性條款和有利于發展中國家的規定進行清理，而不能與WTO的各項協定作簡單對接；特別是一些技術法規和標準，更應從我國實際出發，不必完全按照國際標準制定。第三，要善于運用主動實施（在WTO協定生效之前或者生效后即刻使國內相關立法和措施與WTO協定相一致）和被動實施（被訴諸爭端解決機制并敗訴后再考慮取消或調整與WTO協定不符的國內立法）兩類手段。WTO成員普遍采取主動和被動實施相結合的方式，但各國國情不同，其側重點也不同。例如歐共體一般坐等被其他成員起訴，然后采取拖延戰術，用盡爭端解決機制所需要的全部程序。即使敗訴，歐共體也情愿提供補償或者承受勝訴方的報復來換取與保留與WTO不一致的國內立法。而美國、加拿大等國在敗訴后大多采取積極修改立法的措施。地方人大在根據國家部署清理法規的同時也要善于靈活運用這兩種手段。

清理法規的工作要實現制度化、規范化、程序化。迎接入世需要大規模地清理法規，但不可能通過一次性的清理就使所有的法規內容都符合WTO協定，并且WTO協定涉及的內容也在不斷擴展。不久前，部長級會議談判包括了貿易與投資、貿易與環境、貿易與競爭政策、貿易與勞工標準等七個議題，這些議題遠遠超越了經濟貿易領域。因此法規的清理只有實現制度化才能夠適應WTO協定涵蓋范圍不斷擴展的趨勢。另外，法律自身具有穩定性、長期適用性和嚴謹性的特點，在短期內運動式地進行大量的法規修改，與法律自身的特性并不相符，不利于法律的權威的樹立。因此清理工作還要實現規范化和程序化，防止在立法時字斟句酌，反復研究，在修改時則缺乏嚴謹，一哄而上追求轟動效應。擬清理的法規應當在編制立法計劃時逐件立項，并經過嚴格的程序審查和實體認證。

立法過程需要進一步完善。立法過程要增加透明度和公開性。WTO透明度原則要求公開所有有關外貿的法規、行政管理措施，便于公眾隨時查詢。透明度原則包括了過程透明和結果透明。對于地方立法而言，首先應當提高法規制定過程中的透明度，盡可能地將立法意圖、立法背景、立法過程中遇見的難點以及法規中同人民生活和切身利益密切相關的問題通過各種媒介公之于眾，增強人們對立法的關注程度，擴大人們在立法過程中的參與面和提高法規在社會上的知曉度。其次，與法規施行有關的一些配套規范性文件應盡量與法規同步起草、同步協調、同步公布，保證法規規范的全面公開，便于人們準確理解法規內容。

立法要重視程序性規定。地方立法不同于國家立法的一個特點是，程序性規定與實體性規定往往合并規定在一個法規中，并且存在重實體輕程序的傾向，有時甚至是有實體無程序。因此，在地方立法中，要強化對程序規范的研究。首先要完善行政機關的行政管理程序規定和管理相對人行使權利的程序規定，其次要明確程序性規定的表述，包括步驟、次序和時間，再次要增加對違反程序的法律責任的規定。地方立法重視程序性規定既是規范政府行為，督促政府依法行政，又能夠為行政執法提供程序規范和保障。

立法要適應政府行政管理行為轉變的新情況。目前的政府行政行為對照WTO規則還存在許多不適應的方面，一是計劃經濟下的管理手段還在相當程度上存在。比如，苛刻、繁瑣、不透明的許可審批制度；以分口管理為特征的中介機構管理制度等。這類管理手段往往在法規中得到確認，并且在許多立法者的頭腦中已成思維定勢。二是WTO協定對政府行為和非政府行為的劃分同我們的理解存在差異。例如WTO協定將服務業分為十一類近百項，包括了教育服務（初級中級高等教育及人教育），環境服務（排污，廢物處理，衛生），醫療服務等，而我們現在并沒有將這十一類全部列為服務業的范圍，有些行業是國家壟斷經營，有些甚至是政府行為，并且在立法中是將其作為政府行為加以規范的。入世以后，政府行為要轉變，立法也要適應政府管理行為的轉變，而且要推動政府行為的轉變，給政府管理行為重新定位。

其他方面的制度建設。首先需要建立法規信息交流系統。法規信息交流系統包括了信息的收集、管理、分析、評價以及傳遞等各個子系統，建立這個系統的目的在于對法規的施行狀況進行經常性的跟蹤研究。目前，各地人大已經制定的法規數量龐大，現在一些省（市）仍以每年十幾件的高速度進行立法。而每年常委會和專門委員會執法檢查的次數十分有限，因此，人大對法規實際施行情況的了解尚不夠全面。人大的法制工作部門可以主動通過媒體、政府以及其他渠道收集信息，人大的專門委員會、代表聯系部門、信訪部門、研究室等在工作中也會接觸到有關法規施行狀況的信息，因此通過建立信息交流系統可以將各方面的信息進行匯總，通過整理、分析后，微觀而言可以了解每一件法規的實際執行情況，便于及時準確地修改和廢止法規；宏觀而言可以把握政府依法行政的基本情況、存在的主要問題，有利于人大有效地開展監督工作，更有助于人大扎實地推進依法治國方略。這項工作與入世并無直接聯系，但對提高人大整體工作水平，加強內部溝通聯系意義十分巨大，是一項基礎性的工作。

其次要建立人大與工商界溝通的專門渠道。人大代表起著反映民情民意的橋梁作用，而目前人大代表的活動主要是以代表團為單位的，界別特征不突出，因此反映到人大的專業信息不夠充分。除此之外，目前人大還缺乏同各類社會群體的溝通渠道。入世后在反映工商界信息、要求的作用外，還要更多地組織以界別為單位的代表活動，通過季度例會等方式建立起與工商界溝通的專門渠道，為人大正確決策提供方便。（公務員之家版權所有）