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[摘要]本文認為,鄉鎮長選舉方式改革是中國政治民主化的一個新的現實生長點,它有利于鞏固基層政府的治理基礎,增加基層政權的合法性。鄉鎮長選舉方式改革是中國人事制度改革的一個突破口,它為傳統干部選拔制度走上現代政治選舉制度提供了一個合理的和漸進發展的中間環節。但是,鄉鎮長選舉方式改革也面臨著心理障礙、認識誤區和制度限制。

[關鍵詞]基層民主鄉鎮長選舉干部選拔制度

根據黨的十五大關于“擴大基層民主”的精神,從1998年迄今,四川、山西、廣東、河南等省的部分鄉鎮,分別進行了不同程度的鄉鎮一級政府或黨委、人民代表大會的領導人產生方式的改革。①雖然這些改革大多僅僅屬于技術性創新的層面,但在中國基層民主政治發展進程中卻蘊涵著深刻的制度性創新意義,它標志著中國大陸擴大基層民主的政治體制改革進程,已經開始由廣泛推行“村民自治”的村民委員會等基層群眾性自治組織的社會民主層面,向進一步改革基層政權領導人產生方式的政治民主層面發展。這些改革不僅表明中國基層政權的民主政治發展程度有可能在現行的基本政治制度的框架內通過一系列的技術創新而得到很大的提高,而且體現了在市場經濟的推動下中國政治社會發展的必然邏輯。

一、鄉鎮長選舉方式改革的意義

鄉鎮長選舉方式的改革無疑是中國政治民主化的一個新的現實生長點。鄉鎮長選舉模式探索的成功,有利于鞏固基層政府的治理基礎,增強了基層政權的合法性?；鶎诱I導人由選民選舉產生,選民對于領導人有評判權、甚至罷免權,這使得地方政府領導人的合法性越來越多地依賴于地方選民的選票,而反過來與上級政府的關系則發生了深刻的變化。伴隨著地方民主化的發展,就會出現越是下級政府,其獲得有充分量化的民意基礎的政治合法性程度越高,地方政府合法性程度的提高有可能成為推動民主進程發展的動力,從而使中國的政治發展進入一個良性互動的新階段。事實上,在鄧小平的政治理念中,對此有過具體的論述。1987年4月16日鄧小平在會見香港特別行政區基本法起草委員會委員時的講話中談到:“大陸在下個世紀,經過半個世紀以后可以實行普選?！雹谶@表明中國改革最高決策層對于民主政治的進程是有一個漸進發展的時間表的。隨著中國走向現代化步伐的加快,政治現代化客觀上也已經進入了改革的日程。鄧小平在1989年5月底就指出:“現在就是要選人民公認是堅持改革開放路線并有政績的人,大膽地放進新的領導機構里,使人民感到我們真心誠意搞改革開放?！雹坂囆∑降倪@段話表明,雖然他在遴選干部的機制上還是沿用了傳統的由執政黨組織部門由上而下的選拔方式,但選拔的標準已涉及到了“人民公認”這個有關“公信力”的前提條件,于是更重要的問題就是“人民公認”的結論將通過何種途徑和形式規范化、程序性地產生?？梢哉f鄧小平關于“選人民公認的人”的論斷,其選擇的根本條件已是“人民公認”,因此,可以合理地將其視為是最終向“人民選他們公認的人”發展的過渡環節。而目前所進行的鄉鎮長選舉方式的改革嘗試,就是鄧小平“選人民公認”者的政治主張的積極實踐。關于“三個代表”的重要思想可以合理地詮釋為內在地包含著通過規范化、程序性、定量的民意表達機制來尋求新的法理制度性的政治合法性基礎,是鄧小平理論的新發展。

鄉鎮長選舉方式的改革也是中國干部人事制度改革的又一個突破口。為傳統的干部選拔制度向現代政治選舉制度的轉變提供了一個合理的漸進發展的中間環節。目前鄉鎮長選舉改革的試點地區,在選舉程序設計上存在著許多不合理、不完善之處,這恰恰是在中國基層的社會民主向政治民主轉化過程中不可避免的過渡環節。一方面是盡可能的保持了與現存體制的平穩銜接和現實制度下的可操作性,另一方面又積極地將民主選舉的理念和方向推進到了中國最基層政府的實踐層面。雖然在這些試點地區,對于“選舉”和“競選”的理解和詮釋還帶有傳統考核選拔制度的許多痕跡,但對于“競爭性選舉”這一民主政治的核心內容的價值取向的肯定確是具有重大意義的,這為逐步在操作性程序的層面不斷地完善中國的政治選舉制度開辟了廣闊的空間。對目前所存在問題的深入探討和對這些矛盾的逐步解決正是中國民主政治發展的重要動力。如果將建立和完善國家公務員制度,不同程度地以考選制或聘任制來改革現行的干部選拔制度,視為干部人事制度改革中對“事務官”管理制度的改革,那幺鄉鎮長選舉方式的改革則是對“政務官”產生途徑的最新探索。

二、鄉鎮長選舉方式改革面臨的困境改革論壇

目前中國大陸鄉鎮長選舉方式的改革之所以能夠在部分地區逐步展開,主要是由于政治高層的支持或默許,并得到各試點地區黨組織、地方政府和地方人大的積極推動④,也得到學術界的高度關注。僅2000年一年之內在廣東省深圳市龍崗區,以大鵬鎮的鎮長選舉方式改革為主題的學術研討會就舉辦了三次⑤。目前大陸的鄉鎮長選舉方式改革基本上是在現行體制內運作,但這并不意味著就沒有障礙和阻力。

其一,心理障礙——鄉鎮選舉政治的發展有可能動搖執政黨的政治權威。

除了現行體制內一部分政治上保守的力量或本能、或自覺地將發展基層民主政治選舉視為向執政黨領導地位的挑戰外,農村基層政權部分干部由于角色與利益沖突對此也較為消極。而更深層次的障礙還是來源于對政治風險的判斷。

有學者在總結蘇聯解體和蘇共垮臺的教訓時指出:“眾多蘇聯和西方的政治家和學者雖然站在不同視角,卻共同描摹了1989年蘇聯政治失控的軌跡,這一年春天進行的競選似乎劃出了軌跡的起點。思忖這條軌跡,人們唏噓不解,一個曾經那幺強有力地領導著蘇聯國家的執政黨,一個曾經建設起了敢于與美國爭霸的世界超級大國的執政黨,怎幺卻沒有經受競選的考驗?!”⑥人們有充分的理由擔憂,競選對一個長期壟斷政權的執政黨是不是滅頂之災?因為其在長期的執政過程中固然享有一切勝利與成功的榮耀,但也必然要承擔起任何政治失敗和錯誤的責任,競選無疑是對其絕對權威和惟一正確性的挑戰。其實,鄧小平早在1941年就尖銳批判了當時“解放區”的共產黨內那種“以為黨員包辦就是絕對優勢”,“把黨的領導解釋為‘黨權高于一切’”,“自己不相信自己的主張正確,怕見人,怕通不過,以為一切問題只要黨員占多數,一舉手萬事皆迎刃而解”的“‘以黨治國’的觀念”,認為這“是國民黨惡劣傳統反映到我們黨內的具體表現”,“結果群眾認為政府是不中用的,一切要決定于共產黨。于是要錢的是共產黨,要糧的是共產黨,政府一切法令都是共產黨的法令,政府一切錯誤都是共產黨的錯誤,政府沒有威信,黨也脫離了群眾。這實在是最大的蠢笨!”“殊不知這是麻痹黨腐化黨的使黨脫離群眾的最好辦法”。⑦重溫鄧小平當年的論斷,何等發人深省!

而一些體制內積極推動基層民主發展、努力為執政黨尋求和鞏固政治合法性基礎的人士,在論述基層民主選舉對中國政治發展的意義時,曾解釋說:“首先,要向全黨,向我們這個系統坦率地談兩個選擇。一個選擇是蘇聯,蘇聯的改革是先從中央做起,中央新思維不斷推進,基層卻沒有動。蘇聯的改革是自上而下,沒有讓人民熟悉民主的程序,接受民主教育,參與民主活動,最后,到國家分裂的時候,人民只知道拿起槍桿子,內戰不斷。另一個選擇是臺灣。國民黨從50年代就開始了村的選舉,盡管國民黨一直控制到80年代才開放,但客觀上國民黨的統治沒有被選舉推翻⑧”。按照此邏輯,一個長期壟斷政治權力的執政黨,一旦開放政權,發展民主,使人民有自由選擇的權利,就面臨兩種選擇,一種是如蘇聯那樣急促地從政治高層推進民主選舉,其結果是由于整個社會缺乏推行民主政治的必要準備,迅速導致執政黨更替,國家分裂,社會動蕩,人民為此付出了沉重代價;另一種是如臺灣的國民黨那樣,從基層開始逐漸發展民主選舉,使人民逐步適應民主化的要求,并培育起民主政治賴以生存的文化土壤,其結果是不僅不會丟掉政權,還能鞏固政權。

然而,這一鼓勵中國大陸漸進發展基層民主選舉的邏輯話音未落,隨著國民黨在2000年臺灣“總統”大選中失敗、民進黨的上臺而不再成立。代之而起的邏輯推論是,一個長期壟斷政權的執政黨,一旦開放政權,發展民主,使人民很快有了自由選舉高層政治領導人的權利,就可能立即下臺;而如果逐步從基層漸進地、自下而上地發展民主選舉,培育起民主政治的文化土壤,則仍然難免逐漸下臺的可能。這一邏輯是目前鄉鎮長選舉方式的改革能否進一步擴大范圍和規范程序的主要心理障礙。對此,只有從執政黨本身的政治理念和執政方式不斷地實現向現代性轉型,才有可能突破。目前,則應先從發展執政黨內部的民主尋求突破口,必須首先突破以“階級斗爭”理論為核心內容的傳統“革命”政黨的政治理念和政治運作模式,從強調自己消滅或戰勝對方的零和博奕的“斗爭性”,即不顧任何人或勢力的反對,試圖用暴力或以暴力為后盾去強力實現自己意志的政治取向,向崇尚和平、民主的合作博奕的“競爭性”發展,即“形式上和平地謀求自己能擁有別人也渴求的支配權”⑨,建立政治上“有規則的競爭”制度和法治框架。

其二,認識誤區——鄉鎮選舉政治的發展有可能使農村的宗法勢力、黑社會組織和其它惡勢力乘機合法化。

在一些對鄉鎮長直選問題上持謹慎和保留態度者中,有一種觀點認為:“由于中國農村問題的復雜性,如果在鄉鎮這一級采用直接選舉鄉鎮長的辦法,會將中國農村中的家族、幫派等壓住了很久的問題重新召喚出來,從而使中國農村的問題更加復雜。也有人擔憂由于中國農民的文化水平低,進行這樣的選舉會有可能出現大量的賄選問題,甚至會出現黑社會的控制?！雹?/p>

無疑,隨著中國社會轉型的不斷發展,有組織犯罪、帶黑社會性質的團伙犯罪和流氓惡勢力犯罪已經成為2001年中國“全國社會治安工作會議”提出要重點打擊的三類犯罪,中國政府還專項進行了打擊黨政官員涉嫌黑勢力的斗爭,可見,黑勢力活動之猖獗,黑社會性質的犯罪團伙向政界滲透,以錢換權,通過各種賄選手段,以謀求合法外衣,已在某些地區成為事實。而如果全面推廣鄉鎮長直接選舉,則也有可能使之成為黑勢力謀求政治合法化的某種途徑,這種擔憂并非空穴來風,無疑會影響決策層下決心推行鄉鎮長直選。

然而,對此有必要更全面地分析和評估,必須認識到現代選舉政治與權錢交易、“黑金政治”并沒有必然的因果關系,選舉政治有可能被黑勢力染指,但黑勢力并不是由于選舉政治才產生的,黑勢力謀求政治合法化也并非只有通過競選,在中國現行體制下并無競選政治,但也無法避免黑勢力向政界滲透,如湛江、廈門等特大走私案,均是走私集團的黑勢力與地方政府的黨政軍界高官長期勾結所為。帶黑社會性質的有組織犯罪勢力向權力層滲透,在政界尋求保護傘、人,甚至直接謀求體面的政治身份以掩蓋其罪行,是全世界黑勢力發展的共同特點。與現行體制由少數人從少數人中選人的“選拔政治”相比較,公開的規范性和量化的民主機制才更有助于從總體上和全局上遏止黑社會勢力。因此,切不可因噎廢食,擔憂黑勢力染指選舉,而恐懼民主選舉。

再如,“賄選”在現行體制下也已經開始萌芽,山西省臨汾市吉縣就發生過該縣原副縣長姜某企圖通過賄賂縣人大代表而圖謀當縣長的案例,而私營業主企圖通過賄賂基層人大代表當選市人大代表以提高自己政治地位的案例也早已不是絕無僅有之事,披露此事的記者“注意到這幺一個事實,這些代表收受‘賄賂’的直接動機并不是‘牟利’,他們真實的心態是,投票給誰無所謂,如果有人‘意思意思’,就順水推舟投他一票。因為據一位人大代表看來:‘我投誰的票對選舉根本沒什幺影響,最后誰當選,還不是由上面定?！诉x早就由組織定好,投票幾乎演變成了一種既定程序,長此以往,代表感覺手中的選票不再重要,這時有人出來鉆空子,搞‘賄選’,就容易得手了?！笨梢?真正規范競選活動,使公民的政治參與和投票選舉的政治權利落到實處,而不是走形式,作“選舉秀”,使政務類公務員的產生由現在的“選拔”制向真正的“選舉”制轉變,才是從根本上提高人大代表的“民意代表”意識、防止和遏制“賄選”現象的主要途徑。

雖然中國農民總體的文化水平較低,也缺乏民主選舉的政治文化傳統,這對于發展民主選舉確實是不利因素,但文化程度決不是推行選舉政治的充分必要條件,關鍵在于農民是否有維護自身利益和自由發表意見的權利。至于識字率低給選舉帶來的困難是可以通過具體的技術性措施來解決的,當年在解放區就發明過用“投豆子”的方式選干部的各種創舉,現在正在廣泛推行的直接選舉村民委員會的實踐,也是中國農民在實踐中學選舉的社會課堂。

其三,制度限制——鄉鎮選舉政治的發展與現行干部選拔制度和民主集中制傳統具有內在矛盾。

鄉鎮長選舉方式改革的方向顯然是向規范化、程序性、定量的民意表達和決定機制發展,雖然目前的各試點地區都是在現行的干部選拔制度改革的體制框架內操作,但就選舉政治“自下而上”的選民的隨機選擇功能和候選人的主動競選相結合的本質而言,顯然與“選拔政治”的“自上而下”的領導或領導集團的有意挑選功能有著內在矛盾。

因此,目前中國干部人事制度改革的主流模式并不是競選制,而是各種類型和不同程度的考任制,全國許多省進行了部分副廳局級干部的公開選拔,通過公開報名、考試擇優、組織考核、領導決定、任前公示等程序,產生了一批領導干部,這一趨勢還在不斷發展。這是由于考任制本質上仍然從屬于選拔制,考任者的資格、考試的題改革論壇目、評分的標準、考官的選擇、對初步入選人員的范圍確定和組織考核以及最終的決定權,都是由主持選拔工作的組織及領導自上而上決策的,目前廣泛推行的考選式改革主要是一方面擴大了可能被選拔者的范圍,讓更多的人有可能進入組織部門考察的視野;另一方面擴大了參與選拔者的范圍,使部分有關方面的專家、學者有可能參與選拔干部的一些專業性、初始性的工作,但總體上還只是現行干部選拔制度的量變過程。

而鄉鎮長選舉方式的改革則是在現行干部選拔制度的框架內,初步進行的選舉政治或競選政治的嘗試,其本質是與“選拔政治”內在矛盾的。這一改革趨向的出現,一定程度上表現了現行干部選拔制度在量變過程中的部分質變,因此在實踐中面臨的困難比推行考選制的阻力大得多。筆者在大鵬鎮調研時發現,在如何理解、對待民意推薦票的問題上,推行改革的有關方面的認識還遠未能統一。堅持現行干部選拔制度者認為,如果有兩人以上獲得群眾推薦票都較多,差距不大,黨委可以在其中選擇一位最合適的人選做正式候選人,而不必拘泥于群眾推薦票最多者,并認為這符合執政黨的民主集中制的干部選拔傳統,否則怎幺體現黨的領導。而多少持有現代選舉政治理念者則認為,既然開放地由群眾推薦鎮長候選人,程序規范,得票公開,黨委在最終確定候選人時必須充分反映民意,毫無疑問要將獲最多民意票者推薦給鎮人大去選舉,否則,群眾就會有被愚弄的感覺,民主集中制決不是先群眾民主,后領導集中,而應該是通過民主的程序,遵循少數服從多數的基本原則,產生集中統一的結論或決策,黨的領導的基礎恰恰來源于代表了大多數人民的意愿。上述認識的分歧實際上深刻地反映了選舉理念的差異。因此,要有效地推進鄉鎮長選舉方式改革,就必須重新理解和詮釋社會主義民主和共產黨的民主集中制組織原則。幾年前就已有學者專門著書論述“少數服從多數”原則在民主集中制中的基礎地位,近來也有學者在論及民主集中制與違憲審查的矛盾時,再次提出反思民主集中制,認為“民主集中制到底是什幺?回答這個問題不能脫離民主集中制在中國近一個世紀的實踐。換言之,這個問題其實有兩個方面:其一,民主集中制應該是什幺?

其二,我們所實踐的民主集中制其實是什幺?”“在不突破民主集中制的前提下,我們可以合憲法地豐富民主集中制,一方面堅定我們對民主的承諾,另一方面使憲法在實質上高于法律”。這些要求將民主集中制合邏輯地解釋成為民主制的呼吁,實際上反映了中國漸進改革的某種發展軌跡,那就是在堅持使用傳統意識形態話語系統的同時,不斷適應形勢的變化而賦予新的內容。

早在1992年的中共十四大上就曾深刻地闡發了中國決策層辯證地處理中國改革的實踐發展與意識形態傳統話語系統之間關系的奧妙,在他看來,“在社會主義建設的政治保證問題上,強調堅持社會主義道路、堅持人民民主專政、堅持中國共產黨的領導、堅持馬克思列寧主義思想。這四項基本原則是立國之本,是改革開放和現代化建設健康發展的保證,又從改革開放和現代化建設獲得新的時代內容”。如果說鄧小平曾經深刻地通過改革傳統“社會主義”的內涵而發展了社會主義的實踐,那幺“三個代表”的重要思想則正在賦予共產黨新的時代內涵,這為重新詮釋社會主義民主和黨的領導以及重新解析民主集中制開拓了廣闊的空間。

2001年底到2002年初,我國新一輪的鄉鎮長換屆選舉又將展開,中國基層民主政治的發展將面臨新的契機和挑戰。在2001年3月15日九屆人大四次會議批準的中國“國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要”中,原則性地提到要“實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督、保證人民依法享有廣泛的權利和自由,尊重和保障人權。加強城鄉基層政權機關和群眾性自治組織建設,擴大公民有序的政治參與,引導人民群眾依法參與經濟、文化和社會事務的管理。做好信訪工作。完善村民自治,加強社區民主建設”等。這應當是探索鄉鎮長選舉制度改革的指導思想。

注釋：①參見劉喜堂:《關于鄉級民主發展的調查與思考》,載《經濟社會體制比較》2000年第2期。②《鄧小平文選》第3卷第220頁。②同上書,第380—381頁。④各試點鄉鎮的有關部門都有意爭當中國政治體制改革的“小崗村”,或中國大陸“直選第一鄉”,這從有關媒體的報道可見一斑,如《公選鎮長,遂寧開了先河》,載《成都商報》1998年12月29日;《中國直選第一鄉》,載《遂州報》1998年12月31日;《去歲最末一天,萬余公民冒雨參加直選》,載《華西都市報》1999年1月3日;《誰當鄉鎮長,人民說了算》,載《綿陽日報》城市版,1999年1月5日;《直選鄉長》,載《南方周末》1999年1月15日;《中國第一個直選鄉長產生》,載《法制日報》1999年1月23日;《大鵬鎮將誕生中國首位民選鎮長》,載《羊城晚報》1999年4月28日;《中國第一個民選鎮長上午產生》,載《深圳晚報》1999年4月29日;《首批“民選鄉官”在河南產生》,載《新華日報》2000年4月2日等。⑤2000年4月底,中央編譯局當代馬克思主義研究所、社會科學文獻出版社、深圳市委宣傳部理論處、深圳大學管理學院主辦了“‘兩票制’鎮長選舉方式改革學術研討會”;同年6月,深圳市社會科學院、深圳市民政局、龍崗區等主辦了“基層民主政治發展研討會”;同年12月,中國政治學會、中山大學、龍崗區等主辦了“中國政治學會年會”。⑥黃立:《蘇聯:一九八九年紀事(一)、(二)》,載于《讀書》2000年第1期、第4期。⑦《鄧小平文選》第1卷第10—11頁。⑧王振耀:《中國的村民自治與民主化發展道路》,載《戰略與管理》2000年第2期。⑨馬克斯·韋伯:《經濟與社會》商務印書館1997年版第68頁。⑩轉引自李凡:《中國是否可以開展鄉鎮長的直接選舉?》,載《背景與分析》(世界與中國研究所編)第26期。⑾參見《山西“賄選”事件透視》,載《南方周末》2001年3月8日。⑿參見王貴秀:《論民主和民主集中制》,中國社會科學出版社1996年版。⒀洪世宏:《無所謂合不合憲法——民主集中制與違憲審查制的矛盾及解決》,載《中外法學》2000年第5期。⒁:《加快改革開放和現代化建設步伐,奪取有中國特色社會主義事業的偉大勝利》,載《中國共產黨第十四次全國代表大會文件匯編》第14頁。⒂《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》,新華社北京3月17日電。（公務員之家版權所有）