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長期以來，我國存在著嚴(yán)重的以黨代政現(xiàn)象，這與建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和建設(shè)社會主義民主政治的目標(biāo)和要求不相適應(yīng)。鄧小平同志1986年在談到政治體制改革時便指出：“改革的內(nèi)容，首先是黨政要分開，解決黨如何善于領(lǐng)導(dǎo)的問題。這是關(guān)鍵，要放在第一位”。十五大報告提出“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”，從而為清除在政治體制改革上的思想束縛和理論障礙，從根本上解決好黨政關(guān)系提供了科學(xué)的依據(jù)。

服從法律也就是堅持了黨的領(lǐng)導(dǎo)

“建設(shè)社會主義法治國家”這一口號的提出具有劃時代意義，標(biāo)志著治國方略的根本轉(zhuǎn)變，即從過去依靠權(quán)威治國轉(zhuǎn)向依法治國。要實現(xiàn)法治這一宏偉目標(biāo)，就必須改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，以適應(yīng)社會主義民主政治的要求，也就是說黨的領(lǐng)導(dǎo)必須現(xiàn)代化。

這就要求我們首先將黨和國家區(qū)分開來。正如同志早在“”中就已指出的“黨領(lǐng)導(dǎo)國家，但它本身不是國家”，“黨不能超過國家，高踞于國家之上”。彭真同志在10多年前也說過：“黨在十億人民中只占少數(shù)，絕大多數(shù)是非黨員。我們不僅有黨，還有國家。”，“凡是關(guān)系國家和人民的大事，光是黨內(nèi)作出決定也不行，還要同人民商量，要通過國家的形式。”可見，黨沒有行使國家權(quán)力的權(quán)利。黨的綱領(lǐng)、路線、方針、政策只對黨員有約束力，并且黨的組織或黨執(zhí)行它時不能與憲法和法律相違背。如果黨的意志實際上也起著法律和國家政策的作用時，也就等于將黨和國家等同起來了。

但是我們長期以來卻習(xí)慣于以黨的政策治國，而將法律僅當(dāng)成一種工具。通常的說法是：黨的政策是法的先導(dǎo)，法律是黨的政策的條文化、規(guī)范化、定型化，黨的政策是法律的靈魂等。這樣做起來固然方便，但其潛在的危險和危害卻不可小視。所謂的“”便是最典型的教訓(xùn)。正如彭真同志所言：社會主義法律早就應(yīng)該抓緊搞。可是，我們建國后長時期內(nèi)沒有這個認(rèn)識，總覺得有黨的領(lǐng)導(dǎo)，有方針政策，遲搞不要緊，結(jié)果貽誤了事情。彭真同志的話是對我們幾十年歷史的深刻總結(jié)和反思。

鄧小平在40年代說得十分明白：“黨團(tuán)沒有超政權(quán)的權(quán)力，沒有單獨下命令指示的權(quán)力，它的一切決議，只有經(jīng)過政府才生效力，要反對把黨團(tuán)變成第二政權(quán)的錯誤。”“某些同志的‘以黨治國’的觀念，就是國民黨惡劣傳統(tǒng)反映到我們黨內(nèi)的具體表現(xiàn)。”，“這些同志誤解了黨的領(lǐng)導(dǎo)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)解釋為‘黨權(quán)高于一切’，遇事干涉政府工作，隨便改變上級政府法令，……甚至把‘黨權(quán)高于一切’發(fā)展為‘黨員高于一切’……這實在是最大的蠢笨！”鄧小平同志這段振聾發(fā)聵的話，在今天看來仍有現(xiàn)實的指導(dǎo)意義。

黨和國家不分，與憲法也相矛盾。憲法規(guī)定“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。”彭真同志在憲法修改草案的報告中指出：“一切權(quán)力屬于人民這是我國國家制度的核心內(nèi)容和根本準(zhǔn)則”。代表大會是由代表組成的，代表是按普通、平等的原則選舉產(chǎn)生。在選舉時，作為勞動人民中的普通一員的黨員無疑也只是普通選民，他的一票并不比非黨員的一票更有份量。因此，代表的產(chǎn)生只能是人民自由選擇的結(jié)果，它首先是人民意志的產(chǎn)物。由于憲法規(guī)定得十分明白：人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。顯然不應(yīng)再有什么組織、個人可以凌駕于代表大會之上。用簡單的一句話來說就是：任何組織、政黨、個人都只是人民中的一部分，因此，將它的意志無條件地等同于人民的意志，實際上就是凌駕于人民之上。

因此，只有法律才具有至高無上的權(quán)威。法律至上是法治的題中之義。（這里需要說明的是，依法治國并不等于就是法治，因為倘若象300多年前英王查理一世受審時所說的那樣：“只要有權(quán)，沒有法律可以造出一條法律來。我不知道在英國有什么人能使他的生命以及任何或稱為他自己的東西安然無恙而不受侵犯。”這時候，依法治國實際上就是專制。）我國憲法明確規(guī)定：“任何組織或者個人都不得超越憲法和法律的特權(quán)。”“一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企事業(yè)組織，都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。”《中國共產(chǎn)黨章程》也明確規(guī)定：“黨必須保證國家的立法、司法、行政機(jī)關(guān)……積極主動地、獨立負(fù)責(zé)地、協(xié)調(diào)一致地工作”。對黨委直接負(fù)責(zé)，和依照憲法“對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督。”這兩個負(fù)責(zé)的方向是否完全一致統(tǒng)一呢？如果黨的意志和想法始終和人民的意志和想法一樣，還要選舉干什么？由黨直接指定干部直接發(fā)號施令豈不省事？因此，不應(yīng)該回避黨與政、黨與人民之間某種程度上的不一致。

由此看來，一些人提出的法大還是黨大，人大大還是黨大的問題還是值得深思的。1979年，黨中央指出，對國家的法律，從黨中央委員會到基層組織，從黨中央主席到每個黨員，都必須一律遵守。而且彭真同志早就明確說過：“黨員干部遵守和執(zhí)行法律，就是服從全國人民的意志，就是服從黨的領(lǐng)導(dǎo)，就是維護(hù)人民的權(quán)益。反對和破壞法律，就是違背全國人民的意志，違背黨的領(lǐng)導(dǎo)，亦即損害全國人民的利益。”法律具有最高的權(quán)威，由此可見，只要是服從了法律也就等于是堅持了黨的領(lǐng)導(dǎo)。

要建立社會主義法治國家必須黨政分開

既然要依法治權(quán)，就必然涉及到公共權(quán)力的合法性問題，即公共權(quán)力要依法設(shè)立、依法取得、依法行政并依法接受監(jiān)督制約。由于一切權(quán)力屬于人民，因此，“人民”作為整體是一切公共權(quán)力的終極源泉，而且任何組織、個人都不具有這樣一種權(quán)威的地位。除了人民通過法律來授權(quán)，任何以其他渠道獲取的國家公共權(quán)力都是非法之權(quán)。而黨政不分實際上是黨權(quán)滲入了政權(quán)之中。在要建設(shè)社會主義法治國家的今天，這種做法已經(jīng)不適應(yīng)社會主義民主政治的要求。同志早在廬山會議后就尖銳地指出：“黨政不分的混亂概念，不僅降低共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，而且將失去無產(chǎn)階級和人民群眾對黨的監(jiān)督作用。”因為黨政不分必然會導(dǎo)致權(quán)力高度集中不受制約，權(quán)力運作非程序化，依法治國流于空談。其主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，是黨權(quán)和政權(quán)不分，造成權(quán)力過分集中。第二，形成法無明文規(guī)定的地方亦有權(quán)的現(xiàn)象，而且出現(xiàn)了法律授予權(quán)力的要絕對地服從沒有法律賦予權(quán)力的。由于立法、行政、司法權(quán)都有法律規(guī)定，而黨權(quán)集中三者于一身，結(jié)果是表面的顯性權(quán)力有約束，而深層次的、具有決定意義的隱性權(quán)力卻不受法律約束。第三，是法外之權(quán)的出現(xiàn)導(dǎo)致了權(quán)力運作的非程序化，是對依法治權(quán)的否定，也是對法治的否定。第四，是使公共權(quán)力嚴(yán)重脫離人民大眾的監(jiān)督。如一個縣長就必然面臨著對黨委負(fù)責(zé)和對選民代表負(fù)責(zé)的矛盾性。

有人忌諱提黨政分開，認(rèn)為黨政分開就是否定黨的領(lǐng)導(dǎo)。其實黨政分開是要在堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)這一根本原則之下，解決黨要善于領(lǐng)導(dǎo)的問題。鄧小平同志指出：“黨政分開，從十一屆三中全會以后就提出了這個問題。我們堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，問題是黨要善于領(lǐng)導(dǎo)。黨要善于領(lǐng)導(dǎo)，不能干預(yù)太多，應(yīng)該從中央開始。這樣提不會削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)。干預(yù)太多，搞不好倒會削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)”。而我們長期沒有處理好這一問題的重要原因，便在于將堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的領(lǐng)導(dǎo)的實現(xiàn)形式混為一談，而事實上，雖然堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)這一點毫無疑問是絕對不能動搖的，但黨如何來領(lǐng)導(dǎo)卻在不同的歷史時期有一個最優(yōu)選擇的問題。實現(xiàn)同一目的可以有多種途徑和手段。黨的領(lǐng)導(dǎo)必須堅持，但這絕不意味著黨領(lǐng)導(dǎo)方式不能順應(yīng)時代潮流因時而變。

由黨管干部轉(zhuǎn)向依法治“官”

在過去，人們一直認(rèn)為，路線決定以后，干部就是決定的因素。因此便要牢牢掌握和控制干部人事權(quán)，用通常的說法就是黨管干部。這種做法和觀念實際上是和以黨治國相適應(yīng)的。在這一點上不突破傳統(tǒng)思想的束縛，依法治國還會遙遙無期。

要實現(xiàn)這種轉(zhuǎn)變就首先明白“干部”的含義到底是什么。長期以來“干部”是和“職工”相對應(yīng)的，不僅包括黨、團(tuán)、政、軍等，連企事業(yè)單位也包括在內(nèi)。由黨來管自己黨內(nèi)的黨員干部這一點是沒有什么疑問的，而對于非黨組織系統(tǒng)行使國家公共權(quán)力的“國家干部”是否也要管呢？是不是黨不“管”國家的“干部”就不能夠堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)了呢？現(xiàn)在干部任用僅由黨組織把關(guān)，一方面缺乏競爭性和透明度，另一方面，造成“跑官”現(xiàn)象。雖然我們的愿望是良好的，認(rèn)為只有黨管干部才能管好干部，但愿望畢竟不是現(xiàn)實。因為黨“管”是要由具體的人和組織來操作的，由于沒有正確的機(jī)制和法制，具體的人和組織對所謂的“原則”理解得千差萬別，也可能出現(xiàn)“暗箱”操作。不是有句民謠叫“跟著組織部年年有進(jìn)步”嗎？此類普遍現(xiàn)象仍然須防微杜漸。從瑣碎的行政性事務(wù)中脫身出來，通過不斷地加強(qiáng)自身建設(shè)，推出優(yōu)秀的人才供選民和人大代表選舉。而且為了獲得選民的支持，黨也必須不斷完善自身，從而真正從制度上保證黨要管黨。而且，由于黨在人事上不再直接插手，便可以集中精力監(jiān)督國家機(jī)關(guān)，保證它始終在法律的軌道上運行，這樣，就可更加鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)。轉(zhuǎn)