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【關鍵詞】列寧/法制統一/地方保護主義/檢察機關/法律監督/司法審查

【正文】

中圖分類號：A821.64文獻標識碼：A文章編號：1004-3926(2001)05-0040-04

偉大的革命導師和無產階級革命家列寧，是一個卓越的馬克思主義者。他把馬克思主義的普遍原理創造性地應用于俄國革命的具體實踐，創建了世界上第一個社會主義國家，改變了整個世界的面貌，極大地豐富和發展了馬克思主義。列寧是一個“既具有淵博的法律知識又有豐富司法實踐經驗的偉大的法學家，”[1](p.187)他締造了社會主義法制建設的偉大理論和成功經驗，創造性地提出了關于社會主義的立法、執法、守法、司法和法律監督等一系列的嶄新理論，構建了社會主義法律體系的基本框架，為世界上第一個無產階級專政國家和社會主義法律體系建設做出了輝煌的貢獻。他的許多關于社會主義法制建設的偉大思想豐富而深刻，對于我們今天依法治國仍具有重要的現實意義，值得我們認真學習，深刻領會，聯系實際，予以吸收和借鑒。

列寧極為重視法制的統一，這一思想在他的著作《論“雙重”領導和法制》一文中得以充分體現。在這篇文章里，列寧強調“法制不能有卡盧加省的法制，喀山省的法制，而應當是全俄統一的法制，甚至是全蘇維埃共和國聯邦統一的法制；”[2](p.195)“地方影響對于建立法制和文明即使不是最嚴重的障礙，也是最嚴重的障礙之一；”[2](p.196)“檢察機關有從地方政權機關的一切決定或決議是否合乎法制的觀點對它們提出異議的權力和義務。”[2](p.198)這些寶貴的思想，對于我們今天的社會主義法制建設，推進司法改革具有極大的啟發和指導作用。

一、維護法制統一與消除地方影響

完善統一的法制是正確解決糾紛、保障法律實施和實現司法公正的關鍵，而消除地方影響是維護法制統一的重要手段。但是在1922年的5月，全俄中央執行委員會選出的專門委員會在討論檢察機關條例時，“多數委員都反對地方檢察人員只能由中央機關任命，只受中央機關領導。多數委員要求對所有的地方工作人員都實行所謂雙重領導，即一方面受中央機關即相應的人民委員部領導；另一方面又受地方的省執行委員會領導。”[2](p.194)然而列寧以他淵博的法律知識和豐富的司法實踐經驗，寫了題為《論“雙重”領導與法制》的信給政治局，[3]在這封信中列寧明確地指出：“法制不能有卡盧加省的法制，喀山省的法制，而應當是全俄統一的法制，甚至是全蘇維埃共和國聯邦統一的法制。”[2](p.195)為進一步強調法制統一的重要性，列寧說：“如果我們不堅決實行這個確立全聯邦統一法制所必須的最起碼的條件，那就根本談不上什么維護和創立文明了。”[2](p.195)《論“雙重”領導與法制》是列寧在蘇維埃國家政權建立的第七個年頭寫作的，在經歷了蘇維埃俄國面臨的各種重大問題后，列寧對于社會主義法制建設的理論和實踐的觀點成熟而深刻，因而他的法制統一思想對于我們今天的法制建設具有相當的指導意義。

法制是一個綜合性的概念，包括現行的法律規范體系、法律規范在實際中的運行、指導法律規范制定運行的法律意識。它是一個動態的運轉系統，由立法體系、執法體系、司法體系、守法體系、法律監督體系等構成，要實現“法治”必須以完備的“法制”為基礎。要使一個國家的法律制度適應社會需求，能夠對各種紛繁復雜的社會關系予以法律調整，使其呈現出一種有序狀態，那么，法制體系本身必須是統一、合理、互不抵觸的。法制統一原則首先要求一個國家所有的法律制度和規范以憲法為核心，各種部門法律和地方法律都要服從于憲法，統一于憲法，不得與憲法相沖突、相抵觸，法律制度和規范之間，也應相互統一、照應；其次，法制統一要求司法統一和行政執法統一，反對司法上的地方割據和地方保護主義，形成相互協調的“一元法制結構”[4]以保障穩定的法律秩序，維護法律的公正性和權威性。論及我們現在的法制狀況，隨著我國社會主義法制建設進程的推進，我們的法律體系日漸完備，行政執法工作協調有序，現在我們格外要強調的是司法的統一。司法的統一其重要性是由建設我國社會主義法制和市場經濟體制的客觀需要決定的，一方面，為了保障全國性的法律和法規在全國范圍內貫徹實施，維護全國法制的統一，必須強調司法權的統一；另一方面，司法權的統一對減少和消除司法的地方保護主義，保障裁判的公正，具有重要意義。而恰恰在這一方面我們目前的狀況不容樂觀。

司法權是國家主權的重要組成部分，國家通過建立專門的司法機構并賦予其司法權而實現國家的職能，因而它是統一而不可分割的。在我國，司法權由國家權力機關產生并對國家權力機關負責，地方各級司法機構由地方同級國家權力機關產生并對其負責，司法權由法律賦予司法機構統一行使，因而理論上司法機關內部司法權不存在分離而應該是統一的。然而，實際上由于各地方的司法機構其經費依賴于地方財政，組織、人事關系由地方政府負責，行政干預嚴重，使得各地司法機關在人、財、物等方面由所在行政區域的政府部門管理和控制，因此司法與地方利益形成密不可分的關系，導致司法的地方保護主義現象嚴重。某些地方的法院甚至成了為本地利益而行使司法權的法院，從而使統一的司法權人為地被割裂，地方影響嚴重地影響了司法的公正，損害法律的尊嚴，是實現法制統一的嚴重障礙。列寧就曾尖銳地指出：“地方影響對于建立法制和文明即使不是最嚴重的障礙，也是最嚴重的障礙之一。”[2](p.196)公務員之家版權所有

那么怎樣克服妨礙法制統一的地方影響呢？列寧接著指出：“說到檢察機關受雙重領導還是只受中央機關領導，問題也正是歸結到這一點上（即如何抵制地方影響）。”[2](p.196)而抵制地方影響一切保證中的最大保證，是“使黨建立起一個不大的中央領導機構，能夠實際地抵制地方影響，地方的和其他一切的官僚主義，使全共和國、全聯邦真正統一地實行法制”[2](p.197)，這不大的中央領導機構由“十來個受過充分法學教育、能夠抵制一切純地方影響的可靠的共產黨員”[2](p.196)組成。我認為列寧的這些觀點對于我們今天消除地方影響，克服司法上的地方保護主義非常具有借鑒意義，首先，我們的司法隊伍迫切地需要“受過充分法學教育，可靠的共產黨員”，我們需要將一些道德品行優良、業務素質過硬的人士選拔到司法隊伍中來，應當按照司法職業專業化的要求，建立一套科學的選拔和考核制度。其次，列寧提到的“中央領導機構”模式，結合我國的實際情況，啟發我們形成“司法行政的垂直領導模式，”[5](p.205)即一方面改變目前地方政府控制本地司法人員任命、調離的作法，而由上級司法機關根據考核提名推薦下級司法機構的司法人員，然后，根據我國憲法各級司法機構由同級人民代表大會產生并向其負責的規定，由同級權力機關考察、挑選并予以任命；另一方面，改變各地司法機構經費依賴于地方財政的經費管理體制，實行由中央統一撥付的制度，這就是說，各地應根據其財政情況和司法機構的經費預算申請，每年向中央財政撥出一定的款項，由中央統一集中以后，根據對各地法院所作出的統一預算，按標準逐級專項下達撥款，以獲得司法機構經費上的獨立從而使司法機構擺脫對地方財政的依賴。這樣，高素質的司法人員在思想上能自覺抵制地方影響，在人事組織關系、經費管理體制方面司法機構擺脫了地方行政機構的控制，從而形成司法行政的垂直領導模式，有助于消除地方影響，克服司法上的地方保護主義，實現司法權的統一性，保障國家法制的統一。

二、強調檢察監督與完善司法審查

為了促進法制的統一，列寧認為還要充分發揮檢察機關對法律體系統一性的監督職能。他強調“檢察機關有從地方政權機關的一切決定或決議是否合乎法制的觀點對它們提出異議的權力和義務”[2](p.198)，“檢察長的責任是使任何地方政權機關的任何一項決定都不同法律抵觸”[2](p.196)，要“注意使整個共和國對法制有真正一致的理解”[2](p.195)。在我國，根據憲法的規定，中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。各級人民檢察院以人民法院、公安和安全機關、勞改和勞教機關、國家公職人員、下級人民檢察院為監督對象，針對它們的審判活動、偵查活動、獄政活動、行政執法活動、檢察活動行使專門法律監督職能。目前看來，監督內容中并不包括監督地方政權機關的決定或決議是否同憲法、法律相抵觸這一方面。那么，究竟我國的人民檢察院是否有必要從法制統一的角度對地方的決定或決議加以審查監督呢？那么有必要先分析一下司法審查制度在我國的情況。

司法審查是指司法機關通過對立法機關和行政機關制定的法律法規及其他行使國家權力的活動進行審查，宣告違反憲法的法律法規無效及對其他違法活動通過司法裁判予以糾正，從而切實維護憲法的實施，保護公民和法人的合法權益。司法審查包括兩個方面，即對具體行政行為的審查和對抽象行政行為的審查，司法機關通過行使司法審查權，一方面可以有效地保障憲法的實施，使憲法得以嚴格的遵守；另一方面對立法和行政部門逾越權限的行為予以有效的監督和制約，使權力的行使保持在合法的范圍，并能協調各國家機關及中央政府與地方政府之間的關系，維護國家法制的協調統一。所以司法審查制度是憲政體制不可或缺的，“是現代主張法治的國家所普遍采用的一項重要的法律制度。”[5](p.264)

那么司法審查制度在我國的情況如何呢？以前，我國由于高度集中的經濟管理體制，行政權力介入社會生活的各個方面，司法機關的人財物都受政府部門的管理和控制，司法機關事實上成了政府的職能部門，并且以保障行政權作為司法訴訟的直接目的。司法機關不僅不獨立，更談不上監督政權機關了。但是，在任何法治社會，司法對行政的監督都是十分必要的。首先，行政機關是對經濟和社會發展影響最大且部門人數眾多的國家機關，“涉及到公民的人身權利和社會生活的方方面面。”[6]行政機關在社會生活中的極端重要性決定了通過司法審查，對行政權實行司法的制衡是十分重要的；其次，權力只有受到限制才能保障正當行使，不受限制的權力必然導致官僚主義，滋生腐敗。行政機關在行使其職能、行政命令、制定規范性文件、解釋行政法規時，作為被管理者的公民和法人必須遵守，形成一種命令與服從關系。對這些行政行為是否合理合法存在必要的司法監督，對保證行政權的正當行使十分重要；第三，行政機關只有在法律規定的范圍內并遵循法定的程序行使權力，才能實現真正的法治，而通過司法監督，對因違法的行政行為而遭受損害的公民和法人提供充分的補救，更強化了法治秩序。因此，對行政機關實行司法審查是保證整個國家法制的權威、公正、統一的重要手段。不然，就像列寧所說的那樣：“不僅在原則上是錯誤的，不僅妨礙我們堅決實行法制這一基本任務，而且反映了橫在勞動者同地方的和中央的政權之間的最有害的障礙——地方官僚和地方影響的利益和偏見。”[2](p.197)基于此，1989年4月，七屆全國人大二次會議通過了《中華人民共和國行政訴訟法》，正式確立了行政訴訟制度，建立了一種通過司法權制約行政權的機制。“行政訴訟法律制度在現代民主政治國家發揮的法律功能使其具有多重性質，它擔負著解決行政爭議、落實行政責任、實現行政救濟、履行行政法制監督等多種任務”[7](p.387)，因此，行政訴訟不僅是對行政機關實施的適用法律法規錯誤、超越職權、濫用權力、不履行義務等各種非法的具體行政行為的審查，而且是對那些具體行政行為是否符合憲法和法律規定的審查，通過審查并糾正非法的行政行為，可以切實保障憲法的實施，維護憲法至上的權威，因此，我國的行政訴訟制度具有司法審查的內容，即對具體行政行為的司法審查。對具體行政行為進行司法審查是實現憲政體制的重要環節，對于抽象行政行為，即行政機關制訂行政法規、規章和其他具有普遍約束力的決定、命令的行為，進行司法審查也是不可或缺的。從理論上說，民主與法制的核心在于憲政，而實行憲政的重要內容在于確保憲法的貫徹執行，那么，司法審查作為維護憲政的手段，則不僅要對具體的行政行為而且要對抽象行政行為的合法性進行審查，才能完全糾正行政行為的不法性，徹底維護憲法和法律的正確實施。從實際情況來看，我們目前許多部門規章和政府規章、決定、命令的制訂缺乏科學的論證和周密的思考，內容的合法性和科學性缺乏保證，很多是行政機關內部運作的產物，領導的意見常常具有決定性的意義，甚至“地方立法中部門利益膨脹的現象十分嚴重”[7](p.431)，存在不少與法律相抵觸的問題。所以，在對行政機關做具體行政行為進行司法審查的同時，加強對抽象行政行為的監督勢在必行，這樣，將更有助于法制建設的完善，保障公民法人的合法權益，維護國家法律的尊嚴和法制的統一。鑒于對抽象行政行為實行審查的重要性，1999年4月，九屆全國人大常委會第九次會議通過了《中華人民共和國行政復議法》，其中的第七條規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為所依據的下列規定不合法，在對具體行政行為申請行政復議時，可以一并向行政復議機關提出對該規定的審查申請：(1)國務院部門的規定；(2)縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規定；(3)鄉、鎮人民政府的規定。前款所列規定不含國務院部、委員會規章和地方人民政府規章。”，第五條規定：“公民、法人或者其他組織對行政復議不服的，可以依照行政訴訟法的規定向人民法院提起行政訴訟，但是法律規定行政訴訟決定為最終裁決的除外。”由此可見，《行政復議法》正式確認了法院不僅有對具體行政行為而且也有對抽象行政行為是否合法進行審查的權力，可以說，“《行政復議法》已經從法律上正式確認了司法審查制度。”[5](p.294)

從以上分析看出，司法審查制度其實質是依據司法權對行政權進行制衡，監督行政機關行為守法合憲，切實保障公民的合法權益。它是我國行政法制監督中一部分，行政法制監督是國家權力機關、國家司法機關、專門行政監督機關及人民群眾依法對行政主體及國家公務員行使行政職權行為和遵紀守法情況的監督。監督方式是權力機關的調查、質詢；司法審查；行政監察、審計；輿論監督。對國家行政機關行使職權的活動既有了人民代表大會及其常務委員會的權力監督、行政機關內部的層級監督和社會及公眾監督，何以現在還要不斷強調司法審查這種形式的監督呢？其原因有多種多樣，主要在于以下這幾方面：首先，司法機關具有中立和超脫的地位，既不參與法律法規的制訂，也不行使對公共事物的管理權，同時司法活動具有一套嚴格的司法程序，因此具有最終解決紛爭的權威性。第二，人大及其常委會作為中央或地方的權力機關，它們制定、修改、解釋我國的憲法、法律、地方性法規，監督憲法實施憲法活動、行政執法活動、審判活動、軍事活動等，任務繁多，因而對于龐雜的行政事務及規定的監督難以顧及，尤其對于抽象行政行為的監督缺乏啟動機制和審查程序。第三，行政機關內部的層級監督由于同屬政府行政部門，對許多事物的看法難免視角相同，在有些情況下因為部門利益的束縛而難以作出正確判斷。所以司法審查制度所具有的特殊監督作用是其他監督方式所不可替代的。說到這里，就得強調一下前面的論點，要使司法機關有效發揮司法審查所具有的制約行政權力、監督依法行政的作用，前提條件必須是司法獨立、司法權統一，絲毫不受地方影響，切實維護憲法的實施，保障全國法制的統一。在我國，按照現行法律體制和司法體制，司法權一般包括審判權和檢察權，分別由人民法院和人民檢察院行使，因此，人民法院和人民檢察院就是我國的司法機關，有別于實行三權分立的西方國家司法機關只包括法院。但是目前我們所提到的司法審查，其權限只在于法院，根據《行政復議法》和《行政訴訟法》，行政相對人認為行政機關的行政行為及所依據的規定不合法，可依照行政復議法的規定一并提起行政復議，對行政復議不服的，可依照行政訴訟法的規定向人民法院提起行政訴訟。我們知道法院其實是一個消極、被動的機構，它不主動受理爭議，只有當爭議發生后當事人向法院提出訴訟請求時才行使權力，以保證它中立、公正的權威地位。因此法院行使司法審查權只有在行政訴訟發生以后，即針對個案。這樣，當某個行政命令或決議以后，即使其中有不合法的內容，法院也無法主動宣布其無效。對于這一問題，我想，人民檢察院可以解決這個不足，即賦予人民檢察院以司法審查權，主要對抽象行政行為即行政機關所的規定、命令，從合憲性和全國法制統一的角度進行審查，對違背憲法原則或不合法的，由檢察機關發動訴訟，提交法院經由訴訟程序解決。如同列寧在《論“雙重”領導和法制》中提出的觀點：“保留檢察機關從地方政權機關的一切決定或決議是否合乎法制的觀點對它們提出異議的權力和義務，但無權停止決議的執行，而只有權把案件提交法院裁決。”[2](p.198)另外，要補充的是，我認為根據我國的法律監督體系的特點，我國的社會主義法律監督體系包括人民代表大會及其常務委員會的權力監督，人民檢察院的專門法律監督，人民法院的審判監督，執法機關內部的層級監督和社會及公眾監督。在整個法律監督體系中，人民代表大會法律監督制度處于核心地位，具有最高的地位和最重要的作用，是我國最基本的監督制度。人民檢察院是專門的法律監督機關，“人民檢察院的法律監督制度具有骨干作用，是我國法律監督體系的一大特色，占據特殊地位。”[7](p.431)檢察機關行使司法審查的范圍應該限于對各級行政機構（且不包括國務院）制定的針對行政事務的法律文件，而不同于國外對立法機關也有司法審查權。因為我國對于立法機關的法律監督有人民代表大會法律監督制度，國務院作為最高國家行政機關，它制訂行政法規是受最高國家權力機關的授權，屬于準立法活動，由全國人大常委會監督，因而行政法規不屬于司法審查的對象。所以，從最切于實際的角度出發，那么檢察院的司法審查范圍應集中于對本地各級人民政府及其工作部門的法律文件進行審查。總結以上的分析和闡述，結合列寧在《論“雙重”領導和法制》一文中所主張的“地方檢察人員有從法制的觀點對省執行委員會和所有地方政權機關的任何決定提出異議的權力”[2](p.194)觀點，我認為賦予檢察機關司法審查權可以進一步完善我國的司法審查制度，完善我國社會主義法律監督體系。

《論“雙重”領導和法制》通過分析批判檢察機關實行“雙重領導”的錯誤主張，深刻地闡述了社會主義法制必須統一的原則，對繼承和發展馬克思主義法學做出了新的貢獻。結合我國的實際情況，列寧的許多的法學觀點，對于我們今天仍具有重要的現實指導意義。因此在新時期，我們不能只是停留在表面上地學習馬克思列寧的法律思想，而是要聯系實際，深刻領會馬克思列寧法學思想的精髓和實質，改進我們在各個方面的不足，從而更好地建設有中國特色的社會主義法制。

收稿日期：2000-03-26

【參考文獻】

[1]黎國智．馬克思主義法學論著導讀[M].中國政法大學出版社，1993.p.187．

[2]列寧全集（第43卷）[C].人民出版社，1987．

[3]呂世倫．列寧法律思想史[M].法律出版社，2000.p.822．

[4]張文顯．法理學[M].法律出版社，1997.p.226．