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以撤鄉并鎮的改革達到減輕農民負擔的目的，實際是把鄉鎮看作了壓榨農民百姓的“土匪強盜”機構。鄉鎮表現出的“掠奪性”，是在長期承擔為工業化、城市化汲取資源之功能的過程中逐漸養成的，而本來它主要是應該承擔為鄉村社會服務功能的。所以，對鄉鎮的改革，要著眼于功能轉換，把鄉鎮從汲取型的政府打造成服務型政府，而不是在鄉鎮的數量上動腦筋。受益于鄉鎮汲取功能的城市和工業，應該反哺鄉鎮，為鄉鎮的轉型埋單。 背景：星期四（2005年9月30日），在鄭州做記者的朋友打電話和我聊天，問我對河南正全面推行的撤鄉并鎮的改革發表評論。據說，河南在幾年之前就搞過幾次撤鄉并鎮，但是當時都敷衍了事，因為下面阻力很大，特別是鄉鎮干部的阻力非常大，因為分流渠道有限，精簡下去的人謀生沒有門路。所以，當時撤掉的，后來多又恢復了。有一個縣，將6個鄉鎮合并成3個，在經過了簡短的幾年之后，又重新分成了6個。這一次，省里下了最大決心，特別規定，平原、丘陵地區原則上不保留3萬人以下的鄉鎮，山區原則上不保留面積不足100平方公里、人口不足3萬人的鄉鎮。鄉鎮撤銷后按整建制并入相鄰鄉鎮。14萬超編人員面臨分流。省里規定：每分流1名財政全供人員，省財政對縣級財政補助5000元；每分流1名差供人員，省財政對縣級財政補助3000元；每撤掉一個鄉鎮，省財政給縣財政補貼50萬元。據說，撤鄉并鎮的主要目的是減輕農民負擔。了解到這些情況之后，我對這位朋友坦言，鄉鎮是應該改革，但是不能這樣的“強盜邏輯”來改啊……

為什么死路一條卻有人趨之若鶩

鄉鎮機構，包括鄉鎮黨的基層組織鄉鎮黨委、鄉鎮權利機構鄉鎮人民代表大會、鄉鎮人民政府。由于這三個組織機構是密切相關的一個系統，所以，說到鄉鎮機構改革的時候，應該是包括三種組織在內的總體的改革。當說到鄉鎮人民政府的時候，不單單是指鄉鎮政府，而是指在鄉鎮黨委領導下的、經過鄉鎮人民代表大會選舉產生首腦并接受其監督的鄉鎮人民政府。鄉鎮是一個無法完全分割的組織系統。

鄉鎮機構要實行改革，已經成為社會各界的共識。究竟怎樣改？鄉鎮的前途和出路在哪里？有的說鄉鎮政府作為一級政府，已經完成了它的歷史使命，已經變成了與農民爭利益的政府，沒有繼續存在的價值，可以撤掉這一級政府了，是為取消派；有的說鄉鎮作為一級政府雖然沒有必要了，但是可以把鄉鎮改為自治機構，在鄉鎮的范圍之內實行民主監督，全民直選，是為自治派；也有的說，鄉鎮機構改革，當務之急是轉變職能，從過去的以催糧催款催命為己任的政府，轉變為向農村社會提供公共產品和公共服務的服務型政府，是為轉型派。各個派別的專家學者們各自搭建自己的理論體系，進行全方位的論證，同時嘗試著選擇試點，進行各種試驗。

但是，當學者們見仁見智地論證、爭論、試驗的時候，一場大規模的對于鄉鎮機構的傷筋動骨的大手術已經在進行之中了。這個大改革已經持續了數年的時間，在上級政府的強力推動下進行，已經形成了燎原之勢。這個改革的名字叫：撤鄉并鎮。

撤鄉并鎮改革是在20世紀90年代末，農民負擔日益顯得沉重的情形下，國家所采取的一項對應措施。支持這個改革的理論支點是：鄉鎮是造成農民負擔沉重的罪魁禍首，要減輕農民負擔就要先拿鄉鎮開刀；鄉鎮機構臃腫，人員膨脹，官民比例嚴重失調，食之者眾而生之者寡。在分稅制的條件下，鄉鎮的財政收入從本鄉鎮范圍自行籌集，因此鄉鎮工作人員多，吃皇糧的就多，需要向農民收取的就越多，這是導致農民負擔沉重的直接原因。

基于以上理由，要想減輕農民負擔，就必須減少鄉鎮機構和人員。

但是，一個時期以來，鄉鎮機構反復精簡，反復膨脹，已經屢次證明，倘若只是就精簡而精簡，斷然見不到實際效果。于是，不知道哪位智者恍然大悟，想出了撤鄉并鎮這一對策。

撤鄉并鎮的對策，其實是對以前屢次精簡屢次膨脹的反思的結果。鄉鎮數量太多，而每個鄉鎮都是按照黨、政、人大加上七站八所建構的，麻雀雖小，五臟俱全，精簡人員難度太大，效果不顯著，因為無論你怎樣減，機構還是那么多，機構多就需要相應的人員堅守崗位。而撤鄉并鎮則首先在壓縮鄉鎮政府的總體數量上下功夫，兩個或三個甚至更多的鄉鎮合并成一個，相應地，鄉鎮政府黨委人大政協七站八所，從兩套、三套甚至更多，一下子合并成一套。相應地，鄉鎮主要領導，正職副職，七站八所工作人員，都要按照只有一套政府機構的編制來設置，多余的人員勢必要找出路，分流出去。這樣一來，鄉鎮數量少了，干部少了，人員少了，機構精簡了，消耗少了，而負責供養鄉鎮的農民數量卻大幅度增加了，官民比例減小了，于是鄉鎮對農民的壓迫自然就減輕了。這當然是個很流暢的邏輯了。于是，我們的中央政府，我們的各個省級政府，就完整地接受了這樣的邏輯推斷，信誓旦旦地啟動了撤鄉并鎮的偉大工程。

撤鄉并鎮，這幾年各地一直在做，已經成燎原之勢。大量的實踐證明，撤鄉并鎮的效果并不理想。一些地方的所謂撤鄉并鎮，不過是將幾個鄉鎮的人員集中在一起辦公，總數并沒減少下來。撤鄉并鎮，首要的問題是要找到鄉鎮人員的分流渠道。但是目前為止人們仍然沒有找到有效的辦法來安置那些被從鄉鎮機構中分流出去的人員。一些地方曾經探討過動員鄉鎮干部到南方打工保留干部身份的辦法；也有的地方創造條件，鼓勵鄉鎮干部投身市場創業謀生。但事實證明這些辦法只能惠及少數人員，不能作為一個普遍推廣的對絕大多數人員有效的辦法。比如，投身市場創業，那些有能力、有條件的人，本身有比較過硬的功夫和適應市場的能力，又享受政府提供的優惠，下海實在是求之不得的好事。但大部分人并不具備同等的能力。所以，許多地方的撤鄉并鎮，只是追求形式而已，不少地方分流出去的人員已經開始回流，因為政府實在無法應對被分流人員的上訪壓力。找不到分流人員的可行辦法，撤鄉并鎮就注定難以走得通。但是這項改革的推動者卻樂此不疲！這實在是一個很奇怪的事情：各地政府為什么如此青睞撤鄉并鎮呢？！！為什么明知困難重重還趨之若鶩呢？！！大概是因為，在所有的改革方案中，這還算是最“切實可行”的一個方案吧；也許是因為，在所有改革的方案中，這是最不冒政治風險的一個方案吧；不過，最根本的原因，也許是因為，在所有的改革方案中，這是最容易改出成果、改出政績的一個方案吧。不是嗎？不管用什么辦法，只要把鄉鎮的數目壓下來，就立即可以計算出減少財政支出多少，減輕農民負擔若干了！在這減少的背后，根本不用考慮被分流的鄉鎮干部有怎樣的生活出路，不用考慮因為撤鄉并鎮而給集鎮上的商戶帶來的損失，不用考慮因鄉鎮范圍的擴大而給當地的農民群眾帶來的不便，不用考慮因鄉鎮范圍擴大而給政府的農村工作帶來的困難。把所有這些都留給基層的干部和群眾去吧，改革的推動者只管站在光榮的領獎臺上接受中央的褒獎和領受熱烈的掌聲了。（具體到河南的改革措施，有一點值得特別推敲：省政府將分流鄉鎮人員和撤并鄉鎮的補貼，直接補貼到了縣財政，如何能保證如狼似虎的縣財政把這些補貼充分用于鄉鎮改革的成本支付呢？鬼才相信縣會充分用于鄉鎮改革。縣里必定要大肆截流，到時候可憐鄉鎮撤并之后的困難，就讓鄉鎮干部自己承擔吧）

撤鄉并鎮實際在遵循著一個“強盜邏輯”

這里需要指出，撤鄉并鎮，實際是在遵循一個“強盜邏輯”：把鄉鎮看作“土匪強盜”機構。以前歷史上的土匪強盜專事掠奪自己勢力范圍內的百姓，而鄉鎮土匪強盜機構則專事掠奪本鄉鎮范圍內的農民群眾。上級政府以拯救農民于水火的英雄面目出現。拯救百姓的具體辦法就是設法減少“強盜土匪”機構的總體數量，“強盜土匪”機構數量減少了，“強盜土匪”的數量少下來了，需要老百姓供養的錢糧相應就少了，老百姓受到壓榨的程度不就大大減輕了嗎。

不錯，上級政府之中誰也沒明確地說，鄉鎮政府就等同于強盜土匪機構——事實上誰這樣說都可能要承擔政治風險，惹火燒身。但是撤鄉并鎮的做法，實際不就是遵循這樣的“強盜邏輯”嗎？呵呵，我用“強盜邏輯”這個詞，可能要引起誤會。我這可不是在影射上級政府是強盜，而是說上級政府從事鄉鎮撤并改革的思路，明顯是把鄉鎮當作“強盜土匪”機構來看待。按照這個邏輯，即便撤鄉并鎮成功了，也要面臨這樣一個尷尬的問題：400個土匪強盜機構撤并成200個土匪強盜機構，那不照樣還是土匪強盜機構嗎？因為你的改革并沒有改變強盜土匪機構的性質，只是減少了強盜土匪機構的數量啊！河南省此番再次開啟撤鄉并鎮工程，要涉及400多個鄉鎮，裁撤成200多個，其規模之大、力度之大、決心之大，前所未有。但是這樣規模大、力度大、決心大的撤鄉并鎮，并沒有在人員分流方面設計更穩妥有效的配套措施，這就意味著在實施計劃的進程中所遭遇的困難和阻力也是大規模大力度的。可以預見，這樣的改革同樣面臨著半途而廢的風險，同樣也面臨著減少“強盜土匪”機構的數量而不肯改變“強盜土匪”機構性質的尷尬。老百姓也許會這樣認為：你減少鄉鎮的數量，無非是為了讓保留下來的人日子過得更舒坦一些罷了，誰會相信你是為了減輕百姓的負擔呢？如果鄉鎮的存在只能給農民增加負擔，那你從減輕農民負擔出發，就應該徹底取消鄉鎮，現在卻要保留一部分，繼續由農民供養，讓農民承擔經濟負擔，這是什么道理啊？

看來，鄉鎮改革的推動者似乎應改變一下思路，放棄“強盜邏輯”。之所以要放棄這個邏輯，是因為這是個荒唐的邏輯，一個既陷鄉鎮機構于不仁不義又讓改革的推動者十分被動的邏輯，一個注定很難行得通的邏輯。

誰把鄉鎮政府塑造成了“掠奪性政府”

當新中國建立并開始了工業化的進程的時候，注定需要農村、農業和農民為國家工業化提供物質的積累，為工業化和城市化做出巨大犧牲。這樣的發展格局，需要一個對鄉村社會牢固控制的強力政府機構，而這個政府機構必須有效地承擔從鄉村社會汲取資源的使命，擁有強大的汲取和輸送資源的能力。建國以來一直到上個世紀90年代，國家一直順利地進行著工業化和城市化的進程，而這期間，按照國家需要構建起來的鄉鎮政府，一直高效率地運轉著，源源不斷地把資源財富從鄉村社會輸送到工業化和城市化的陣地。

后來，鄉鎮的資源汲取和輸送能力卻逐漸衰減了。為什么會衰減呢？在的高效率汲取輸送體制解體后，在包產到戶和村民自治的新形勢下，鄉鎮汲取和輸送資源的能力遭遇到前所未有的挑戰。為了完成對鄉村社會的有效控制，為了繼續承擔國家賦予鄉鎮政府的汲取輸送職能，鄉鎮只好采取增加機構、擴充人員的辦法來增強自身的能力。增加機構和人員的后果之一，是增加了鄉鎮本身運行的成本，而越是增加人員，越是增大了成本，就越是降低了自身的控制能力和汲取資源的能力。鄉鎮形成這樣的惡性循環，越陷越深，不能自拔。差不多與此同時，國家實行了分稅制，把豐厚的稅源收歸中央，貧瘠的稅源留給地方。作為鄉鎮，國家實在是照顧不了那么多了，干脆你自己需要多少，就自己想辦法籌集吧，這叫國家給政策，鄉鎮想辦法。比如，各省級人民政府紛紛出臺《農民負擔管理條例》，實際是給了基層政府和村級組織向農民征收稅費的依據，能不能收上來，你有沒有錢花，就看你自己有沒有本事了，反正國家也不再從鄉鎮要什么了。這也標志著，鄉鎮為國家工業化和城市化汲取輸送資源的職能削弱了，甚至基本消失了。鄉鎮繼續存在的價值，是在自己籌集經費養活自己的同時，竭力完成計劃生育工作，完成上級安排下來的數不清的鄉村建設指標。而上級安排的幾乎所有指標，都是只給指標不給經費，只給指標不給辦法。鄉鎮完成指標的辦法有兩條，要么想方設法加大對農民收取稅費的項目和征收力度，要么想方設法編造一套虛假的數據匯報上去蒙混過關。巧立名目加大對農民征收稅費的力度，既進一步加重農民的負擔，加重了農民群眾與基層政府的對立程序，也使鄉鎮政府在社會上蒙受更大的罵名；編造虛假數據的做法，就更使鄉鎮的“劣跡”在媒體上頻頻曝光，鄉鎮政府的臉面越涂越黑。于是有學者在做了深入的調查之后一針見血地尖銳指出，鄉鎮政府已經成了“掠奪性政府”了。鄉鎮政府走到這個地步，幾乎是到了眾叛親離的境地。

非常不幸的是，國家似乎接受了鄉鎮政府變成“掠奪性政府”的說法，把鄉鎮當作只能征收稅費，給農民增加負擔的一級政權組織。當然，學者們的判斷和國家接受學者的判斷，從某種意義上說是符合實際情況的。專事從鄉村社會汲取資源，用個通俗點的說法，不就是“掠奪”嗎？所不同的是，在分稅制改革之前，鄉鎮“掠奪”的資源都輸送給了國家用于工業化和城市化建設；而分稅制改革之后，鄉鎮“掠奪”的資源主要用于供養自身了。不過考慮到鄉鎮作為基層政府，只有自身能夠正常運轉，才有能力完成上級下達的各項任務指標，所以這時的“掠奪”也不能完全就是為了養活自身而掠奪。不管怎樣，鄉鎮給人的最深刻的印象是其掠奪性，似乎鄉鎮已經成了土匪、強盜的代名詞。對于這樣的政府機構，再不改革似乎已經是天怒人怨了。

鄉鎮原本就應該是個服務型機構

盡管鄉鎮改革迫在眉睫，不改不行，盡管撤消鄉鎮、鄉鎮自治、直接選舉等改革方案目前實施起來有難度，盡管撤鄉并鎮有現實基礎，但也不意味著撤鄉并鎮就是目前可以選擇的最好方案。與撤鄉并鎮相比，還有更值得期待、更值得選擇的方案，這個方案就是改變對鄉鎮的偏見，努力把鄉鎮從汲取型政府打造成一個服務型政府。也就是說，轉型派的觀點還是值得考慮的。讓我們仍然借著撤鄉并鎮的“強盜邏輯”打個比方：如果我們一定認為鄉鎮是個掠奪性的“土匪強盜”機構，認為鄉鎮干部是強盜土匪，那我們為什么不設法把強盜土匪型的鄉鎮機構改造成人民性機構，把“強盜土匪型”的鄉鎮干部收編為“八路軍”，改造成專門為老百姓辦好事，為老百姓提供服務的機構呢？

何況，法律意義上的鄉鎮機構，原本就是服務型的機構。

《中國共產黨章程》（中國共產黨第十六次全國代表大會部分修改，2002年11月14日通過）第五章《黨的基層組織》第三十一條規定，黨的基層組織是黨在社會基層組織中的戰斗堡壘，是黨的全部工作和戰斗力的基礎。它的基本任務是：

（一）宣傳和執行黨的路線、方針、政策，宣傳和執行黨中央、上級組織和本組織的決議，充分發揮黨員的先鋒模范作用，團結、組織黨內外的干部和群眾，努力完成本單位所擔負的任務。

（二）組織黨員認真學習馬克思列寧主義、思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想，學習黨的路線、方針、政策及決議，學習黨的基本知識，學習科學、文化和業務知識。

（三）對黨員進行教育、管理和監督，提高黨員素質，增強黨性，嚴格黨的組織生活，開展批評和自我批評，維護和執行黨的紀律，監督黨員切實履行義務，保障黨員的權利不受侵犯。

（四）密切聯系群眾，經常了解群眾對黨員、黨的工作的批評和意見，維護群眾的正當權利和利益，做好群眾的思想政治工作。

（五）充分發揮黨員和群眾的積極性創造性，發現、培養和推薦他們中間的優秀人才，鼓勵和支持他們在改革開放和社會主義現代化建設中貢獻自己的聰明才智。

（六）對要求入黨的積極分子進行教育和培養，做好經常性的發展黨員工作，重視在生產、工作第一線和青年中發展黨員。

（七）監督黨員干部和其他任何工作人員嚴格遵守國法政紀，嚴格遵守國家的財政經濟法規和人事制度，不得侵占國家、集體和群眾的利益。

（八）教育黨員和群眾自覺抵制不良傾向，堅決同各種違法犯罪行為作斗爭。

根據《中國共產黨章程》對鄉鎮基層黨組織任務的規定可以看出，這級組織的使命，除了搞好自身建設，最集中的使命就是維護和保護人民群眾的利益，比如“維護群眾的正當權利和利益”、“不得侵占國家、集體和群眾的利益”、“堅決同各種違法犯罪行為作斗爭”等等。

《中國地方各級人大和地方人民政府組織法》（根據2004年10月27日第十屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議《關于修改〈中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法〉的決定》第四次修正）第九條規定，鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會行使下列職權：

（一）在本行政區域內，保證憲法、法律、行政法規和上級人民代表大會及其常務委員會決議的遵守和執行；

（二）在職權范圍內通過和決議；

（三）根據國家計劃，決定本行政區域內的經濟、文化事業和公共事業的建設計劃；

（四）審查和批準本行政區域內的財政預算和預算執行情況的報告；

（五）決定本行政區域內的民政工作的實施計劃；

（六）選舉本級人民代表大會主席、副主席；

（七）選舉鄉長、副鄉長，鎮長、副鎮長；

（八）聽取和審查鄉、民族鄉、鎮的人民政府的工作報告；

（九）撤銷鄉、民族鄉、鎮的人民政府的不適當的決定和命令；

（十）保護社會主義的全民所有的財產和勞動群眾集體所有的財產，保護公民私人所有的合法財產，維護社會秩序，保障公民的人身權利、民主權利和其他權利；

（十一）保護各種經濟組織的合法權益；

（十二）保障少數民族的權利；

（十三）保障憲法和法律賦予婦女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各項權利。

鄉鎮人民代表大會的職權也是直接保障、保護本區域內人民群眾的權益。選舉合格的鄉鎮政府首腦，聽取和審查鄉鎮人民政府的報告，審查批準本行政區域內的財政預算、決算，決定本行政區域內的經濟、文化事業和公共事業的建設計劃，決定本行政區域內的民政工作的實施計劃，也都是為了確保政府的工作在符合廣大人民群眾利益的前提下進行。所以，鄉鎮人民代表大會也是一個完全的服務于人民的服務型機構。

該法第六十一條規定，鄉、民族鄉、鎮的人民政府行使下列職權：

（一）執行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關的決定和命令，決定和命令；

（二）執行本行政區域內的經濟和社會發展計劃、預算，管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業和財政、民政、公安、司法行政、計劃生育等行政工作；

（三）保護社會主義的全民所有的財產和勞動群眾集體所有的財產，保護公民私人所有的合法財產，維護社會秩序，保障公民的人身權利、民主權利和其他權利；

（四）保護各種經濟組織的合法權益；

（五）保障少數民族的權利和尊重少數民族的風俗習慣；

（六）保障憲法和法律賦予婦女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各項權利；

（七）辦理上級人民政府交辦的其他事項。

鄉鎮人民政府的事業和行政工作，也是服務于民眾利益的，它也直接承擔著保障和保護民眾各項權益的使命。

鄉鎮機構的上述法定職能告訴我們，鄉鎮最基本的使命就是為鄉鎮范圍內的百姓造福，為鄉鎮范圍內的百姓服務，保護百姓的權利。所以，理想的鄉鎮機構，根本不是什么“強盜土匪”機構，而是不折不扣的為人民服務的機構。這些法定職能在有的地方完全沒有兌現為現實，在有的地方沒有完全兌現為現實，在有的地方不但沒能兌現，反而異化為對百姓的掠奪功能，這只能說是特定歷史條件下鄉鎮法定職能的缺位和異化，并且所有這一切都不能取代人們對鄉鎮機構積極的、正面的價值期待。無論鄉鎮機構的現實是多么讓人不滿意，無論當今的鄉鎮機構承受了多少來自社會各界的譴責與批判，作為鄉鎮機構改革的推動者，永遠也不能放棄這樣一個觀念：鄉鎮機構應該是一個服務型的機構，我們改革的目標是為了促使鄉鎮機構朝向這個目標轉變，而不是在鄉鎮機構的總體數量上殫精竭慮做文章，不是考慮如何把鄉鎮像一個沉重的包袱一樣無情地甩掉。在鄉鎮改革中，鄉鎮的數量多少固然是一個應該考慮的因素，但絕不是一個現在必須非考慮不可的因素；改革的最迫切目標是解決鄉鎮的實際功能與其法定功能不相符合的問題，即如何通過積極的改造措施，使鄉鎮名副其實地承擔起服務于百姓、服務于社會的功能，也就是所謂的轉型。

雖然困難重重，轉型卻是鄉鎮改革最近便的出路

最近幾年來，上下到處都在吵吵，說要轉變政府職能，把政府變革成服務型政府。那么這個轉變，理所當然地應該把鄉鎮政府也包含在內。我們不能把轉變政府職能只定位于縣級以上政府的轉變和城市政府的職能轉變，我們也應該把鄉鎮政府職能的轉變納入議程。因為不只是城市居民呼喚政府轉變職能，搞好公共物品供給。我們有9億人口生活在農村，他們也同樣需要政府提供公共物品和公共服務啊。而可以直接為9億農民服務的基層政府，只有鄉鎮政府，又怎能使在轉變政府職能的戰略安排中不考慮鄉鎮政府的轉型問題呢？考慮到需要鄉鎮政府提供服務的人口是如此巨大，鄉鎮政府的轉型問題應該作為重點才更符合情為民所系、權為民所用、利為民所謀的宗旨。

不過，讓鄉鎮機構轉變職能，說說容易，要真正做起來又何其艱難。說到服務，政府的最大服務功能是提供公共物品。那么現實中的鄉鎮政府有供給公共物品的能力嗎？這可以從財政能力和人才結構兩方面來看。時期，政社合一的，集中掌控著全公社范圍內的人財物，可以輕易地調集物力財力，組織成千上萬人的生產大會戰，從事水利建設、開山修路架橋等公共物品的生產。解體之后，重新建立鄉鎮人民政府，隨著包產到戶政策的實施，生產活動的權力下移到村和農戶，鄉鎮再想組織全鄉鎮范圍內的公共物品生產，已經力不從心了。實際上，鄉鎮的財政資源，除了提供教師工資和保障鄉鎮機構的正常運轉，已經沒有能力用于供給公共物品了。為了開辟財源，鄉鎮也曾適應形勢，開辦了許多鄉鎮企業，可惜好景不長，這些企業在轟轟烈烈地崛起之后，又轟轟烈烈地關門倒閉，留給鄉鎮的是巨額債務包袱。為了完成上級壓下來的名目繁多的各項任務，鄉鎮不惜借債達標，終于使自身債臺高壘，高如珠峰。現在，許多鄉鎮工作人員的工資和教師的工資都不能全額發放甚至要拖延數月發放，根本沒有什么財政能力來從事公共物品的生產。再從鄉鎮的人員結構上來看，鄉鎮干部兩個主要來源是大學畢業生和轉業軍人。不能否認，進入鄉鎮工作的人員，本來都是學有專長的。大學畢業生都有自己的專業特長，自不必說了，就是從軍隊大熔爐里鍛煉出來的退伍軍人，也多半通過軍地兩用人才的培養機制，各有專長。但是，資源汲取型的鄉鎮機構決定了它只需要“管理型”人才，無論你原先有什么本事也要先放棄，全力以赴地訓練“抓攔堵截”的功夫和催糧催款的功夫，把進入鄉鎮的人一律培養成“治安”能手、“協稅”能手以及編造材料哄騙上級的能手。所以人們會發現一個奇特的現象，一些在村里橫行霸道的小混混，突然有一天會被吸收進鄉鎮政府聘用的人才隊伍。這些人雖然在村民中口碑極差，但是卻能在催糧催款、抓攔堵截工作中大顯身手，所以竟頗受鄉鎮青睞。這樣的人才需求導向，導致了鄉鎮管理型人才充足，而專業技術型人才奇缺，客觀上缺乏為農民提供服務的能力。比如，農民迫切需要基層政府為其提供種植養殖方面的技術咨詢服務，哪怕是有償的服務，農民也會非常歡迎。但鄉鎮政府面對這樣的公共服務需求卻完全一籌莫展。河北張家口涿鹿縣有位姓趙的年輕女村民，曾經和筆者談她的創業故事。她去買了頭母豬來喂，希望通過繁殖豬崽賣了賺錢。第一窩，母豬生了11頭豬崽，這些豬崽如果全部出售，可以有將近3000塊錢的收入，可惜全被母豬咬死了。小趙去鄉獸醫站請來獸醫給母豬看病，獸醫診治的結果是：你不該發這路財，趕緊把豬賣了，干點別的事情吧！小趙有高中文化水平，她并不相信獸醫的迷信說法，她很想再賣一頭母豬，再嘗試一次。但是她的丈夫和她的父母都相信了獸醫的說法，對小趙強行阻止，小趙只好放棄了養母豬的計劃。筆者在互聯網上搜索了一下，很快找到有關資料，得知咬死豬崽是首次產崽的母豬的常見病，雖然病因不明，但是可以預先采取一些辦法防止母豬咬死豬崽的。如果那位獸醫懂得這些常識性的知識，也不至于誤導了前來為母豬求診的農民，切斷了人家養豬致富的道路。目前，絕大多數鄉鎮的農業技術推廣站，已經成為門前冷落鞍馬稀的站所。其實并非農民不需要技術指導，而是鄉鎮缺乏能夠提供技術指導的人才啊。

雖然鄉鎮政府轉型困難重重，但轉型卻是鄉鎮改革最近便的出路。首先，如果不實現轉型，如果繼續缺失服務功能，那么鄉鎮就真的失去了繼續存在的價值了。作為基層政府，既不能服務于國家的工業化、城市化戰略，又不能服務于轄區內的民眾，那么它繼續存在的價值又在哪里呢？當國家不再需要基層政府的汲取功能的時候，換句話說，當鄉鎮完成了汲取資源的使命的時候，它只有承擔起本來應該承擔的為民眾服務的功能，才有繼續存在的價值。其次，只有把鄉鎮機構打造成了服務型的機構，才有可能使鄉鎮形成可持續的進步能力。比如說，有學者主張鄉鎮應該實行自治，有的在推動鄉鎮長的直接選舉，這些主張都反映了學者們的遠見卓識。但是，正因為這些設想太長遠了，太超前了，因而也太缺乏可行性和法律依據了，所以沒有可行性。但這并不意味著這些不能作為我們的前進方向。如果我們現在著手努力把鄉鎮打造成服務型的機構，那么將來就可以很方便地朝鄉鎮自治制度或者直接選舉的民主制度過渡，因為它們與“服務型”的價值趨向是完全一致的。第三，只有轉型改革，才能減少社會不穩定因素，使改革充滿建設性。轉型，并不是甩包袱之舉，也不是過河拆橋、卸磨殺驢之舉，而是在充分認識鄉鎮機構的歷史價值和現實價值的前提下，對鄉鎮機構進行趨向服務型演變的改造，使鄉鎮機構具有服務的功能；對鄉鎮的工作人員進行趨向服務型發展的培訓，使鄉鎮工作人員具備服務的本領。這將是最大限度地減少社會動蕩和經濟損失，最大限度地提高改革的建設性的改革，也是使廣大鄉鎮干部和農民群眾最容易接受的改革。

國家應該支付“收編”鄉鎮的成本

如果我們能夠同意，目前最要緊的改革是對鄉鎮機構進行服務型趨向的改造和對鄉鎮工作人員進行服務型趨向的培訓教育，那么接下來的問題就是這一改革的可行性問題了。而可行性的最突出要素，恐怕就是改革的成本由誰來支付了。無論是鄉鎮機構的轉型改造還是鄉鎮人員的培訓費用，都需要數額不菲的成本支出。首先應該明確，總體上來講，鄉鎮自身已經沒有支付改革成本的能力，這一點不需要做更多論證，只需看看鄉鎮負債的巨額數字就知道了。那么縣級財政能否支持鄉鎮的改革成本呢？恐怕也不完全可以，因為許多縣級財政也只能維持正常運轉而已，支持鄉鎮改革對縣級財政來說是一個承擔不起的額外負擔，何況縣級機構自身也需要改革。能夠支持鄉鎮轉型改革的，只能是省級財政和中央財政。

鄉鎮機構本來就是按照汲取型的組織機構來打造的，這個組織的設計，一切都是服務于人力動員功能和財富動員功能的。幾十年來，鄉鎮機構把資源汲取功能發揮到了極致。日久天長，鄉鎮機構便完全習慣了專長發揮資源汲取功能，而不太擅長服務的工作了。所以，退一萬步說，即便鄉鎮真如某些學者所說的是“掠奪性政府”，成了“土匪強盜”機構，那么這也是幾十年慣性繼續發揮作用的結果，也與國家對這級政府的功能要求和結構設計密切相關。因為它一直就主要承擔著從農村汲取資源、集中財富的功能，國家的工業化和城市化建設也曾經深受這個“強盜土匪”機構的裨益。因此，當鄉鎮政府不在具備汲取輸送資源的價值，需要向服務型政府轉變的時候，國家理應承擔起推動這個轉變的責任，為鄉鎮政府的轉型支付必要的成本。而這個所謂的“國家”，主要的應該是指集中了最大的財政資源的省級政府和中央政府。省級財政和中央財政的收入中，來自城市經濟的收入占了絕大多數。我國的工業化、城市化發展到今天的水平，得益于幾十年來農業和農民的巨大奉獻犧牲，也得益于主要承擔了汲取資源和向城市、工業化輸送資源的功能。所以，從工業反哺農業、城市反哺農村的角度來說，需要反哺的不僅僅是億萬農民，也應該反哺為城市化、工業化做出了巨大貢獻而因此失去了生存能力的鄉鎮機構。

國家如何反哺鄉鎮？這是一個需要下大力氣專門研究的問題。但是我想，只要確定了對鄉鎮的服務型改造戰略，那么遇到的一切問題都是可以解決的。比如改革的成本問題，如果撤鄉并鎮的成本支付用于服務型鄉鎮的改革，就可以解決很大一部分成本來源。把錢用于撤鄉并鎮，得到的是沒有服務能力的鄉鎮機構和一系列新的社會沖突；而用于服務型鄉鎮改造，得到的是具有服務型能力的鄉鎮機構和整個農村的繁榮。