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摘要：在當今互聯網時代的大背景下，新媒體迅速發展，越來越多的民眾選擇通過新媒體平臺來接收信息，在接收信息的同時對其做出評論參與。但新媒體平臺上反映出的網絡輿論真實性與可信度卻無法在第一時間得到正式機構的權威性回應與保障。傳統的政府單向回應性議程設置已然跟不上現代社會發展速度。互聯網時代背景下，政府如何利用新媒體平臺，實現網絡時代政府與社會民眾更好的交互溝通、建設良性公民參與環境，在實現雙向溝通的同時，政治系統能否由此完成由傳統公共政策議程設置向新媒體背景下公共政策議程設置的轉變，實現政策議程創建模式的創新也成為探究方向之一。

關鍵詞：新媒體公共政策議程設置公民參與

一、概念界定

（一）新媒體。1967年，美國哥倫比亞廣播電視網技術研究所長戈爾德馬克最早提出“新媒體”這一概念，并將就當時來說最為前沿的媒體技術：電子錄像，稱作“新媒體”。由此“新媒體”產生并在全球范圍內得以發展。新媒體的概念界定尚無一個統一的說法。目前主要存在以下六種認識：（1）將新媒體置于整個媒體發展過程中進行認識。這一觀點主要貢獻在于理清了新媒體產生的經濟、社會和技術背景。中國傳媒大學教授吳水平將當下的媒體分為廣播電視出現之前與之后。于廣播電視出現之后的都可稱之為“新媒體”。同時指出：未來一段時間內，新媒體主要終端載體就是網絡與手機。（2）將傳統媒體與新媒體進行對比。即：與傳統媒體不同的媒體都可謂“新媒體”。同時指出，“新媒體”與傳統媒體之間并非存在壁壘、互不交流，而是可以相互交流、互通互聯的。（3）數字技術。中央數字電視傳媒公司王焰認為，新媒體是基于數字技術和網絡技術上的媒體，且其中最為核心的就是數字。（4）“互聯論”。支持該觀點的專家學者將新媒體定義為：在互聯基礎上實現多對多或點對點傳播，具有用戶互動等交互功能的媒體形式。新媒體的特點就在于實現人與人的互動交流。此外，還存在“規模論”、“媒體定義回歸論”等對于新媒體概念的表述。新媒體在以美國為首的西方國家中起步較早發展較為完善。相較之下，中國的新媒體起步晚、發展速度快，但同時帶來一系列問題。有相關學者將新媒體在中國的發展劃分為三個階段。發展初期階段從20世紀中期到21世紀最初。加速發展時期則從千禧之年到2005年，伴隨著手機、網絡技術的發展而進步。繁榮階段則從2006年至今。手機移動終端與網絡技術普及，新媒體平臺層出不窮，以近十年來出現的平臺為例，從最初的人人論壇發展到新浪微博，抖音短視頻APP等即時性交互溝通軟件，新媒體平臺層出不窮，引起頻頻熱點。而就研究背景來說，從20世紀80年代中期開始，我國主要以研究、翻譯國外相關研究為主，同期相關論文著作數量較少。加速發展時期，針對新媒體的研究文章增多，一些知名期刊開始逐步為新媒體研究開辟專欄。繁榮時期，對于新媒體的研究與探討無論是在數量上還是質量上都達到了空前水平。但是發展的同時也有問題存在。鑒于我國新媒體發展起步晚，發展速度極快，對其進行的研究體系并不完善，研究深度也不夠。研究人員也多集中于中青年學者。研究領域多集中于廣播電視、新聞傳播類等。而在公共政策領域，尤其公共政策議程設定領域的研究并不多見。

（二）公共政策議程設置。公共政策議程設置模式是政府進行公共支持議程設置時所表現出的行為方式。約翰·W·金登在《議程，備選方案和公共政策》一書中提出“多源流分析模型”，將推動政策議程設置的要素分類為：問題流、政治流與政策流。他認為，只有當三者匯合時，“政策之窗”才會打開。科布和埃爾德都主張擴大公眾參與范圍，從公眾參與角度出發總結出系統議程與正式議程。有學者指出，在系統議程與公眾議程的有效結合下，公共政策問題就可被有效解決。中國有關學者認為，在具體國情影響之下，中國公共政策議程設置存在以下幾種模式：關門模式、內參模式、外壓模式、上書模式、借力模式和動員模式。關門模式與動員模式作為傳統模式代表，在當代中國議程設置模式中所占比例逐漸減小，而外壓模式頻頻引發熱點。王紹光認為，中國公共政策議程設置模式應為：傳媒模式，公眾議程和政策議程。公共政策議程設置是指依據其重要性對各種議題的重要性進行排序。對議題進行排序的過程也就是決策者對于不同議題的注意力分配過程。科恩曾說道媒體對于受眾怎樣思考無能為力，但是對于受眾思考什么的控制則得心應手。托馬斯·伯克蘭提出“焦點事件”理論，他認為某些突發、不可預知事件，經由媒體報道能夠很大程度引發公眾的注意力。新媒體的發展極大的提高了焦點事件在公眾間的傳播速度。焦點事件在短時間內得到最大程度的發酵，以此迫使決策者盡快對其采取措施并進入政策議程范圍內。

二、新媒體對公共政策議程設置影響產生原因

從最初的紙質媒介如書籍、報紙發展到之后的電視機、收音機。互聯網的出現帶來了信息傳播方式途徑的變革。由此產生一系列的媒介、平臺，如論壇、微博、視頻網站、短視頻APP。本文中，基于前述“新媒體”不同概念的理解，筆者試圖將傳統媒體與新媒體以一個標準進行區分，即：該媒介是否能夠實現即時性、實時性的信息交互性溝通。這一標準提出的理由在于：傳統媒體，以電視、報紙等為例，作為典型的政策宣傳工具，在政策議程設置過程中往往作用甚微，僅僅承擔著最終政策的單向宣傳及普及作用。公眾在信息傳播的過程中承擔著單純的“受眾”角色。而作為“黨的喉舌”，報紙、廣播等傳統媒體在單一的傳播條件下，公共政策制定前，決策者對于政策目標群體相關信息理解不全面；制定后，決策者對于目標群體態度了解不明確，政策執行情況無法得到實時的反饋。新媒體，以微博、微信、Twitter、短視頻APP等為例，在兼具傳統媒體所有功能的同時，為政策目標群體提供了更加多樣、更具實時性的意見發表途徑。這些意見匯總成為民情民意，在互聯網支持下，經新媒體平臺傳播擴散。在新媒體平臺下，每一個網民都能作為一個信息源、一個信息傳播點出現。巨大的信息流對決策者產生影響，以此改變甚至引導政策議程走向。信息流在決策者與政策目標群體之間的不斷流動體現著新媒體平臺中公眾之間，政府之間、政府與公眾之間的交互式溝通，從而及時即時的對決策者產生影響。新媒體對于公共政策議程設置的影響產生的原因主要有以下幾方面。

（一）政治文明發展，經濟、技術實力支持。報告指出我國經濟發展轉向高質量發展階段，創新強國戰略得以貫徹落實，以網絡、數字技術為技術依靠的新媒體平臺的發展壯大趨勢在近些年來尤為明顯。經濟、科技實力增強的同時，政治文明進一步發展完善。黨和政府改變以往以關門模式、動員模式為主的公共政策議程模式，積極探索各種方式、渠道實現與公眾的溝通交流，鼓勵新媒體相關技術發展，積極為新媒體平臺的不斷完善提供經濟、技術支持，從而實現公共政策議程設置模式的改進與發展。

（二）制度完善伴隨公民主體意識覺醒并強化。“依法治國”方略指導下，黨和政府對相關法律制度加以完善。以知識產權法等為代表的法律體系給與新媒體平臺以廣闊的發展及創新空間，同時肯定了創新者的智慧與勞動；針對新媒體平臺的規范管理方法與條例相繼頒布，為新媒體發展提供了良好的制度環境。公民主體意識伴隨其政治參與意識一并強化。在長期以來“順民”形象與“官本位”思想的抑制下，其表達欲望愈加強烈。話語即權力，公眾需要平臺表達民意，新媒體的出現于發展正是賦予了公眾話語權的表現。

（三）政府提高辦事效率，增強政府公信力的內在要求。政府是人民的政府，始終為人民服務。新媒體平臺作為公眾反應意見、表達民情的主要陣地，是政府實時了解民意的有效渠道。政府對于民情民意的反應、熱點事件的處理體現著政府的公信力。政府在黨的領導下，為公眾提供服務，同時也是黨的執政能力的體現。

三、新媒體對公共政策議程設置正負作用分析

（一）新媒體對公共政策議程設置正向作用分析。1.黨和政府經新媒體平臺挖掘民情民意，發現問題，合理開啟公共政策議程相較傳統紙質媒體而言，新媒體平臺為用戶提供了更加自由、更加方便快捷且平等的意見表達途徑與渠道。與傳統媒體相比，新媒體的交互性為用戶帶來了即時性的信息交流、溝通與體驗。公眾的角色由單方面的“受眾”轉化為“可受亦可發”的用戶。公眾在充分表達自身意見的同時能夠與他人共同分享想法，對于相關問題事件的意見表達都更加清晰直觀。普通民眾通過新媒體對相關政策問題提出訴求、反映心聲，有效的彌補了關門模式與動員模式下公共政策議程設置帶來的弊端，克服了危機或突發事件相關信息因傳播速度受限而造成的問題。2.新媒體平臺促使問題加快進入議程設置，進而實現傳統議程設置模式向新媒體背景下公共政策議程模式的轉變科布和埃爾德的公眾議程與政府議程指出，問題進入議程設置的途徑主要有兩方面：一是決策者認識到問題并主動采取措施加以解決；二是社會公眾發覺問題，對決策者提出訴求，希望其加以解決。傳統媒體環境下，信息交流溝通不暢，速度慢、效率低，且大量信息與資源都集中在政府、精英等信息供給方。新媒體打破信息不對稱局面，為用戶尤其是普通民眾提供了接觸大量政策信息的途徑。同時，推動傳統公共政策議程模式由新媒體背景下的公共政策議程設置模式轉變，即：由傳統的決策者通過媒體公布議題，媒體進行宣傳跟進，繼而引發公眾討論，決策者出面解決，最終議題結束，轉化為：個體事件引發社會關注，開啟議題，并上升為公眾議程，促使政府采取措施，解決問題。3.相關政策經過新媒體傳播，擴大公眾參與，為公共政策議程設置爭取更多民意支持政府通過新媒體進行網絡民意征集，不僅利于公共政策議程的順利開啟，也利于公共政策的貫徹落實，更便于政策落實狀況的反饋。民意征集貫穿議程設置的始終。政策設置之前的民意征集工作可以輔助相關部門了解基層一線實況，進而為政策方案制訂打下現實基礎；設置過程中，經由新媒體平臺擴大公眾參與進而及時修訂并完善方案。政策議程設置結束后新媒體可輔助政策制定一方收到即時反饋。4.實現對公共政策議程設置的有效監督，保障民眾監督權，維護公共政策議程的公共性公共政策是要為公眾謀利益，新媒體為公眾提供了監督公共政策議程設置的平臺，對政府加以有效約束，打開議程設置的“黑箱子”，使公共政策議程設置在透明的環境下進行。5.推動公共政策議程的科學化和民主化新媒體為公眾提供了介入公共政策議程設置各個環節的平臺。議題進入政策議程之前，反映民情民意，是政府及時收集民意，了解民情；公共政策貫徹落實期間政府與公眾通過新媒體實現雙向溝通，公眾及時反饋情況，政府則根據實際情況采取措施。

（二）新媒體對公共政策議程設置負向作用分析。新媒體具備優點的同時也暴露了其消極影響。其消極影響主要體現在以下幾個方面：1.信息量巨大，議題多且雜，政府注意力分散市場經濟條件下，公眾價值觀較之前更加多元化、復雜化，意識形態問題凸顯。新媒體信息傳播速度快、范圍廣，新媒體平臺管控者角色弱化，使得大量未經仔細篩選的信息流向平臺，進入公眾視野。平臺信息量過剩使得本就無暇兼顧的政府遭遇更加嚴峻的挑戰，無法全心全意的將注意力投入到公共政策議程設置問題中。2.公眾非理性表達導致公共政策議程情緒化以中國網民特征來講，我國網民仍以中青年人為主要群體，且網民適用年齡越來越趨向于年輕化、低齡化。間接反映出用戶的學歷層次、綜合素質等方面的復雜程度。某些新媒體平臺對用戶進行分類，對公共政策持有相同意見的用戶在相互交流意見后會更加堅定其想法，而持有不同意見的用戶則會利用平臺發表激烈言論，出現情緒化和偏激化表達。

四、新媒體作用下公共政策議程設置優化的建議

新媒體發展到當前階段，已具有了相當規模并將逐步擴大下去，如何趨利避害，利用好新媒體進行公共政策議程設置優化成為了我黨和政府探究方向之一。結合以上分析，筆者給出以下建議。

（一）始終堅持黨和政府為主導，以主動姿態引導公共政策議程設置。我國的具體國情決定了黨和政府在公共政策議程設置中的主導地位。黨始終走群眾路線，為民謀利。我國是人民民主專政的社會主義國家，實行人民代表大會制度，民情民意經人大代表匯聚傳達給人民政府。

（二）政府要加強自身建設。首先是轉變職能，建設服務型政府。從“全能”政府轉變為“有限”政府，將注意力集中于為民服務，為民謀福利上。改善政府“越位”、“錯位”、“缺位”狀況，積極履行政府職能，積極探索更合民心、符民意的服務方式，建設服務型政府。其次，加強政府公信力建設。公共政策議程的權威性很大程度上受政府公信力影響。政府要履行好自身職能，提高執行力，推進政務信息透明化、公開化，自覺接受公眾監督；堅決抵制腐敗，加大反腐力度，建立廉潔政府；尊重民意、了解民情，取信于民。最后，黨和政府要積極探索更加多樣的信息反饋制度，拓寬民意表達渠道。新媒體平臺信息的集中爆發間接反映出政府其他民意途徑建設的弱化。應該主動開辟多樣化的民情民意采集渠道，鼓勵公眾通過多渠道反饋信息。

（三）規范新媒體平臺管理，發揮新媒體在公共政策。議程設置中的工具作用政府積極介入對新媒體的管理，可在以下方面做出努力。首先是政府自身網絡輿情中心、新媒體信息平臺的建設與完善。設專人專員對新媒體平臺信息進行捕捉、總結，及時對民情民意進行處理。同時，改善政府新媒體平臺管理人員氣質結構，選擇能夠以接受新鮮事物的人員，如年輕警員利用抖音APP等新媒體平臺進行安全知識宣講，更易獲得公眾關注。進而利用好新媒體觀察、引導公眾對公共政策議程設置進行合理反饋。

（四）健全相關法律制度保障。規范網絡世界、新媒體平臺秩序，保障公眾言論自由的同時也要打擊發表觸犯國家等方面利益不當言論行為。實現新媒體平臺全員身份確認，方便新媒體平臺管理。加強對公民個人隱私權的保障。凈化網絡環境。公民通過新媒體平臺表達對政策議意見，是公共政策議程設置的動力所在。通過新媒體平臺進行舉報，也要對其個人隱私權進行充分保護。

（五）抓好思想意識工作。從思想意識工作角度引導公眾強化法律觀念，樹立積極參與公共政策議程設置過程，理性表達民意的意識。尊重新媒體平臺每一位用戶，為公共政策議程的科學化、民主化添磚加瓦。以微博等平臺為代表的新媒體工作人員應避免唯“流量與利益”為先的觀念，對公共事件加以客觀正向性引導。公眾需理性表達并積極參與推進議程建設及公共事件解決。

作者:靳史青 位任杰 單位:河北大學法學院